Sete teses impertinentes sobre o Mercosul, e sete propostas pertinentes para superar suas dificuldades atuais - Paulo Roberto de Almeida

Rubens A. Barbosa (organizador):

Mercosul quinze anos

(São Paulo: Fundação Memorial da América Latina-Imprensa Oficial do Estado, 2007, 304 p.)

Em março de 2007, fui convidado para participar, no Memorial da América Latina, do seminário de lançamento do livro acima indicado (de cuja segunda edição eu vim a participar), ocasião na qual também se "comemorou" os 15 anos do Mercosul, então um "aborrecente" que não parecia encontrar o caminho da superação de seus problemas correntes. 
Apresentei no seminário um conjunto de “teses” em torno das dificuldades do Mercosul, acompanhadas de propostas para seu reenquadramento no mainstream da integração, sob a forma de um PowerPoint, sob o título de “O Mercosul e suas sete encruzilhadas”; depois do seminário, o texto foi reelaborado e publicado no site gaúcho Via Política (22.04.2007), atualmente indisponível na internet; por essa razão, reproduzo a seguir o texto em questão.

Sete teses impertinentes sobre o Mercosul

Paulo Roberto de Almeida

O estado atual do Mercosul pode ser interpretado de maneira muito diversa pelos observadores interessados nesse processo de integração. Eles terão, segundo os casos, uma interpretação mais ou menos otimista quanto ao seu desenvolvimento político no período recente e serão mais ou menos realistas quanto às suas perspectivas evolutivas, no atual contexto da integração sul-americana, dependendo da interação pessoal com esse processo. Aqueles responsáveis por sua condução tenderão a enfatizar o muito que se fez nos últimos anos para reforçar suas estruturas diretivas, para diversificar o escopo e ampliar a cobertura da integração e para expandir sua influência na região, ou, na pior das hipóteses, para evitar o prolongamento de uma crise que parece ter começado em 1999. Os observadores mais críticos desse processo poderão retrucar quanto ao não cumprimento dos principais objetivos fixados originalmente e reafirmados de maneira recorrente nos anos que se seguiram, sem que os obstáculos ao pleno funcionamento da zona de livre-comércio ou à plena vigência da união aduaneira tenham de fato sido superados. Eles também saberão reconhecer a preservação do esquema integracionista, ainda que possam discordar quanto à utilidade das medidas adotadas para tal efeito.

Independentemente de qualquer julgamento sobre se as características atuais do Mercosul resultaram de “acidentes de percurso” ou se elas derivaram, ao contrário, de escolhas conscientes feitas pelos atuais dirigentes políticos, vou tentar formular algumas “teses” sobre esse processo, oferecendo, ao final, algumas propostas tendentes a superar algumas de suas atuais dificuldades. Cabe registrar que, a despeito de um julgamento otimista ou pessimista que se faça da situação atual do Mercosul, não há como recusar o fato de que esse processo atravessa dificuldades notórias, superáveis ou não em função da avaliação que se possa fazer quanto à natureza ou a origem desses males e sobre os “remédios” aplicados ao caso.

1. Desvio de rota e mudança de substância

O Mercosul desviou-se, ou foi desviado, de seus objetivos fundamentais, que eram os da liberalização comercial e da integração econômica, e converteu-se – ou foi levado a converter-se – num esquema fragmentado de iniciativas setoriais, nos campos político, social, cultural, ou outros, não coordenados e desconectados entre si.

2. Introversão

O Mercosul deixou de ser uma ferramenta facilitadora, ou um meio, para atingir determinadas finalidades, que na origem eram as da modernização produtiva dos países membros e sua inserção econômica internacional, e tornou-se um fim em si mesmo, como se a forma devesse necessariamente determinar o conteúdo. Com essa nova orientação “hacia adentro”, a integração vem sendo perseguida pela própria integração, não como um veículo condutor ou uma alavanca para a consecução de objetivos economicamente racionais. Seria como se a preocupação “estética” tomasse a dianteira sobre o funcionamento efetivo do esquema.

3. Fuga para frente

Em face de dificuldades reais, nos capítulos mais relevantes do processo integracionista, o Mercosul foi levado a efetuar uma verdadeira fuite en avant, atitude que se desdobra num número cada vez maior de iniciativas para compensar as tarefas não cumpridas de sua agenda corrente. A criação de novos órgãos, todos meramente acessórios ou simplesmente “redistribuidores”, confirma essa tendência, que não levará necessariamente a maior coesão e coerência em relação aos objetivos fundamentais.

4. Expansão arriscada

O Mercosul foi levado a expandir de maneira talvez impensada, em todo caso de modo pouco condizente com os seus requerimentos intrínsecos, previstos no tratado de Assunção e nas decisões já adotadas, em termos de Tarifa Externa Comum, regras de origem, defesa da concorrência etc. Decisões políticas de incorporação, sem atenção aos elementos constitutivos da união aduaneira, fragilizam o edifício original e tornam mais difícil o consenso interno para negociações externas.

5. Mimetismo indevido e foco em supostas assimetrias

O Mercosul foi levado a mimetizar formas de cooperação baseados em outras experiências integracionistas, no caso a européia, como se ele devesse, sem dispor dos mesmos instrumentos institucionais de compensação de desequilíbrios, dar início a um programa completo de correção de supostas “assimetrias estruturais”, à custa de transferência de recursos de alguns países a outros. Concretamente, o único país que pode ser considerado “não assimétrico” seria o Brasil – que, na verdade, possui muito mais assimetrias internas, regionais e sociais, do que todos os demais –, ou então ele é o assimétrico absoluto, portanto encarregado de redimir os males existentes.

6. Exceções protecionistas desfiguram o Mercosul, sem reforçá-lo

O Mercosul foi levado a aceitar a introdução, ainda que parcial, de restrições comerciais que de fato fragilizam o edifício integracionista, em lugar de fortalecê-lo, como parece ser a intenção, restrições que são, no mínimo, abusivas, quando não ilegais, seja do ponto de vista do próprio Mercosul, seja do ponto de vista do GATT.

7. Ênfase na superestrutura e carência de implementação infraestrutural

O Mercosul padece de excessos superestruturais, isto é, uma ênfase exagerada no “cupulismo” e nas decisões políticas em torno de iniciativas em geral mais retóricas do que substantivas, em detrimento da implementação de medidas de caráter “infraestrutural”, que tendam a valorizar o trabalho das burocracias nacionais ou da própria secretaria técnica.

Em face dessas características, quais poderiam ser as soluções aos problemas apontados? Simetricamente, podem ser apontadas as seguintes orientações em relação a cada uma das teses.

1. Retomada da rota original e confirmação da substância

Caberia voltar aos propósitos originais do Mercosul, ou seja, retornar ao mainstream da integração, resgatando os objetivos da liberalização comercial e da conformação plena da união aduaneira. Proclamar objetivos sociais, políticos ou culturais, em substituição ao fortalecimento das bases efetivas do Mercosul, redunda necessariamente na erosão dos seus fundamentos.

2. Extroversão econômica e competição internacional

O Mercosul foi pensado como um instrumento facilitador e promotor da inserção internacional dos países membros. Os mercados a serem perseguidos são antes externos do que os recíprocos.

3. Concentrar-se no básico

No longo processo europeu sempre existiu a preocupação de que, a despeito de dificuldades eventuais, deveria ser garantido o chamado acquis communautaire, ou seja, o núcleo central de normas que regem o processo. Isto implica fazer o dever de casa, isto é, empreender as reformas necessárias para que as regras constitutivas do processo sejam preservadas e reforçadas. Desvios ou tratamentos excepcionais podem ser aceitos apenas no que se refere à aplicação delongada das próprias normas, não na alteração de seu sentido original.

4. Expansão medida

O princípio de base deveria ser “aberto ma non troppo”, ou seja, novos sócios devem submeter-se aos estatutos vigentes, não pretender alterar o funcionamento do clube. A simpatia não pode ser um substituto para a seriedade no engajamento formal do respeito às normas. Um entendimento claro quanto aos propósitos definidos e quanto aos objetivos fundamentais é a primeira das condições para que novas incorporações sejam decididas.

5. Assimetrias constituem a própria base do comércio internacional

Não há, na história do comércio exterior, doutrinas que enfatizem a necessidade de eliminação forçada das especializações competitivas baseadas em dotações naturais ou adquiridas. Ao contrário, vantagens ricardianas sempre funcionaram, em quaisquer latitudes e longitudes e constituem fonte de ganhos líquidos para todas as partes. Verdades simples como esta podem servir para avaliar os programas de “correção” de assimetrias, cujos efeitos podem ser mais danosos do que benéficos. Reconversão deve significar adaptação aos novos requerimentos, não equalização de condições.

6. Excesso de exceções levam à criação de novas e “urgentes” exceções

Não ceder ao protecionismo setorial deveria ser uma regra básica dos decisores. Caso se ceda à tentação protecionista, todos os demais setores vão se julgar habilitados e demandar resguardo em algum momento da trajetória competitiva. Não custa lembrar, tampouco, que salvaguardas sempre devem ser não discriminatórias, por princípio.

7. Ênfase na infraestrutura, retórica moderada na superestrutura

Consoante uma velha fábula, sistemas econômicos organizados e funcionais requerem um pouco mais de formigas (isto é, empresários, trabalhadores e até mesmo burocratas), para a preservação dos equilíbrios fundamentais. As cigarras podem ajudar a enriquecer a harmonia do conjunto, mas nem sempre contribuem com os estímulos adequados.

Verdades simples como estas podem ajudar a clarificar o debate.

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 14 de março de 2007