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quinta-feira, 8 de junho de 2017

Diplomacia: a antiga, a atual e a futura - Francisco Seixas da Costa

Do seu blog "...ou quatro coisas":
Genial, como sempre.
Paulo Roberto de Almeida 
Diplomacia - os próximos 100 anos

Como Twain disse um dia a propósito de um anúncio prematuro sobre a sua morte, parecem muito exageradas as notícias sobre a iminente desaparição da diplomacia. 

Deixando embora os créditos da mais velha profissão do mundo para outras artes, essa vetusta gestão dos “rituais de entendimento” à escala internacional, como lhe chamou Paulouro das Neves, tem-se constituído, ao longo dos séculos, como um eficaz instrumento na prevenção e resolução de conflitos, sendo que, quando em absoluto os não consegue evitar, é da sua natureza e missão conseguir manter abertos, por cima de todas as dificuldades, os canais possíveis de contacto e diálogo. 

Nunca se saberá quantas guerras a diplomacia evitou, mas é uma evidência que ajudou a pôr termo a muitas e, de um modo ainda hoje bem visível, ajudou a que algumas fortes tensões internacionais se mantivessem a níveis de intensidade capazes de poupar muitas vidas.

O século XX testemunhou, não apenas a exponencial multiplicação da rede diplomática bilateral à escala global, pela quase dupla centena de países que, em especial, o processo descolonizador fez emergir, mas igualmente consagrou o surgimento de uma diplomacia multilateral permanente, terreno de afirmação e representação, política e negocial por excelência, onde os pequenos e médios Estados ganharam um estatuto de equidade relativa que não deixa de ter consequências no equilíbrio da ordem internacional. 

Marcada por um “template” com clara origem europeia, a prática diplomática (e consular) internacional conseguiu aculturar, num modelo basicamente similar, todo o resto do mundo, graças, em especial, à adoção generalizada desse valioso referencial normativo que foram as Convenções de Viena – sobre relações diplomáticas e consulares. 

Não vale a pena inventariar as mudanças cumulativas que a prática diplomática foi sofrendo ao longo dos tempos, a começar pela diluição da exclusividade de representação da vontade do “soberano”, que os agentes diplomáticos contemporâneos praticamente deixaram de ter. A crescente facilidade nas comunicações, das pessoas e das mensagens, o progressivo estabelecimento de uma “comunidade” mediática e de análise dos fenómenos políticos, com projeção quase instantânea à escala global, a prática generalizada das relações diretas entre os setores especializados, públicos ou privados, dos vários países, que muitas vezes deixaram de passar pela coordenação da rede diplomática, tudo isso, e muito mais, contribuiu para desenhar um novo perfil para a atividade diplomática contemporânea – e, por maioria de razão, para os tempos que aí virão. 

O trabalho dos diplomatas profissionais é hoje escrutinado com muito maior rigor e exigência, porquanto estes estão, cada vez mais, sujeitos a modelos de “accountability”, na aplicação dos quais se joga a própria legitimidade da sua existência como classe professional autónoma. A diplomacia é hoje chamada a mostrar, de forma cada vez mais transparente, o valor acrescentado que a sua ação pode trazer à proteção dos interesses que lhe cabe proteger e promover.

Essa evolução da prática diplomática, como se tornou flagrante nas últimas décadas, acabou por simplificar muita da “coreografia” que, historicamente, envolvia a ação dos seus profissionais e marcava a imagem de “glamour” (mas também, por vezes, de alguma superficialidade generalista) que a diplomacia tinha aos olhos exteriores. Alguma dessa “liturgia” da profissão é ainda preservada, dado que isso constitui um relativo suporte para o mútuo respeito por procedimentos que, no fundo, padronizam e regulam o exercício da mesma atividade por cidadãos oriundos de culturas muito diversas. No entanto, a vida diplomática dos nossos dias tende a simplificar certos rituais protocolares, a dar mostras de alguma contenção na exibição dos faustos que fizeram a sua glória de outras eras, isto é, procura assumir-se, cada vez mais, como um terreno para a execução adequada e sóbria da dimensão externa das políticas públicas dos Estados. 

É neste contexto que uma nova visibilidade da ação diplomática, através da chamada diplomacia pública, se procura hoje crescentemente estabelecer, através de uma utilização das novas tecnologias e ferramentas mediáticas (blogs, Twitter, Facebook, etc), procurando tornar mais eficaz a mensagem política que intervem nos vários segmentos (especializados, etários, esferas culturais, etc) do espaço público externo. 

A nível pessoal, confrontado com uma observação mais atenta do seu trabalho e movimentação profissional, quer pela comunicação social quer pelos cidadãos e instituições, o diplomata contemporâneo tende, em especial nas sociedades com serviços públicos mais eficientes, a ser crescente avaliado em função de uma “performance” por objetivos, na sua tarefa de execução da política externa que lhe compete pôr em prática. Em particular, o seu papel de coadjuvação dos operadores económicos, bem como de um conjunto cada vez mais diversificado de interesses estatais e não-estatais com projeção na área externa (ONG, expressões diversas da sociedade civil, academia), obriga-o a uma constante atualização e a uma diversificada capacitação informativa que, muito frequentemente, parece poder conflituar com os ciclos da sua rotatividade entre postos e entre estes e a sua capital – modelo que a experiência consagrou até hoje como relevante, como forma de ser mantida a alguma “frescura” no olhar profissional sobre as realidades externas em que o diplomata opera.

O caso da integração continental, em que um país como o nosso está inserido, merece aqui uma palavra especial. O estabelecimento daquilo que é hoje a União Europeia veio criar uma realidade radicalmente nova, com que os seus Estados membros se vêm confrontados. Por um lado, as instituições comunitárias funcionam como uma estrutura multilateral de natureza regional, onde se processa a concertação de posições nacionais que define a linha coletiva, por consenso ou maioria. Porém, a própria União exerce hoje uma ação externa autónoma, em representação das suas instituições coletivas, em paralelo com as diplomacias nacionais dos Estados que a compõem, que naturalmente prosseguem os interesses próprios de cada um. A coerência entre todas estas dimensões é um desafio da maior importância.

O modelo funcional da União, por seu turno, acaba por ter efeitos na natureza do tecido das representações diplomáticas que esses Estados mantêm entre si, conduzindo a um crescente “downsizing” dessas estruturas. Isso é potenciado pela intensidade dos encontros e comunicações dos responsáveis políticos e técnicos de todos esses países, numa movimentação que passa frequentemente à margem das estruturas diplomáticas bilaterais, bem como pela circunstância do tecido legislativo e os procedimentos administrativos serem cada vez mais similares e transparentes em todos os Estados, dispensando a “leitura” especializada das embaixadas. 

Duas outras dimensões da diplomacia tradicional podem ser referidas como afetadas pela existência da União Europeia. No plano da sua proteção, o facto de um cidadão da União poder hoje recorrer aos serviços consulares de outros Estados membros desestimula, de certo modo, a multiplicação das redes consulares nacionais (muitas vezes integradas nas unidades diplomáticas), em especial no caso de Estados de menor dimensão. Também a tendência para posições conjuntas dos Estados da União em algumas estruturas multilaterais, cuja adoção é decidida na coordenação comunitária em Bruxelas, tende a desvalorizar o trabalho das missões nacionais nessas instâncias, com eventuais impactos na sua densidade em matéria de pessoal e estruturas.

Em conclusão, a continuar a ser aprofundada, ou mesmo apenas que preservada no seu modelo atual, a União Europeia vai apresentar um desafio interessante à criatividade transformadora das máquinas diplomáticas dos seus Estados membros.

Se me é permitida uma reflexão prospetiva, diria que tudo parece indicar para que as representações externas bilaterais venham, em geral, a perder algum sentido naquilo que era parte da sua vocação tradicional. 

Nas décadas passadas, já se tinha verificado a desaparição da sua função negociadora, avocado por missões ad hoc. Agora, e cada vez mais, parece evidente que as tarefas de observação e informação, em especial na área política, surgem grandemente afetadas na sua valia pela qualidade analítica da informação aberta disponível, ou mesmo pelos serviços de entidades privadas com canais de recolha de dados muito mais eficientes que muitas embaixadas (embora, a disponibilidade de serviços oficiais de “intelligence”, por parte de certos países, continue a ser muito valiosa).

Restam três dimensões onde a função dos diplomatas parece dificilmente substituível. 

Por um lado, a proteção e promoção de interesses, humanos ou patrimoniais, do Estado, dos cidadãos ou de entidades privadas. O aumento exponencial das viagens internacionais coloca desafios sérios em matéria de segurança e proteção dos cidadãos e, cada vez mais, a promoção dos interesses económicos (investimentos, comércio, turismo) e da imagem e prestígio dos Estados (cultura, diplomacia pública) se torna importante e, muitas vezes, só pode ser assumida a nível nacional.

Por outro, a função de representação ou presença política do seu Estado perante aquele em que está acreditado. A grande maioria dos países não está integrada nos circuitos de contactos regulares (pessoais ou por comunicações) entre os respetivos dirigentes politicos, pelo que o papel de representante pessoal do chefe do Estado ou da vontade do governo é, muitas vezes, indispensável para o tratamento de certo tipo de questões. A dimensão humana da atividade diplomática permanece um valor acrescentado insubstituível.

Finalmente, alguma mudança se pressente na diplomacia multilateral, onde, ao que tudo parece indicar, residirá muita da decisão futura com impacto na vida corrente dos Estados – e, por maioria de razão, no plano da prevenção e resolução dos conflitos entre eles. Neste domínio, a tendência poderá não favorecer o modelo tradicional do diplomata generalista e, cada vez mais, a função poderá vir a ser exercida por quadros técnicos cada vez mais especializados, em novas “carreiras” diplomáticas a funcionarem em paralelo com a clássica “carreira”. Essa “nova” diplomacia já hoje tem grande expressão e caberá aos Estados saberem compatibilizar a sua existência com o modelo tradicional.

A diplomacia, nas suas variadas formas evolutivas, está aí para ficar. Durará 100 anos? Ninguém sabe, mas a História provou a resiliência dessa “espécie” vocacionada para a simpática tarefa de harmonizar a vida dos Estados e dos povos.

(Texto incluído na antologia "Olhar o Mundo", coordenada por António Mateus, ed. Marcador, 2017)
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