1066) O nascimento do Mercosul – impacto do Nafta e dos Estados Unidos

O nascimento do Mercosul – impacto do Nafta e dos Estados Unidos
Paulo Roberto de Almeida
Respostas a questões apresentadas por Ryan Richard Hemming, Doutorando, UnB
3 Abril 2009

Dear Mr. Almeida,
I am ever so grateful for your acceptance to respond to some questions regarding the formation of the Mercosur. Below are a set of questions that will help me to test my hypothesis. My primary focus is to assess whether the American initiatives for hemispheric economic integration (NAFTA, EAI, FTAA) caused Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay to hasten the formation of the Mercosur. The questions are the following:

1 ) The FTA between Canada and the US (CUSFTA) was launched in 1988. In 1989, Mexico demonstrated its interest into joining the group. In 1990, the US and Mexico began talks. Canada entered the scene in 1991 to create what would be become the North American Free Trade Agreement (NAFTA), planning the inauguration of the trade bloc for January 1st, 1994.
On June 27th 1990, Bush announced his Enterprise for the Americas Initiative. The very next month, in July, Brazil, Argentina, Paraguay and Uruguay got together to create the Treaty of Buenos Aires, planning the inauguration of the Mercosur for December 31st, 1994. Is it mere coincidence that the four Southern Cone countries met just one month after the EAI announcement, or was it a planned response?

PRA: A retomada dos projetos de integração sub-regionais na América do Sul, em geral, e o reforço e aprofundamento do projeto de integração bilateral entre o Brasil e a Argentina, em especial, devem ser vistos como parte de um processo mais amplo, que tem raízes na própria situação política e econômica dos dois países mais importantes da América do Sul, que se desenvolve também no âmbito sul-americano, mas que responde igualmente a influxos e influências do ambiente internacional mais amplo, sendo que os projetos de integração norte-americanos – primeiro USA-Canadá, depois com o México e a constituição do Nafta – são apenas um dos elementos a considerar no plano internacional, e talvez não o mais importante.
É um fato comprovado nos registros históricos que o impulso inicial partiu da Argentina, especificamente do presidente Raul Alfonsin, um líder político do Partido Radical que assumiu na derrocada do regime militar que tinha conduzido o pais à catastrófica guerra das Malvinas, e que administrou a transição daquele país para o regime democrático, processo dificultado por enormes problemas decorrentes da instabilidade política ainda reinante (tentativas de golpes ou reações de militares extremistas) e da crise econômica em ambiente de inflação crescente. A proposta argentina de integração econômica, sem um formato muito definido no plano das instituições e mecanismos, tinha sido formulada ainda antes da transição do Brasil para a democracia, no final do regime militar (governo Figueiredo), em 1984. Em decorrência dessa circunstância, o governo militar preferiu não tomar nenhuma atitude no momento, deferindo o problema para o governo civil que se preparava para tomar posse em 1985.
Constata-se, assim, que a iniciativa e a dinâmica da integração bilateral Brasil-Argentina não respondem, primeiramente ou principalmente, a influências ou desafios externos, e sim a decisões tomadas pelos dois países, e basicamente devido à iniciativa do presidente Alfonsín. Não se pode, contudo, descartar essas influências externas, mas elas não são prioritárias, nem determinantes no processo de tomada de decisão dos dois países pela integração. Depois da posse de um governo civil no Brasil, como José Sarney, em março de 1985, foram tomadas, em nível presidencial e diplomático, as primeiras providências para caminhar no sentido da integração. As primeiras decisões foram todas no sentido da criação de medidas de confiança, depois de tantos anos, talvez décadas, de competição mais ou menos hostil entre os dois establishments militares, com projetos de capacitação nuclear e de utilização e soberania sobre os recursos hídricos da bacia do Paraná (Itaipu) que conduziram os dois países a uma quase aberta situação de enfrentamento direto. Ocorreu, sob a supervisão dos dois presidentes – e com uma posição ainda relativamente passiva das duas instituições militares – um processo de construção de confiança que teve na Declaração de Iguaçu (novembro de 1985) um ponto alto nessas relações, com a decisão de colocar todas as instituições e instalações nucleares de cada um dos países sob escrutínio do outro, abrindo assim caminho a um importante ‘desarme psicológico’ nas relações bilaterais.
A decisão de caminhar para a integração econômica foi tomada em seguida e adotou a mesma linha: derrubar barreiras, construir confiança, engajar um processo irreversível de cooperação e de integração bilateral, o que foi institucionalizado no PICE, Programa de integração e de cooperação econômica Brasil-Argentina (1986). O passo seguinte foi a adoção de mecanismos mais formalizados de integração, com a assinatura do tratado de integração de 1988 e a criação das instituições que permaneceriam válidas nas etapas seguintes: Grupo Mercado Comum e Conselho do Mercado Comum do Sul, todos de natureza bilateral, mas com a participação atenta do Uruguai nas reuniões e decisões (sempre abertas à adesão do pequeno país do Prata). O Paraguai não participava ainda porque se encontrava sob a ditadura de Alfredo Stroessner, que só seria derrubada em fevereiro de 1989, mediante um golpe militar.
O “Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento” já tinha o objetivo de consolidar o processo de integração bilateral e instituir, numa primeira etapa, um espaço econômico comum no prazo máximo de dez anos: busca-se a harmonização das políticas aduaneiras, comercial, agrícola, industrial e de transportes e comunicações, assim como a coordenação de políticas monetária, fiscal e cambiária. Por esse instrumento diplomático, os dois países se comprometeram, numa fase mais avançada, a proceder à harmonização gradual das demais políticas necessárias à formação de um mercado comum. Ele constitui, portanto, a base do Mercosul ulterior, inclusive porque já definia os instrumentos intergovernamentais para esse objetivo.
Até então a dinâmica era propriamente interna, mas já se pode notar, a partir de então, a influência de alguns elementos externos na decisão brasileiro-argentina de caminhar para o aprofundamento da integração. Mas, não se trata de uma influência especificamente norte-americana, e sim européia. Não se pode esquecer que em 1986 foi aprovado o Ato Único Europeu, sob a liderança do então presidente da Comissão Jacques Dellors. Esse instrumento pretendia completar o mercado unificado pela eliminação de todas as restrições remanescentes por parte dos então doze países membros, marcando para 1993 o levantamento de todos os obstáculos. Esse talvez tenha sido o elemento externo mais importante na decisão do Brasil e da Argentina de caminhar para a integração, pois se supunha que a então Comunidade Européia iria constituir uma espécie de ‘fortaleza’ protecionista contra o comércio de terceiros países.
Foi também relevante o lançamento de uma rodada de negociações comerciais do GATT, em Punta del Este, em setembro de 1986, pois os dois países imaginavam que trabalhando conjuntamente, e reforçando sua cooperação e integração teriam melhores condições de barganhar no plano internacional. Apenas em terceiro lugar pode vir a decisão dos EUA de caminhar para um acordo de livre comércio com o Canadá, elaborado em 1988. Talvez mais importante do que a decisão dos EUA e do Canadá, tenha sido a decisão do presidente mexicano Salinas de Gortari de solicitar dos EUA a abertura de negociações com vistas a um acordo semelhante com o seu país. Isso assinalou o desgarramento do México do processo latino-americano de integração, e um reforço na orientação de também buscar um reforço ao processo sub-regional, e especificamente bilateral, de integração no Cone Sul.
A decisão em favor do Nafta, na verdade precedida pela EAI, reforçou a decisão do Brasil e da Argentina, mas não foi o elemento que deslanchou o processo. Mais importante que tudo, o Mercosul quadrilateral – isto é, agregando Uruguai e Paraguai ao processo bilateral Brasil-Argentina – não pode ser visto como um processo autônomo e dotado de sua própria lógica integracionista, que na verdade não existe. O que existiu, e existiria de qualquer maneira mesmo sem um Mercosul quadrilateral, foi um Mercosul bilateral, que já continha todas as características do processo de integração que ele passou a exibir com uma composição de quatro países.
Pode-se dizer que o Mercosul a quatro é apenas uma conseqüência episódica, talvez aleatória do Mercosul a dois, e este é definido basicamente pela Ata de Buenos Aires de julho de 1990. Pela “Ata de Buenos Aires”, assinada em 6 de julho de 1990, os novos presidentes da Argentina e do Brasil, Carlos Saul Menem e Fernando Collor de Mello, decidem conformar um mercado comum bilateral até 31 de dezembro de 1994, ou seja, reduzindo pela metade os prazos acordados no Tratado de 1988. Os dois governos estabelecem uma metodologia apropriada para tal fim (rebaixas tarifárias generalizadas, lineares e automáticas, eliminação de barreiras não-tarifárias) e criam o Grupo Mercado Comum, de caráter binacional. Na oportunidade, é firmado ainda o Tratado para o Estabelecimento de um Estatuto das Empresas Binacionais Brasileiro-Argentinas, importante instrumento de facilitação da vida das empresas privadas num território econômico em processo de unificação.

2) What were the initial reactions of Brazil, Argentina, Uruguay and Paraguay to the United States’ projections of hemispheric trade and economic integration?

PRA: As reações foram diferenciadas. O Brasil, sempre mais desconfiado do grande poderio dos EUA, recebeu cautelosamente as novas propostas dos EUA, consubstanciadas na EAI do presidente George Bush pai. Não havia muito entusiasmo pela iniciativa, inclusive porque ela vinha interferir num processo bilateral, e do cone Sul de integração progressiva, talvez já com sentido de formação de uma união aduaneira, e não uma simples zona de livre-comércio.
Outra foi a reação da Argentina de Menem, que recebeu a proposta americana com todo o entusiasmo de um neófito. A Argentina queria responder positivamente à proposta americana e propunha que se fizesse uma declaração conjunto de bom acolhimento, no que foi dissuadida pelo Brasil. Os outros dois sócios menores tiveram atitudes distintas. O Uruguai era favorável, moderadamente, pois que imaginava que o grande mercado norte-americano lhe seria aberto para suas exportações de produtos primários. O Paraguai, ainda que numa posição de princípio favorável, ainda tentava consolidar seu novo governo pós-ditatorial, e não tinha uma idéia muito bem formada sobre a postura a ser tomada.

3) What were the principal reasons for the acceleration of the creation of Mercosur, established in 1990 with the Ata de Buenos Aires?

PRA: Pode-se citar dois elementos ou dois vetores dessa aceleração: um interno, outro externo. Por uma lado, os dois novos presidentes da Argentina e do Brasil eram em princípio favorável ao livre-comércio, que não era ainda uma realidade no Mercosul bilateral, posto que este estava baseado na idéia de protocolos setoriais fortemente impregnados de dirigismo econômico e de comércio administrado. Ambos os presidentes decidiram abandonar a via lenta e mais complicada da negociação caso a caso, e de uma abertura muito lenta, pela via mais rápida do livre-comércio automático, com a redução dos prazos pela metade.
A segunda é mais importante razão talvez seja o ambiente internacional, justamente, dado que os EUA já sinalizavam com a adoção de uma política comercial eminentemente bilateralista e ‘minilateralista’, baseada na estrita reciprocidade. Mas a CE também tinha tomado decisões de acelerar seu processo de integração, e o Brasil, entre outros países, temia um fechamento de mercados, além de negociações mais difíceis no plano multilateral. O Mercosul aparecia assim como um importante elemento para reforçar o poder de barganha dos países membros.
Assim, mesmo que o Mercosul obedeça a uma dinâmica própria, derivada do projeto bilateral Brasil-Argentina, as tendências observadas no plano internacional também constituíram um elemento de reforço na decisão pela integração profunda.

4) According to Amaury de Souza’s article in the Dossie special edition of CEBRI, Brazil has a tradition of “splendid isolation” in relation to the alignment with the US. In this sense, the author says that the creation of the Mercosur in 1991 may be interpreted as a “reviravolta” or turn of events of the Brazilian politics in the region….does this mean that this turn of events is related to the commercial politics of the US?

PRA: Provavelmente sim, já que o ‘esplendido isolamento’ do Brasil seria mantido com o Mercosul, apenas que em escala ampliada, isto é, juntando os pesos da Argentina, do Brasil e dos outros países numa reserva de mercado maior do que os territórios individuais dos países membros.
Mas, não se pode falar em reviravolta absoluta, posto que a decisão pela integração profunda já tinha sido tomada desde 1986 e 1988, sendo que o Mercosul a quatro é mera conseqüência da decisão do Brasil e da Argentina pelo mercado comum. A rigor, o Chile deveria fazer parte desse esquema, também, mas não pode ingressar no Mercosul em função de sua estrutura tarifária, já consolidada no GATT. Se houve reviravolta, ela ocorreu antes, e no plano mais bilateral do que quadrilateral, embora o Mercosul nunca deixou de estar aberto aos demais países do Cone Sul.

5) The brief history of Mercosur: Dating back to 1915, Argentina, Brazil and Chile attempted to create a form of regional integration. In 1959 during a CEPAL meeting, for the first time the expression of a regional market was used as a way to accelerate the process of industrialization and promotion of economic development. In 1960, the ALALC was established with the goal of establishing a zone of free trade within 12 years. This never happened due to the rigidity and inconvenience to the foreign policy of member countries. In 1980, the ALALC evolved into the ALADI along with the Pacto Andino and various other agreements looking to create an integrated Central American and Caribbean. During the mid-80’s, democracy began to spread through the continent, leading to Brazil and Argentina to create a bi-lateral trade agreement in 1985 under the Declaration of Iguazu. This led to the creation of the Economic Cooperation and Integration Program (PICE), then leading to the Treaty of Integration, Cooperation and Development in 1988, planning for the implementation of a constitution for a common market within 10 years. After Paraguay and Uruguay were formally invited to join the negotiation process, the four countries signed the Buenos Aires Act in July of 1990, defining the creation of a common market by December 31st, 1994. In 1991 at the Treaty of Asunción, the regional market was officially coined the Common Market of the South, or Mercosur.
My question then is: why was the attempt in the 1990’s finally successful? Did it have anything to do with the other economic blocs being formed throughout the world - specifically NAFTA? Was the end of the Cold War a determining factor? Or, would Mercosur have been established in ’94 even if the Cold War had continued and NAFTA, the EAI and the FTAA were not put on the table?

PRA: Em 1915 – o chamado Pacto ABC – não se tratava de integração e sim de um processo de coordenação de políticas que tinha um sentido de não-agressão, de consultas e aplicação de métodos pacíficos de solução de controvérsias, para evitar uma corrida armamentista na região.
Na conjuntura de 1988-1991, ocorreu sim um reforço das tendências já em curso no Brasil e na Argentina em função dos muitos projetos de integração existentes no mundo, entre ele os da Europa e da América do Norte. A Guerra Fria não teve muita importância nesse processo, ainda que ela tenha tido um impacto social e ‘cultural’ importante na região e fora dela, posto que o mundo deixava de ser bipolar, para ser, em princípio, cooperativo.
Difícil dizer se o Mercosul teria sido diferente, no caso da continuidade do esquema bipolar, posto que se trata de processos diferentes, em ambientes distintos. Não se pode esquecer que a integração latino-americana, e no Cone Sul, segue uma tendência de longo prazo que independe do ritmo da Guerra Fria ou dos confrontos bipolares.
Diferente é a situação do EAI, do Nafta e do projeto da Alca, que todos têm a ver com os processos de integração na região, ainda que sob mecanismos, propósitos e participações distintas. Na ausência de acordos dos EUA com o Canadá e o México e dos projetos do Nafta e da Alca, talvez o Mercosul não tivesse sido aprofundado no mesmo ritmo, mas o processo bilateral Brasil-Argentina certamente teria existido. Talvez ele tivesse sido conduzido apenas mediante uma modalidade livre-cambista, e não como união aduaneira, se por acaso não houvesse o Nafta e o projeto da Alca.
Quanto a chamar de “bem sucedido” – successful – os processos de 1990 e de 1991, talvez seja uma expressão exagerada, pois nem a integração bilateral, nem a quadrilateral foram conduzidos realmente a termo, isto é, com o desmantelamento de todas as barreiras ao comércio recíproco – faltam, entre outros, açúcar e setor automobilístico, mas diversas outras barreiras não tarifárias subsistem – e com a constituição de uma união aduaneira plena e acabada, pois a TEC não é aplicada de maneira uniforme pelos países nem tem uma estrutura comum de aplicação (não existe autoridade aduaneira comum, nem código aduaneiro em vigor).

6) As you wrote in 1993, the period of bloc formation and transition was historically very short (p.15). What were the causes of the quickened path of bloc formation?

PRA: Não há uma explicação simples para um prazo tão curto, e provavelmente não existe uma explicação racional, economicamente embasada, cientificamente testada. Provavelmente se trata de puro voluntarismo político das lideranças e das burocracias diplomáticas, no entusiasmo do momento, algo como uma improvisação sem muita consciência das implicações tremendas das decisões adotadas. As medidas foram sendo impulsionadas politicamente, sem que tenha havido um estudo mais profundo sobre todas as medidas que deveriam ter sido tomadas para tornar essas decisões realidade. De fato, apenas depois que as decisões foram tomadas é que se foi desenhar o cronograma das tarefas e dos requerimentos da integração, consolidados no ‘Cronograma de Las Leñas’ (julho de 1992), ainda assim sem uma descrição completa, tecnicamente embasada, de todas as medidas de caráter administrativo que eram absolutamente necessárias, e mesmo indispensáveis, para completar os objetivos mais gerais adotados de maneira política.
Provavelmente ocorreu um excesso de otimismo quanto às ‘facilidades’ da integração, sem pesar sua imensa complexidade administrativa e econômica para cada um dos países.

7) In your opinion, did other South American countries interest in NAFTA, or their approval of the EAI, have an impact on the formation of the Mercosur?

PRA: Provavelmente sim, embora seja difícil afirmar isso sem uma consulta direta às burocracias diplomáticas dos demais países sul-americanos. A recepção da maior parte dos países à EAI foi quase que entusiástica, muito positiva, sendo que apenas o Brasil demonstrou maiores reticências em face do projeto americano. Mesmo no Mercosul, como referido anteriormente, a Argentina era favorável a uma demonstração de acolhimento positivo à proposta de Bush pai, tendo sido dissuadida pelo Brasil de publicar declaração nesse sentido. O Nafta foi uma conseqüência disso, e o Chile, por exemplo, foi o mais favorável desde o início à sua inclusão nesse processo.

8) Under the US’s Trade Act of 1974, Section 301 was created. It would later be named Super 301. The purpose of Section 301 was to identify countries that were practicing unfair trade against the US. After nearly 10 years of inactivity of this practice, the first targets were named in 1985 under Section 301. The Brazilian computer and telecommunications industry was named as well as the Japanese import restrictions on tobacco and Korea’s restraints on access to its insurance markets. The 1988 Trade Act transferred power from the president to the USTR to determine which countries were practicing unfair trade with the US and how to properly retaliate against them. This became known as “export politics,” and was a product of frustration of the trade imbalance and unfair trade practices of foreign governments, real and perceive. Brazil became the target of growing complaints.
A direct effect of the new American attitude towards unfair trade by way of the Super 301 led many countries to change their behavior in order to get off the black list of the USTR. The USTR of 1989, Carla Hills, named Japan a “priority foreign country,” meaning that she would focus her attention on reversing, or reciprocating the behavior of Japan. The Japanese did eventually change their trade practices and regulations, getting off the black list of the USTR. This sent Taiwan and Korea running to do the same thing. Brazil also scrambled to react, leading Brazil to “dismantle its restrictive import license practices,” and its new government headed by Fernando Collar de Mello was “embracing market driven reforms.”
What is your take on this? Did Brazil really seek reforms in order to satisfy the USTR? Consequently, did those market reforms end up distancing Brazil from the US in the sense that it facilitated the creation of Mercosur?

PRA: Difícil separar os fatores estruturais, ou sistêmicos, dos fatores contingentes, ou conjunturais. Entre os primeiros se encontra o esgotamento, tanto no Brasil como na Argentina, de velhas práticas protecionistas, substitutivas e industrializantes que terminaram provocando crises econômicas, processos inflacionários crescentes e desequilíbrios externos muito importantes. Havia, portanto, um espaço para reformas e mudança de políticas mesmo na ausência de pressões externas para fazê-lo.
Por outro lado, é certo que as pressões americanas levaram as lideranças políticas e os establishments diplomáticos a tentar medir os custos e benefícios de políticas restritivas e discriminatórias, chegando-se, provavelmente, à conclusão que seria melhor encontrar um terreno de acomodação com os EUA em propriedade intelectual, sobretudo, como forma de garantir acesso a mercados, ou simplesmente evitar retaliações comerciais que acabariam custando muito caro ao setor exportador dos países acusados.
Há portanto certa coincidência de fatores. Deve-se também considerar o fato de que novas lideranças políticas, comprometidas com a reforma institucional, a abertura econômica e a liberalização comercial, foram instaladas no final dos anos 1980 e início dos 90 (Menem e Collor, entre outros), o que tornou esses países mais propensos a se reformarem por vontade própria e não apenas por pressão externa. O Mercosul entra nesse processo como um reforço e um apoio aos empreendimentos já em curso de reforma tarifária e desmantelamento do protecionismo mais exacerbado, assim como nova postura de acolhimento dos investimentos estrangeiros.

9) What was the purpose of the Rose Garden Agreement? Is the agreement still in practice between NAFTA and the Mercosur? Was the communication between Washington and the Mercosur countries successful?

PRA: Se tratava, por um lado, de uma resposta positiva ao EAI, por outro lado, do interesse dos países do Mercosul de ganhar credibilidade internacional enquanto bloco, o que também vinha sendo feito com a Europa, sob a forma de cooperação técnica com a Comissão. O acordo não tem nada a ver com o Nafta, estrito senso, ele apenas responde à EAI que previa esse tipo de mecanismo ou foro de consulta e coordenação entre os EUA e os países interessados num novo tipo de relação comercial e de interface política. Por outro lado, ele também responde ao interesse dos EUA numa conjuntura de bloqueio da Rodada Uruguai.

10) As the Brazilian Ministry of Foreign Relations 1993 study reports, the countries of the Mercosur, (Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay) began to study commercial options as a consequence of the initiation of negotiations of the North American Free Trade Agreement. What were those options?

PRA: Como sempre, se trata de reagir às iniciativas internacionais dos EUA e da Europa, que ofereciam um quadro de ‘minilateralismo’ militante, ou seja, muitos acordos comerciais discriminatórios, que ameaçavam cortar acesso a mercados, desviar comércio e investimentos. Os países membros do Mercosul se lançam também na negociação de acordos similares, embora sem a mesma amplitude dos europeus e sem as mesmas ambições dos EUA. Data dessa época a primeira resolução do Conselho do Mercosul dando orientação para negociações conjuntas do Mercosul com terceiros países.

11) Lastly, in your opinion, did the commercial politics of the United States have any influence on the accelerated pace of formation of the Mercosur?

PRA: Indiretamente sim, mas não decisivamente. As decisões principais já tinham sido tomadas por Brasil e Argentina desde 1985-86, sem qualquer impacto aparente de qualquer medida comercial dos EUA, que nessa época só tinha negociado um acordo de livre comércio com Israel, basicamente por motivos políticos. Ou seja, o Mercosul bilateral teria sido formado de qualquer maneira, independentemente de mudanças na política comercial dos EUA. Talvez o Mercosul quadrilateral não teria evoluído da forma como o fez, mas a responsabilidade não pode ser atribuída apenas aos EUA, pois a Europa também teve peso importante nas decisões adotadas pelos países membros.

Paulo Roberto de Almeida
Urbana, Illinois, 5-6 abril 2009.


Thank you very much for your time. Your answers and opinions will be of great help to me. Of course, if you have other opinions or information regarding the topic, feel free to include them in your response. After reading your response, I may send a couple follow up questions if you do not mind. Or, I will try to reach you on the phone with the numbers you gave me. Take your time, there is no rush. I am finishing up reading some final texts and then hope to get writing. I hope to be able to defend my thesis in July/August of this year. Again, thanks for your willingness to help.
Sincerely,
Ryan Richard Hemming