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domingo, 22 de outubro de 2017

A politica externa e a campanha presidencial de 2002 - Paulo Roberto de Almeida

Mais um dos textos, este bem mais curto, resumindo a informação e análise sobre as plataformas dos diferentes candidatos em temas de política externa e relações internacionais do Brasil nas eleições presidenciais de 2002. Como nos outros casos, nunca foi divulgado, pois eu os fazia para minha própria informação em primeiro lugar, como registro para trabalhos posteriores, o que de fato ocorria em artigos de cunho acadêmico, ou em algum dos meus livros.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 22 de outubro de 2017


A política externa e a campanha presidencial de 2002

Paulo Roberto de Almeida

A campanha presidencial de 2002 teve início em meio a uma ameaça de crise financeira, com a provável negociação de um novo acordo de apoio por parte do FMI, como aliás já tinha acontecido durante a campanha anterior, em 1998. O debate sobre a crise financeira tinha sido em grande parte eludido durante a campanha presidencial de 1998, graças a uma atuação relativamente hábil do Governo FHC. Com efeito, seu governo soube combinar uma política econômica ortodoxa — juros altos e mecanismos de atração do capital estrangeiro de curto prazo — ao apoio externo do sistema financeiro internacional — com promessas de sustentação por parte do FMI e do G-7 — e uma retórica política tranquilizadora na frente interna — como a preservação do poder de compra da moeda e a prioridade na luta contra a inflação.
O Governo FHC logrou assim delongar um inevitável processo de ajuste que já vinha sendo anunciado desde vários meses antes das eleições pelo candidato Ciro Gomes, em especial no que se refere à opção pela flexibilização cambial. A preservação da semi-rigidez cambial foi, com efeito, um dos principais elementos em que se apegaram economistas de “esquerda” e de “direita” para condenar um dos elementos centrais do programa de estabilização monetária conduzido desde 1994, e que tinha sido em grande medida responsável pela vitória fácil do candidato FHC em ambos os escrutínios.
O rompimento da camisa de força cambial, em janeiro de 1999,1 quase no imediato seguimento do primeiro memorando de entendimento com o FMI — no final de 1998 — não foi todavia devidamente capitalizado pelos aparelhos partidários de oposição, talvez porque essa ruptura tenha ocorrido no bojo de uma perturbação “semi-populista” do sistema político de atuação “normal” dos grupos partidários no âmbito congressual ou através da mídia, qual seja: o anúncio da moratória da dívida estadual pelo recém empossado governador de Minas Gerais, Itamar Franco. Some-se a isso as dificuldades subsequentes de constituição de uma frente de oposição ao Governo FHC que conseguisse unir interesses conjunturais de caráter econômico-orçamentário — bastante fragmentados aliás, em vista de situações diversas no plano administrativo —e interesses de mais longo prazo no terreno político-eleitoral.
O debate político, em que pese as advertências formuladas anteriormente pelo candidato Ciro Gomes e por economistas da oposição, deslocou-se de certo modo dos aspectos conceituais da política econômica para mergulhar em aspectos mais prosaicos de caráter jornalístico, como os meandros da desvalorização cambial, os extraordinários lucros alcançados na passagem ao regime de flutuação por grandes grupos financeiros e a atuação do Banco Central em ações especialmente nebulosas nesse período nervoso em que foi mergulhado o Brasil de meados de janeiro a meados de março de 1999. Com a relativa estabilização da paridade cambial sob o regime de flutuação, a urgência do debate nessa área perdeu muito de sua natureza “ideológica”, deixando praticamente a questão de ser explorada pelos partidos de oposição. Ganharam realce, sobretudo, os aspectos eventualmente lesivos dos acordos com o Fundo Monetário Internacional e com os países do G-7.
De modo geral, não se pode dizer que os desenvolvimentos recentes de “política prática” no Brasil, em especial os desdobramentos da crise financeira e seus efeitos na agenda congressual, tenham alterado de modo substancial as posições dos ex-candidatos e atuais participantes do jogo político-partidário no que se refere às principais “soluções” escolhidas por cada um deles para enfrentar os dilemas da conjuntura econômica e às opções de mais longo prazo que devem — ou deveriam — orientar a inserção internacional do Brasil. Grosso modo, o presidente FHC continuou a ser partidário de uma ativa participação do Brasil nos processos de globalização e de integração regional, aceitando as implicações da interdependência combinadas a uma moderada postura de controle no caso dos chamados capitais voláteis. O principal líder da oposição também continuou a condenar de forma veemente a “submissão” do governo brasileiro aos “ditames” do FMI e sua abertura ao “capital internacional”, mas a retórica não esconde uma posição sobretudo pragmática em relação, por exemplo, aos investimentos diretos estrangeiros.
Pouco a pouco, porém, com a continuidade da fragilidade financeira do Brasil, sua relativa baixa competitividade nas exportações, os exemplos patentes de protecionismo comercial (em especial agrícola) por parte dos principais parceiros nas negociações comerciais externas e, sobretudo, os desastres ocorridos na Argentina a partir do momento em que se tornou evidente a insustentabilidade de seu modelo de conversibilidade cambial, os principais líderes políticos foram assumindo uma postura mais realista em matéria de política econômica externa, aliás necessária em vista da complexidade dos desafios que se colocam ao Brasil no plano internacional.
De novo mesmo, na campanha presidencial de 2002, é a notável diminuição do número de candidatos, com as exceções de praxe (dois representantes sem qualquer importância social de partidos insignificantes de extrema esquerda). Como um dos aspectos saudáveis, também, a confirmação de que, se o jogo político se apresenta ainda relativamente personalizado, a construção de alianças e os esquemas eleitorais seguem linhas claramente partidárias, consolidando, portanto, um espectro partidário que passa a apresentar as linhas clássicas dos sistemas pluripartidários mais avançados: grandes agrupações à direita e à esquerda do cenário e um bloco de tipo centrista, ainda que fragmentado, que dá sustentação ao governo em exercício.
Outro aspecto que merece destaque na campanha de 2002 é a relativa convergência observado em temas econômicos ou mesmo de política externa, como a demonstrar que as duas administrações FHC conseguiram, de fato, alterar a agenda interna e externa do País, no sentido de esterilizar os velhos debates principistas contendo mais slogans do que ideias e suscitar uma discussão responsável em torno de algumas opções fundamentais para o país: entre elas se situava a responsabilidade fiscal, o respeito aos contratos constituídos (e portanto o repúdio à moratória tão facilmente aventado anteriormente) e a “desideologização” das relações com o FMI.
Do ponto de vista da campanha eleitoral, estavam registrados seis candidatos, dos quais quatro com estruturas e lideranças representativas do leque político-partidário, sendo que um deles, o candidato Anthony Garotinho (PSB), tinha muito poucas propostas no plano da política externa e das relações internacionais.
De fato, eram três as coalizações e candidatos que merecem análise detalhada nesse particular: (a) Luís Inácio “Lula” da Silva, desta vez com uma coalização que incluía, além dos tradicionais partidos de extrema esquerda, um pequeno partido de “direita” (PL); (b) Ciro Gomes, ainda vinculado ao pequeno PPS, mas desta vez representando uma coalização trabalhista que incluía ademais o PDT e o PTB, mas contando também com o apoio de setores do PFL e do próprio PSDB; (c) José Serra, ex-ministro do Planejamento e da Saúde nos dois governos FHC, defendendo parte da antiga coalizão governista numa aliança entre o PSDB e o PMDB.


1. Lula e o novo realismo diplomático

Ainda que partindo na frente de todos os demais candidatos, tanto em termos de candidatura oficiosa como no que se refere aos índices de aceitação eleitoral, o candidato do PT e o próprio partido foram desta vez extremamente cautelosos na formulação das bases da campanha política, a começar pela aliança contraída com o pequeno Partido Liberal para viabilizar uma sustentação “centrista” ao candidato tradicional das esquerdas, apoio personificado no candidato a vice-presidente, o industrial e senador por Minas Gerais José de Alencar. Lula foi também bastante cauteloso na exposição de sua ideias, ainda que algumas delas, ainda no início da campanha, tenham sido exploradas por seus adversários (como por exemplo o apoio às políticas subvencionistas da agricultura europeia ou a proposta de que o Brasil deveria deixar de exportar alimentos até que todos os brasileiros pudessem se alimentar de maneira conveniente). Nessa fase, ele ainda repetia alguns dos velhos bordões do passado (contra o FMI e a Alca, por exemplo), que depois foram sendo corrigidos ou alterados moderadamente para acomodar as novas realidades e a coalizão de forças com grupos nacionais moderados que se pensava constituir de forma inédita.
Em matéria de política externa, mais especificamente, a intenção – aliás partilhada com os demais candidatos e, de certa forma, implementada pelo governo FHC – era a de ampliar as relações do Brasil com outros grandes países em desenvolvimento, sendo invariavelmente citados a China, a Índia e a Rússia (sic). No plano econômico, o compromisso – também expresso pelos demais candidatos – era o de diminuir o grau de dependência financeira externa do Brasil, mobilizando para tal uma política de promoção comercial ativa, com novos instrumentos para esse efeito (possivelmente uma secretaria ou ministério de comércio exterior). Segundo a “Carta ao Povo Brasileiro”, divulgada por Lula em 22 de junho, o povo brasileiro quer “trilhar o caminho da redução de nossa vulnerabilidade externa pelo esforço conjugado de exportar mais e de criar um amplo mercado interno de consumo de massas”. De maneira ainda mais enfática, nesse documento, Lula afirmou claramente que a “premissa dessa transição será naturalmente o respeito aos contratos e obrigações do País”.
Depois de algumas ameaças iniciais de se retirar das negociações da Alca (que seria “mais um projeto de anexação [aos EUA] do que de integração”), Lula passou a não mais rejeitar os pressupostos do livre-comércio, exigindo apenas que ele fosse pelo menos equilibrado, e não distorcido em favor do parceiro mais poderoso, o que constituiu notável evolução em relação a afirmações de poucas semanas antes. O principal assessor econômico do candidato, deputado Aloizio Mercadante foi bastante cauteloso na qualificação das eventuais vantagens da Alca: “Esta não deve ser vista como uma questão ideológica ou de posicionamento pró ou contra os Estados Unidos, mas sim como um instrumento que pode ou não servir aos interesses estratégicos brasileiros” (Valor Econômico, 15.07.02). Os contatos mantidos pela cúpula do PT com industriais, banqueiros e investidores estrangeiros  tendiam todos a confirmar esse novo realismo diplomático, e sobretudo econômico, do candidato.
De fato, os principais dirigentes do PT começaram, em plena campanha, a se afastar cautelosamente das propostas tendentes a realizar um plebiscito nacional sobre a Alca (a ser presumivelmente organizado pela CUT, pelo MST e pela CNBB), uma vez que ele teria resultados mais do que previsíveis, todos negativos para a continuidade dessas negociações. De modo ambíguo, porém, o assessor Mercadante parecia acreditar na possibilidade de um acordo bilateral com os EUA, sem explicar como e em que condições ele poderia ser mais favorável do que o processo hemisférico: “é importante que, independentemente da Alca, o Brasil e os Estados Unidos iniciem um processo de negociação bilateral direcionado para a ampliação do seu intercâmbio comercial e a distribuição mais justa de seus benefícios”.
O PT parece ter iniciado, ainda que de maneira hesitante, o caminho em direção ao reformismo moderado, o que foi amplamente confirmado pela divulgação de seu programa oficial (disponível no website de campanha do candidato: www.lula.org.br). Talvez mais importante para medir a distância entre a antiga retórica militante e a nova postura moderada seja uma leitura desse programa em confronto com as resoluções que tinham sido aprovadas em convenção do partido realizado no Recife, em dezembro de 2001, e na conferência de elaboração de diretrizes programáticas, realizada no final do primeiro semestre de 2002.2 De fato, o programa constitui uma solução essencialmente pragmática para encaminhar os dilemas de um partido ainda relativamente dividido entre os compromissos de esquerda assumidos até 2001 e o novo realismo necessário a uma agremiação que se coloca como alternativa de poder.


2. Ciro Gomes e o trabalhismo reformista: inovação cautelosa

Apoiado numa coligação que unia o seu pequeno PPS aos “irmãos-inimigos” trabalhistas PDT e PTB, Ciro Gomes lançou-se novamente desde cedo como candidato da oposição “responsável” ao governo FHC. Ele foi também o primeiro a organizar o seu website de campanha e apresentar um programa estruturado, ainda que parcial em determinados aspectos. Ele recomendava, por exemplo, negociar a Alca “sem pressa e sem medo”, afirmando também que o Brasil deve fortalecer seu poder de barganha nesse processo negociando simultaneamente com a UE, a China e a Índia. De fato, para ele, o Brasil “rejeita a ideia de inevitabilidade da Alca”, pois que a “formação de um espaço das Américas transcende os interesses apenas comerciais”, mas ele indicava que, em seu governo, a diplomacia brasileira “insistirá em condicionar a integração comercial a políticas igualizadoras seguindo nisso o modelo da UE e não o do Nafta” (sem explicar contudo como tal mudança no formato das negociações poderia ser materializada).
Essas alianças estratégicas também teriam um sentido mais elevado, buscando a própria reforma da ordem mundial, uma vez que a nova diplomacia deveria “aproximar-nos estrategicamente de outros grandes países periféricos, sobretudo a China e a Índia, e buscar aliados para a luta pela reforma da ordem econômica e política mundial”. Essa luta seria em prol de “um mundo pluralista, mais aberto à diversidade de trajetórias nacionais de desenvolvimento”, sem elucidar, contudo, a aparente contradição entre a busca de uma coalizão com outros parceiros “periféricos” com o objetivo de preservar “trajetórias nacionais”.
Ao propor mais especificamente uma política externa ativa, de “integração do Brasil com o mundo”, o candidato começava por uma proposta aparentemente em sentido contrário às tendências liberalizantes e privatizantes dos anos 90 ao afirmar que a “indústria de armamentos será integralmente estatizada e posta sob o controle das Forças Armadas.” Um certo irrealismo quanto à relação de forças também se desenhava em uma de suas principais propostas: “O Brasil trabalhará com os outros grandes países continentais marginalizados - a China, a Índia, a Rússia e a Indonésia - para reformar as organizações do sistema Bretton Woods (o FMI, o Banco Mundial e a Organização Internacional [sic] do Comércio). Atuará, junto com seus parceiros políticos e econômicos, para impedir que essas organizações sirvam de instrumentos para a imposição das políticas de desenvolvimento preferidas pelas potências dominantes e pelos países ricos.” Da mesma forma, sem considerar as dificuldades práticas no que se refere à reforma da Carta da ONU, Ciro Gomes pretendia que o Brasil proponha o “revigoramento e reorganização do sistema das Nações Unidas para refletir as realidades e as ansiedades atuais, inclusive por meio do redimensionamento do Conselho de Segurança.”

3. José Serra: continuidade sem continuísmo
Apoiado numa coalização governista que reunia apenas o PSDB e o PMDB, como grandes partidos (uma vez que o PFL, desgostoso com o tratamento dado a sua pré-candidata, a governadora do Maranhão, resolveu afastar-se do governo), Serra demorou a apresentar seu programa, mas adotou um atitude cautelosa em relação às políticas e práticas do governo FHC. Aparentando endossar a maior parte das posições de política econômica e de política externa da administração que lhe dava apoio político, Serra também deixava em aberto, como Ciro Gomes, as opções do Brasil no processo da Alca.
De forma geral, sua política externa seria, em grande medida, uma política econômica externa, com forte ênfase na promoção das exportações e numa política industrial capaz de substituir importações. Revelando sua intenção de criar um Instituto do Comércio Exterior, o candidato Serra confirmou sua intenção de, via incentivos fiscais, gastos públicos e investimento em infraestrutura, privilegiar a exportação e a substituição de importações. Ao contrário de outros candidatos, Serra não vê a globalização como problema, mas como um dado da realidade, embora enfatize que esse processo deva ser compatível com os interesses e as possibilidades da economia nacional. A trajetória desta última precisa ser inserida num contexto progressivo de redução da vulnerabilidade externa do Brasil, basicamente derivada de sua fragilidade financeira.
Serra, em lugar de avançar posições principistas ou slogans políticos contra a Alca, faz um diagnóstico basicamente correto desse desafio para o Brasil. Como ele declarou em entrevista, a “Alca vai depender mais dos Estados Unidos que do Brasil. Os EUA são amplamente protecionistas pelo mecanismo não-tarifário e o Brasil não tem praticamente esses mecanismos” (revista Época, 1/07/02). Ele ostenta, por outro lado, à diferença dos demais candidatos, uma atitude relativamente cética em relação ao Mercosul, baseado na premissa de que se avançou rápido demais e de que o Brasil precisaria recuperar sua liberdade de fazer política comercial sozinho.
Com efeito, na sua mais explícita crítica ao bloco do Cone Sul, Serra disse que “fortalecer o Mercosul significa revisá-lo de maneira criteriosa. (…) O Mercosul quis fazer em quatro anos o que a União Europeia fez em 40. Acabou não dando certo. (…) Mas deveremos enfatizar a zona de livre-comércio e dar mais liberdade no que se refere à tarifa externa comum. Até porque assim o Brasil vai poder negociar com o resto do mundo tratados de livre-comércio autônomos. Hoje, para fazer isso, é preciso levar o Mercosul junto” (idem).
Em outros termos, pode haver um certo retorno a políticas dirigistas, com tinturas desenvolvimentistas, como convém a um antigo expoente do pensamento cepaliano. Pelo exposto, confirma-se portanto a ideia de que a diplomacia terá forte viés “economicista”, com o uso das políticas comercial, industrial e tributária como forma de fazer avançar os interesses exclusivos do Brasil, o que de certa forma pode significar uma reversão das linhas de política externa seguidas desde a administração Sarney, baseadas numa aliança com a Argentina e na afirmação do caráter estratégico do projeto de integração regional.
=
Paulo Roberto de Almeida
Washington, 929: 30/07/2002

Notas:
1. Procedi a uma análise detalhada do impacto das crises financeiras sobre o Brasil em um dos capítulos de meu livro Os primeiros anos do século XXI: o Brasil e as relações internacionais contemporâneas. São Paulo: Editora Paz e Terra, 2002, tema anteriormente tratado no artigo “O Brasil e as crises financeiras internacionais, 1929-2001”, Cena Internacional. Brasília: vol. 3, nº 2, dezembro 2001, pp. 89-114. Uma análise de mais longo fôlego histórico sobre as relações entre os partidos políticos e a política externa no sistema político brasileira foi feita em meu livro Relações internacionais e Política externa do Brasil. 2ª ed.: Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2002.

2. Coletei os programas oficiais e os principais documentos de campanha dos principais candidatos em meu site acadêmico, www.pralmeida.org, onde eles podem ser consultados na rubrica “Dossiê Eleições 2002”.

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