Política Externa e Diplomacia Brasileira: elementos básicos
Paulo Roberto de Almeida
(www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com)
Trechos selecionados a partir do trabalho n. 3673
Introdução: elementos básicos sobre a diplomacia brasileira.
Considerações gerais sobre a política externa e a diplomacia dos Estados soberanos
Um Estado se organiza institucionalmente em torno de seus três poderes principais, à la Montesquieu, e estes se articulam sobre a base das disposições constitucionais que regulam, de modo lato, o seu funcionamento. Os agentes públicos eleitos ou mandatados nos três poderes exercem suas funções a partir dos mesmos dispositivos constitucionais e a partir dos impulsos e iniciativas tomados pelos governos eleitos em alternância, pelo menos nas democracias representativas. No caso do Brasil, tínhamos, no Império, uma inovação à la Benjamin Constant (o franco-suíço, não o brasileiro), um quarto poder, o Moderador, usado pelo Imperador para se livrar do gabinete de turno, e convidar o líder do partido opositor (só havia dois, o Liberal e o Conservador, ambos escravistas).
O Executivo, principal poder nos governos, exerce suas funções por meio de políticas públicas, sendo que estas se dividem em macroeconômicas – fiscal, monetária, cambial – e em políticas setoriais: industrial, comercial, agrícola, educacional, científica, etc. Algumas destas possuem maior abrangência, perpassando diferentes setores da vida pública, como a Justiça, a Defesa e as Relações Exteriores. Esta última, objeto deste ensaio, toma apoio em outras políticas setoriais: de comércio exterior, da indústria, da agricultura, assim como das demais que possuem uma interface internacional, o que acaba sendo o caso de quase todas elas, pois mesmo as políticas que têm a ver com a segurança interna, com a previdência, ou as populações indígenas, por exemplo, podem receber insumos e lições comparativas extraídas de outras experiências de base nacional. Um foro de coordenação de políticas como a OCDE, ao qual o Brasil pretende ingressar, é uma espécie de gabinete ministerial incorporando todas as vertentes das políticas governamentais, macroeconômicas e setoriais.
A política externa de um país é o conjunto de diretrizes e prioridades que um país determinado escolhe, de acordo com a sua forma de governo – parlamentarista ou de cunho presidencial, como é o nosso caso –, para se relacionar com outros Estados soberanos da comunidade internacional e no âmbito das organizações regionais ou intergovernamentais de caráter universal ou mundial, cenário no qual exercem preeminência a Organização das Nações Unidas e suas agências especializadas. Nos regimes presidencialistas, como é o caso do Brasil, cabe ao presidente determinar as diretrizes básicas da política externa, com a eventual tutela do poder legislativo no controle de suas ações e iniciativas e na designação de representantes diplomáticos junto a essas organizações internacionais ou demais países com os quais se tenham relações diplomáticas. Raramente a política externa aparece com destaque ou prioridade nos debates eleitorais, uma vez que as questões principais em cada escrutínio eleitoral tocam mais diretamente nas políticas econômicas – emprego, renda, habitação, gastos em saúde e educação, transportes, segurança, etc. –, daí uma grande latitude deixada ao chefe de governo, e de Estado (no caso dos regimes presidencialistas), na definição das linhas básicas dessa política setorial abrangente.
A diplomacia, por sua vez, nada mais é senão a ferramenta pela qual um Estado constituído exerce a sua política externa, mobilizando agentes enviados ao exterior e o corpo profissional do Serviço Exterior para a implementação das diretrizes do presidente, com a atuação paralela dos demais poderes e dos agentes econômicos e sociais de uma nação que mantém relações normais com os demais Estados da comunidade internacional. Esse corpo profissional pode ser mais ou menos aberto à participação de especialistas recrutados em outras áreas de governo (Defesa, Economia, Agricultura, por exemplo) ou na própria sociedade civil (empresas, academia, organizações não governamentais). No caso do Brasil, existe certo insulamento do ministério das Relações Exteriores dessa “osmose” que outras chancelarias mantêm com esses agentes “externos” ao próprio Serviço Exterior oficial, ou seja, recrutado por concurso e dotado de estabilidade funcional. Essas características podem representar tanto uma garantia de alta qualidade no desempenho das funções e atividades tipicamente diplomáticas – pelo constante treinamento do pessoal habilitado –, quanto certo risco de autismo burocrático ou insulamento da sociedade e das demais agências públicas.
Política externa e diplomacia do Brasil em padrões tradicionais e em tempos normais
Padrões tradicionais significam, no contexto deste ensaio, o trabalho corrente de uma chancelaria funcionando segundo regras estabelecidas de forma mais ou menos consistente segundo disposições constitucionais e outras normas de direito administrativo, sem eventuais alterações que acompanham possíveis mudanças de regime; tempos normais, por sua vez, são os que não conhecem essas quebras de ritmo nas atividades correntes, por mudanças internas ou graves crises externas (guerras, interrupção de comércio, turbulências financeiras, etc.). O Brasil conheceu grandes alterações em seu regime político – da monarquia para a República, por exemplo – sem qualquer alteração nas relações internacionais (mas teve de mudar as prioridades de sua política externa, num sentido mais americanista), assim como atravessou um enorme impacto nessas relações – como a Grande Guerra – sem sequer alterar o padrão de sua política externa ou os hábitos de trabalho de sua diplomacia. Mais adiante, uma grave crise econômica externa, a de 1929, agravou a crise política já em curso, para precipitar a queda da primeira República, e a consequente alteração tanto na política externa, quanto na organização de sua chancelaria e práticas diplomáticas (com a unificação das carreiras diplomática e consular, por exemplo). Padrões tradicionais e tempos normais não excluem, portanto, grandes alterações externas ou internas, e o impacto recíproco dessas mudanças. Vejamos, pois, como tais padrões e políticas se apresentaram ao longo da história do Brasil.
Mesmo nas condições relativamente insatisfatórias, tanto no plano material quanto no educacional, de um país saído de seu status colonial, mantido em formidável isolamento pela política de exclusivo colonial da metrópole portuguesa durante três séculos desde a colonização, o Brasil conseguiu construir um Estado bastante funcional no conjunto das ex-colônias saídas da dominação ibérica nas Américas, tendo inclusive herdado instituições de qualidade razoável a partir da transmigração da corte lusitana três lustros antes de sua independência. A diplomacia herdada a partir de 1822 reflete as boas tradições da diplomacia portuguesa, uma das mais hábeis no jogo de grandes potências da Europa ocidental, o que habilitou o jovem Estado a uma defesa consequente dos interesses nacionais numa época de reafirmação de novos impérios coloniais e de certa arrogância imperialista, como se observou no decorrer do século XIX. O tráfico e o escravismo representaram dois handicaps durante a maior parte desse século, tendo a abolição da escravatura sinalizado o próprio fim do regime monárquico. Eram tempos “normais” no Brasil, mas a escravidão certamente não poderia mais ser considerada algo normal no período contemporâneo: o Brasil era uma anomalia mesmo no contexto exclusivamente latino-americano; quando cessou a escravidão, cessou também o apoio ao regime monárquico, sem que o Partido Republicano (que existia desde 1870 tenha crescido em audiência ou aderentes).
O longo período republicano – mais de 130 anos até aqui – representa a consolidação progressiva de uma diplomacia profissional, com muitas reformas internas (a unificação dos corpos diplomático e consular, a admissão de mulheres, a criação de uma instituição de seleção e treinamento especializado, normas de promoção e remoção, etc.) e a definição das bases políticas para o exercício da autonomia nacional, para um país ainda insuficientemente desenvolvido, dependente de aportes financeiros externos e da exportação de poucas matérias primas, oportunamente engajado num processo bem-sucedido de industrialização substitutiva de importações, que o conduziu à afirmação de uma diplomacia inteiramente mobilizada em função desse grande projeto de desenvolvimento econômico e social. As insuficiências do país, notadamente na área educacional, não obstaram à constituição de uma diplomacia profissional de grande qualidade intelectual, sobretudo a partir do funcionamento, em 1946, do Instituto Rio Branco, selecionando os melhores dentre os melhores.
Mesmo no século XIX escravista e passavelmente aristocrático – uma aristocracia de títulos apenas, pois nunca teve estamentos tradicionais atrás de si –, mas sobretudo na última década e na transição para o regime republicano, e a partir de então, a diplomacia participou da construção da nação, como brilhantemente exposto pelo embaixador Rubens Ricupero em sua obra de história diplomática, que já nasceu clássica e que leva justamente esse título: A diplomacia na construção do Brasil, 1750-2016 (Versal, 2017). De uma diplomacia de defesa do café, nas primeiras décadas do novo regime, ao equilíbrio difícil nas lutas hegemônicas do entre guerras, à opção pela aliança com as nações democráticas na Segunda Guerra Mundial, que foi mantida durante toda a fase da Guerra Fria no pós-guerra, o corpo diplomático e os estadistas que o conduziram – entre eles o Barão do Rio Branco, Oswaldo Aranha, José Carlos de Macedo Soares, Horácio Lafer, Afonso Arinos e San Tiago Dantas – souberam defender os interesses nacionais na linha fundamental do processo de desenvolvimento, ainda que pressionados pela dependência financeira externa e sem dispor de uma sólida base econômica ou militar. Políticas e padrões de trabalho foram alterados em cada circunstância, mas sempre de forma pragmática e quase sem grandes intervenções externas; ou seja, o Itamaraty conseguiu praticar relativo insulamento das turbulências políticas nacionais, pois a intromissão de “externos” à carreira nas missões e chefias de postos sempre foi moderada.
A despeito de alguns momentos de convergência com os interesses das grandes potências – a Grã-Bretanha no século XIX, os Estados Unidos no século XX –, não se pode falar de “alinhamento automático” na política externa ou na diplomacia brasileira, a despeito desse tipo de caracterização em certa literatura acadêmica. Mesmo nas duas décadas do regime militar – supostamente identificado com os interesses ocidentais, no confronto com o desafio representado pela outra grande potência, a União Soviética –, a política externa e a diplomacia brasileira raramente se desviaram de uma definição autônoma dos interesses nacionais para se guiar por outras prioridades que não as do desenvolvimento nacional. O regime militar, comparativamente a todas as demais épocas anteriores, foi o que atribuiu maior independência ao “estamento burocrático” da diplomacia profissional, ao escolher chanceleres retirados do próprio corpo do Itamaraty, provavelmente porque ambas corporações trabalham em bases relativamente similares, com princípios, valores e padrões de funcionamento relativamente, senão amplamente, homogêneos. O fato é que desde os anos 1960, o Itamaraty passou a ser identificado com uma diplomacia de excelente qualidade intelectual, excelente preparação especializada e intensa participação em todos os foros e agências internacionais abertas ao engenho e arte de seu corpo profissional.
Tanto durante o regime militar, quanto na redemocratização, diplomatas passaram a servir em diferentes agências públicas especializadas, assim como na condição de assessores diretos dos presidentes eleitos, praticamente de maneira contínua, de 1985 a 2003. O Brasil superou gradativamente certos handicaps associados a políticas em desconformidade com os novos padrões do relacionamento internacional – em especial nas áreas dos direitos humanos, das liberdades democráticas, do meio ambiente, no campo das minorias e outras afins – e passou a se destacar nos foros multilaterais com base numa diplomacia afirmativa, inovadora, participativa, sempre pautada nos grandes princípios de sua atuação externa desde os tempos de Rio Branco, Rui Barbosa e Oswaldo Aranha, tendo inclusive retomado, mesmo em pleno regime militar, as grandes linhas da Política Externa Independente que tinha sido inaugurada no final dos anos 1950 e, mais ativamente, no início dos anos 60. Ao abrigo dos dispositivos de relações internacionais inscritos no artigo 4º da Constituição de 1988 – que são cláusulas que se confundem, em larga medida, com princípios relevantes do Direito Internacional contemporâneo –, a diplomacia brasileira se alçou ao respeito de parceiros tradicionais no continente, no hemisfério e de maneira geral na comunidade internacional, sempre focada nos objetivos fixados na Carta da ONU – paz, segurança, soberania e desenvolvimento – e nos métodos consagrados pelas estruturas de cooperação internacional.
Até pelo menos 2003, a diplomacia profissional se pautou por aquelas diretrizes que foram expressas primeiramente pelo Barão do Rio Branco: seu caráter nacional, apartidário e focadas exclusivamente no interesse nacional e no respeito a esses grandes princípios do direito internacional. No período lulopetista, a despeito de uma adesão formal a essas normas, denotou-se clara inclinação para regimes de esquerda não exatamente respeitadores das cláusulas democráticas e de respeito aos direitos humanos, a exemplo de Cuba, dos países ditos bolivarianos e de várias ditaduras em outros continentes. Certos assuntos também foram decididos mais com base numa abordagem partidária do que em atenção aos padrões de trabalho da diplomacia profissional, inclusive porque o assessor presidencial, durante os 13 anos e meio dos governos petistas, foi um militante do partido, vinculado especificamente ao Foro de S. Paulo, uma entidade de coordenação dos partidos de esquerda da América Latina diretamente controlada pelo Partido Comunista Cubano. Em contraposição ao universalismo tradicional da diplomacia profissional, os governos petistas favoreceram uma política míope de orientação preferencial a um fantasmagórico Sul Global, mais uma dessas ficções políticas inventadas por amadores em diplomacia e sustentadas apenas por acadêmicos de esquerda. Tive a oportunidade de examinar, expor e criticar as bases conceituais e ideológicas, assim como as principais orientações operacionais da diplomacia lulopetista em meu livro Nunca antes na diplomacia: a política externa brasileira em tempos não convencionais (2014).
O impeachment que interrompeu o quarto governo petista, em 2016, também permitiu retomar as bases da diplomacia tradicional orientada pelo corpo profissional do Itamaraty, expurgando, portanto, o relacionamento preferencial com algumas ditaduras mais execráveis da região ou de alhures. Pode-se dizer que as orientações que sempre distinguiram a política externa e a diplomacia brasileira durante seus períodos de funcionamento normal foram postas novamente em movimento, de conformidade com o estilo de trabalho da diplomacia profissional, novamente colocada a servir ao Estado, e menos a um governo dominado por um partido dotado de algumas inclinações sectárias. Examinei a fase agônica do período lulopetista na diplomacia brasileira, assim como a retomada dos padrões tradicionais da diplomacia profissional nos dois anos e meio subsequentes em meu livro Contra a Corrente: ensaios contrarianistas sobre as relações internacionais do Brasil, 2014-2018 (2019).
Esses padrões de trabalho foram mantidos por dois chanceleres escolhidos entre os membros do Senado Federal, durante um processo eleitoral infelizmente marcado pelo maniqueísmo dicotômico dos populismos de esquerda e de direita. Com isso encerrou-se, em dezembro de 2018, um período de relativa normalidade na diplomacia brasileira, e o ingresso numa era definitivamente anormal, por quaisquer critérios que se julguem os novos padrões de trabalho. Registre-se, finalmente, antes de concluir esta seção voltada para a análise e a discussão da políticas e padrões de trabalho da diplomacia brasileira, que a cada início de novo mandato presidencial, a cada inauguração de um novo chanceler, por vezes até a assunção de um novo Secretário Geral do Itamaraty, a Casa e o público externo sempre foram contemplados com exposições relativamente abrangentes, abrangentes, de modo claro, sobre a política externa em curso ou aquela que se procurava implementar, ou seja, uma definição mais ou menos completa das prioridades políticas, geográficas, econômicas, institucionais, sobre as grandes linhas da política externa nos planos multilateral, regional ou bilateral, às quais se seguiam, eventualmente, viagens, convites para visitas, iniciativas e novos projetos para o período que se iniciava por essas cerimônias de “entronização” de mais uma etapa. Esse foi sempre o padrão seguido no Itamaraty desde décadas, provavelmente desde o Segundo Império. Pois bem, pela primeira vez na história do Itamaraty, tivemos o início, em janeiro de 2019, de um novo governo sem uma exposição clara, ou sem quaisquer diretrizes a propósito de suas prioridades em política externa ou os padrões de trabalho do novo governo.
A política externa e a diplomacia em tempos excepcionais: sem qualquer programa
A falta de uma exposição prévia, abrangente, explícita, por ocasião da inauguração do novo governo – de caráter geral, pelo presidente, ou de escopo setorial, no caso do chanceler e da política externa –, talvez seja a caraterística básica da nova era bolsonarista. Cabe, com efeito, registrar desde já esse caráter fundamental, absolutamente inédito, aliás totalmente único, seja na história política do país, seja na trajetória do próprio Itamaraty: a ausência de uma orientação mais ou menos sistemática a respeito da política externa que se pretende implementar. Difícil, portanto, estender-se numa análise minuciosa sobre uma política externa que simplesmente nunca foi exposta de modo claro, em nenhum documento do governo ou da chancelaria. Essa lacuna já estava evidente desde a apresentação do programa do candidato, em agosto de 2018, uma série de slides muito vagos sobre as grandes linhas do que se pretendia fazer – muitas promessas e poucas realizações até aqui – e quatro miseráveis parágrafos sobre uma “não” política externa, absolutamente estapafúrdios em sua linguagem e sem qualquer conexão com uma política externa e uma diplomacia operacionais.
Essa carência de documentos, ou de simples transparência quanto aos propósitos e as prioridades do novo governo, em especial na política externa se reflete igualmente na ausência de notas explicativas, de entrevistas, de artigos e de simples boletins de informação sobre as políticas do governo, de modo geral, e sobre a política externa em particular. Quanto ao presidente, a sociedade já se acostumou, o que não deveria, com essas caóticas entrevistas, entrecortadas por desrespeito aos jornalistas, concedidas em poucas minutos pelo presidente, ao sair do Palácio da Alvorada, o que obviamente não substitui, nem poderiam, entrevistas formais à imprensa que todos os presidentes ou chefes de governo concedem regularmente aos meios de comunicação e de informação. Registre-se que o porta-voz da Presidência da República simplesmente desapareceu do cenário, uma vez que, aparentemente, ele não tem mais qualquer função no quadro do Executivo. Da mesma forma, o chanceler sempre teve um porta-voz oficial em todos os governos anteriores, o que simplesmente não mais existe na atual chancelaria.
Não se registrou, nem no discurso de posse do presidente, em 1º de janeiro de 2019, nem em sua primeira mensagem ao Congresso, na abertura da sessão legislativa, em fevereiro seguinte, menções explicitas à política externa ou às prioridades diplomáticas que seriam seguidas ou implementadas em seu governo. No discurso de posse, no Congresso Nacional, as referências foram as mais parcas possíveis, como a promessa de “respeitar as religiões e nossa tradição judaico-cristã, combater a ideologia de gênero, conservando nossos valores. O presidente se comprometeu ainda com que o Brasil “voltará a ser um País livre das amarras ideológicas”, sem, no entanto, esclarecer quais seriam essas amarras, supostamente as da esquerda (quando esta tinha sido já afastada mais de dois anos antes). A política externa recebeu uma única linha em seu discurso, assim expressa: “A política externa retomará o seu papel na defesa da soberania, na construção da grandeza e no fomento ao desenvolvimento do Brasil.” O mesmo ocorreu no discurso de recebimento da faixa presidencial, no Palácio do Planalto, quando a política externa recebeu uma única e obscura referência: “Vamos retirar o viés ideológico de nossas relações internacionais.” Apenas isso e nada mais.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 1 de maio de 2020
