O Brasil no contexto regional e global - Celso Lafer

O Brasil na América do Sul

O Estado de S. Paulo, 19 de maio de 2013

CELSO LAFER *

A análise dos atuais desafios relacionados à presença do Brasil na América do Sul, e mais amplamente na América Latina, beneficia-se de considerações históricas que esclarecem o pano de fundo da singularidade brasileira na região. Nosso processo de independência fez do Brasil um Império em meio a Repúblicas, o diferente na região em matéria de regimes políticos.

O diferente era também o de um Estado com grande massa territorial e uma população de língua portuguesa que permaneceu unida num só Estado. Em contraste, o mundo hispânico, de fala castelhana, fragmentou-se em vários países nos processos da independência.

A manutenção da unidade nacional foi o grande e bem-sucedido objetivo do Brasil Império e o seu legado para o País. A construção desse legado fez, no século 19, da política interna e da política externa as duas faces de uma mesma moeda: a da consolidação do Estado brasileiro numa região instável e centrífuga.

A República preservou a herança do Império e, graças à obra de Rio Branco, foram dirimidos, pelo Direito e pela diplomacia, os temas pendentes de fronteiras. Equacionou-se assim o primeiro item da agenda da política externa de um Estado independente, o da clareza quanto ao que é "interno" ao País e o que a ele é "externo". O Brasil é raro caso de país com abrangente vizinhança sem contenciosos territoriais.

Desses elementos defluem desdobramentos que podem ser considerados "forças profundas" da visão brasileira sobre sua presença na região e no mundo. Primeiro, um nacionalismo voltado para dentro, não para fora, preocupado e dedicado ao desenvolvimento do grande espaço nacional. Segundo, um interesse específico em contribuir para a paz e o progresso na América Latina, com ênfase na América do Sul. Terceiro, a aspiração, com o lastro de um país consolidado e de escala continental, de ter presença na definição das regras de funcionamento do sistema internacional.

Essa leitura, com ajustes e mudanças em função das transformações internas e externas, explica a importância atribuída pelo Brasil ao entendimento com os vizinhos e à cooperação latino-americana, que teve novo impulso com os processos de redemocratização no Cone Sul no contexto do fim da guerra fria. Isso trouxe significativa aproximação entre Argentina e Brasil, levou ao Mercosul, induziu a uma tentativa de integração energética de gás com a Bolívia e chegou, por iniciativa do presidente Fernando Henrique Cardoso, à inédita reunião em 2000 de todos os países da América do Sul, que propiciou o IRSA, conjunto de projetos de integração logística, energética e de infraestrutura para fazer a melhor economia da nossa geografia comum.

Isso tudo mudou nestes últimos dez anos - os dez anos do governo do PT -, de maneira que os caminhos anteriores não dão resposta aos problemas do presente. De certo modo, creio que se configura, em novos moldes, a singularidade do Brasil na região e no mundo.

O Brasil é hoje, mais do que antes, um ator global, com um patamar no mundo distinto de outros países da nossa região. O eixo regional tornou-se mais assimétrico. São maiores as expectativas dos vizinhos quanto ao papel do País na sustentabilidade de cooperação. Também são maiores os desafios relacionados às ambições do Brasil num mundo multipolar fragmentado, com tendências centrífugas e muitas tensões de hegemonia.

A fragmentação alcança nossa região, que se tornou mais heterogênea nas suas visões da economia e da política. Nas instâncias de concertação política e nos processos de integração não ocorrem apenas os naturais conflitos de interesses, mas múltiplos conflitos de concepção, até sobre o valor da democracia e dos direitos humanos. Esses conflitos de concepção explicam a perda do impulso original do Mercosul, que se "aladifica", ou seja, torna-se um mecanismo de cooperação que deixou de ter o foco de uma dimensão transformadora, voltada para lidar com um mundo globalizado. A visão dos países com tendências economicamente liberalizantes que integram a Aliança do Pacífico (Chile, Peru, Colômbia, México) contrasta com a dos bolivarianos, de discutíveis credenciais democráticas e orientação estatizante nacionalista (Venezuela, Equador, Bolívia). Ora, o Brasil não se enquadra em nenhuma dessas concepções: não é liberalizante à moda da Aliança do Pacífico nem é bolivariano; e a Argentina, com seus problemas internos, imobiliza, no Mercosul, a nossa ação externa comercial.

Essa singularidade não nos está favorecendo. Os acordos comerciais inter e extrazona estão minando nossas preferências comerciais na região e comprometendo nossas exportações de manufaturados, que enfrentam a concorrência da China. O IRSA está em compasso de espera diante da dificuldade de elaboração de um marco regulatório comum. O papel do País na formulação das regras de funcionamento do comércio internacional reduz-se, seja pela longa paralisia das negociações da Rodada Doha, seja porque novas normas se elaboram em dois mega-acordos comerciais, a Parceria Trans-Pacífico e a Parceria de Comércio e Investimento Transatlântica, de que não participamos. Corremos o risco de ser, como notou Vera Thorstensen nesta página em 6/5, rule takers, seguidores da irradiação de normas impostas por outros, não rule makers, papel que, na nossa singularidade, buscamos tradicionalmente exercer.

Um grafite recente num país latino-americano dizia: "Cuando teníamos las respuestas nos cambiaran las preguntas". Mudaram as perguntas relacionadas ao como melhor conduzir de forma cooperativa nossa inserção na América do Sul. Falta ao governo brasileiro não só uma nova e necessária visão estratégica apta a lidar com a nossa singularidade, agravada por um processo decisório fragmentário que, à deriva, reitera respostas inadequadas e tópicas para uma realidade que mudou.

* PROFESSOR EMÉRITO DO INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS DA USP, FOI MINISTRO DAS RELAÇÕES EXTERIORES (GOVERNO FHC)