A forca ascensional da democracia, e o descenso dos Estados autoritarios - G. John Ikenberry (Foreign Affairs)

A ilusão da geopolítica

Putin ganhou pequenas batalhas, mas está perdendo a guerra; Rússia e China estão cercadas por democracias

G. John Ikenberry * 

Foreign Affairs - O Estado de S.Paulo, 11/05/2014

Walter Russell Mead pinta um retrato perturbador das mazelas geopolíticas dos EUA (em artigo republicado no domingo passado pelo Estado). Tal como ele as vê, uma coalizão cada vez mais formidável de potências não liberais - China, Irã e Rússia - está determinada a desmontar o acordo pós-Guerra Fria e a ordem global liderada pelos EUA que o sustenta.

Por toda a Eurásia, ele argumenta, esses Estados insatisfeitos estão propensos a construir esferas de influência para minar os fundamentos da liderança americana e a ordem global. Em vista disso, os EUA precisariam repensar seu otimismo, incluindo sua crença pós-Guerra Fria de que Estados não ocidentais em ascensão podem ser persuadidos a se unir ao Ocidente e jogar pelas suas regras. Para Mead, chegou o momento de enfrentar as ameaças desses inimigos geopolíticos cada vez mais perigosos.

O alarmismo de Mead tem base num equívoco colossal sobre a realidade das potências modernas. A ordem mundial existente é mais estável e expansiva do que Mead retrata. Ele se equivoca sobre China e Rússia, que não são potências revisionistas em plena escala, mas, na melhor das hipóteses, desmancha-prazeres em tempo parcial, tão desconfiadas uma da outra como são do mundo em geral.

É fato que elas buscam oportunidades para resistir à liderança global dos EUA e, recentemente, como no passado, elas a peitaram, particularmente quando confrontadas em suas próprias vizinhanças. No entanto, mesmo esses conflitos são alimentados mais por fraqueza - de seus líderes e seus regimes - do que por força. Elas não têm uma marca atraente. E, no que toca seus interesses dominantes, a Rússia e, em especial a China estão profundamente integradas na economia mundial e em suas instituições governantes.

Mead também caracteriza de maneira equivocada os fundamentos da política externa americana. Desde o fim da Guerra Fria, ele argumenta, os EUA ignoraram questões geopolíticas envolvendo territórios e esferas de influência. Adotaram uma ênfase excessivamente otimista na construção da ordem mundial. Mas essa é uma falsa dicotomia.

Os EUA não se concentram em questões de ordem global, como controle de armas e comércio, por supor que o conflito geopolítico acabou de uma vez por todas; eles empreendem tais esforços precisamente porque querem gerir a competição entre grandes potências. A construção da ordem não tem como premissa o fim da geopolítica, ela diz respeito a como responder às grandes questões da geopolítica.

Aliás, a construção de uma ordem global liderada pelos EUA não começou com o fim da Guerra Fria; ela venceu a Guerra Fria. Nos quase 70 anos desde a 2.ª Guerra, Washington empreendeu esforços contínuos para construir um abrangente sistema de instituições multilaterais, alianças, acordos comerciais e parcerias políticas.

Esse projeto ajudou a atrair países para a órbita dos EUA. Ele ajudou a fortalecer normas e regras globais que questionaram a legitimidade das esferas de influência, tentativas de dominação regional e roubos territoriais ao estilo do século 19. E deu aos EUA as capacidades, parcerias e princípios para enfrentar grandes potências estraga-prazeres e revisionistas de hoje, tal como são. Alianças, parcerias, multilateralismo, democracia - essas são as ferramentas da liderança americana e elas estão vencendo, não perdendo, as disputas do século 21 sobre geopolítica e ordem mundial.

Em 1904, o geógrafo inglês Halford Mackinder escreveu que a grande potência que controlasse o coração da Eurásia comandaria "a Ilha do Mundo" e, com isso, o próprio mundo. Para Mead, a Eurásia voltou a ser o grande prêmio da geopolítica. Nos extremos longínquos de seu supercontinente, ele argumenta, China, Irã e Rússia procuram estabelecer suas esferas de influência e desafiam interesses americanos, tentando lenta, mas inexoravelmente, dominar a Eurásia e, com isso, ameaçar os EUA e o restante do mundo. Essa visão desconsidera uma realidade mais profunda. Em questões de geopolítica (para não mencionar de demografia, de política e de ideias), os EUA têm uma vantagem decisiva sobre China, Irã e Rússia.

Embora os EUA algum dia certamente descerão do pico de hegemonia que ocuparam durante a era unipolar, seu poder continua sem rival. Sua riqueza e vantagens tecnológicas continuam muito fora do alcance de China e Rússia, que dizer do Irã. Sua economia em recuperação, agora fortalecida por novos e volumosos recursos em gás natural, lhes permite manter uma presença militar global e compromissos de segurança confiáveis. Aliás, Washington tem uma habilidade única para ganhar amigos e influenciar Estados.

Segundo um estudo chefiado pelo cientista político Brett Ashley Leeds, os EUA mantêm parcerias militares com mais de 60 países, enquanto a Rússia tem oito aliados formais e a China apenas um (Coreia do Norte). Como me contou um diplomata britânico, "a China não parece fazer alianças". Mas os EUA sim e elas pagam um dividendo duplo: não só fornecem uma plataforma global para a projeção do poder americano, como distribuem a carga de fornecer segurança. A capacidade militar agregada nesse sistema de alianças liderado pelos EUA sobrepuja qualquer coisa que China ou Rússia possam criar nas próximas décadas.

Era atômica. Depois, há as armas nucleares. Essas armas, que EUA, China e Rússia possuem (e o Irã está buscando), ajudam Washington de duas maneiras. Primeiro, graças à lógica da destruição mútua garantida, elas reduzem radicalmente a probabilidade de uma guerra entre grandes potência. Tais confrontos forneceram oportunidades para grandes potências do passado, incluindo os EUA na 2.ª Guerra, firmarem suas próprias ordens internacionais. A era atômica privou a China e a Rússia dessa oportunidade. Segundo, armas nucleares também tornarão China e Rússia mais seguras, dando-lhes uma garantia de que os EUA jamais as invadirão. Isso é uma coisa boa, porque reduz a probabilidade de que elas recorram a medidas desesperadas, nascidas da insegurança, que possam provocar uma guerra e solapar a ordem liberal.

A geografia reforça outras vantagens dos EUA. Como única grande potência não rodeada por outras grandes potências, o país pareceu menos ameaçador a outros Estados e conseguiu ascender dramaticamente ao longo do último século sem provocar uma guerra. Após a Guerra Fria, quando os EUA eram a única superpotência do mundo, outras potências globais, a oceanos de distância, nem sequer tentaram se equiparar a eles. Aliás, a posição geográfica levou outros países a se preocupar mais com abandono do que com domínio. Aliados na Europa, Ásia e Oriente Médio tentaram fazer os EUA jogar um papel maior em suas regiões. O resultado é o que o historiador Geir Lundestad chamou de "império por convite".

A vantagem geográfica dos EUA está plenamente evidente na Ásia. A maioria dos países da região vê a China como um perigo potencial maior - em razão de sua proximidade - do que os EUA. Tirando os EUA, toda grande potência do mundo vive numa vizinhança geopolítica apinhada onde mudanças no poder rotineiramente provocam contramedidas.

A China está descobrindo essa dinâmica com a reação de Estados circundantes que em resposta a sua ascensão estão modernizando suas forças militares e reforçando suas alianças. A Rússia a conheceu há décadas e a enfrentou mais recentemente na Ucrânia, que nos últimos anos vinha aumentando seus gastos militares e tentando estreitar laços com a União Europeia (UE).

O isolamento geográfico também deu aos EUA razão para capitanear a defesa de princípios universais que lhe permitem acesso a várias regiões do mundo. O país promove há muito uma política de porta aberta e o princípio da autodeterminação, e se opôs ao colonialismo - menos por um senso de idealismo do que pelas realidades práticas de manter Europa, Ásia e Oriente Médio abertos ao comércio e à diplomacia.

No fim dos anos 1930, a principal questão que se colocava para os EUA era qual espaço geopolítico, ou "grande área", eles precisariam para existir como grande potência num mundo de impérios, blocos regionais e esferas de influência. A 2.ª Guerra deixou clara a resposta: prosperidade e segurança do país dependiam do acesso a cada região. E nas décadas seguintes, com algumas exceções importantes e danosas, como o Vietnã, os EUA adotaram princípios pós-imperiais.

Foi durante esses anos do pós-guerra que geopolítica e construção da ordem convergiram. Um arcabouço internacional liberal foi a resposta que estadistas como Dean Acheson, George Kennan e George Marshall ofereceram ao desafio do expansionismo soviético. O sistema que eles construíram fortaleceu e enriqueceu os EUA e seus aliados, em detrimento de seus oponentes não liberais. Também estabilizou a economia mundial e estabeleceu mecanismos para enfrentar problemas globais. O fim da Guerra Fria não mudou a lógica por trás desse projeto.

Felizmente, os princípios liberais que Washington promoveu gozam de um apelo quase universal, porque eles tenderam a se ajustar bem às forças modernizadoras do crescimento econômico e do progresso social. Como colocou o historiador Charles Maier, os EUA surfaram a onda de modernização do século 20. Mas alguns disseram que essa congruência entre o projeto americano e as forças da modernidade enfraqueceu nos últimos anos. A crise financeira de 2008, dizem, marcou um ponto crítico da história mundial no qual os EUA perderam seu papel de vanguarda na promoção do progresso econômico.

Mesmo que isso fosse verdade, não seria por isso que a China e a Rússia substituiriam os EUA como paradigmas da economia global. Nem Mead defende que China, Irã ou Rússia oferecem ao mundo um novo modelo de modernidade. Para essas potência não liberais realmente ameaçarem Washington e o restante do mundo capitalista liberal, elas terão de encontrar e surfar a próxima grande onda de modernização. É improvável que o façam.

Democracia. A visão de Mead de uma disputa pela Eurásia entre EUA e China, Irã e Rússia não leva em consideração a transição de poder mais profunda em curso: a crescente ascendência da democracia capitalista liberal. De fato, neste momento, muitas democracias liberais estão às voltas com lento crescimento econômico, desigualdade social e instabilidade política.

Mas a disseminação da democracia liberal pelo mundo, a partir de fins da década de 1970, acelerando-se após a Guerra Fria, fortaleceu dramaticamente a posição dos EUA e endureceu o círculo geopolítico em torno de China e Rússia.

É fácil esquecer como era rara a democracia liberal no passado. Até o século 20, ela estava confinada ao Ocidente e partes da América Latina. Após a 2.ª Guerra, começou a ir além desses domínios à medida que Estados agora independentes estabeleciam sua autodeterminação. Durante os anos 50, 60 e começo dos 70, golpes militares e novos ditadores frearam transições democráticas. Mas no fim dos anos 70, o que o cientista político Samuel Huntington chamou de "a terceira onda" de democratização varreu o sul da Europa, a América Latina e o Leste Asiático. Aí a Guerra Fria terminou, e uma legião de ex-Estados comunistas na Europa Oriental foram trazidos para o redil democrático. Em fins dos anos 90, 60% de todos os países haviam se tornado democracias.

Apesar de alguns retrocessos, a tendência mais significativa tem sido o surgimento de um grupo de potências médias democráticas, entre as quais Austrália, Brasil, Índia, Indonésia, México, Coreia do Sul e Turquia. Essas democracias ascendentes estão agindo como partes interessadas no sistema internacional: promovendo a cooperação multilateral, buscando maiores direitos e responsabilidades, exercendo influências por meios pacíficos.

Tais países levaram a ordem mundial liberal a novas alturas geopolíticas. Como observou o cientista político Larry Diamond, se Argentina, Brasil, Índia, Indonésia, África do Sul e Turquia recuperarem seu equilíbrio econômico e fortalecerem seu regime democrático, o G-20, que também inclui os EUA e países europeus, "se tornará um forte 'clube de democracias', deixando de fora apenas Rússia, China e Arábia Saudita". A ascensão de uma classe média global de Estados democráticos transformou China e Rússia em pontos fora da curva - e não, como Mead teme, legítimos disputantes da liderança global.

Aliás, o crescimento democrático foi extremamente problemático para ambos os países. No Leste Europeu, ex-Estados soviéticos e satélites tornaram-se democráticos e se uniram ao Ocidente. Por preocupantes que possam ter sido as medidas do presidente russo, Vladimir Putin, na Crimeia, elas refletem a vulnerabilidade geopolítica da Rússia e não sua força. Nas duas últimas décadas, o Ocidente foi paulatinamente se aproximando das fronteiras da Rússia.

Em 1999, República Checa, Hungria e Polônia entraram na Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan). Juntaram-se a elas em 2004 outros sete antigos membros do bloco soviético e, em 2009, Albânia e Croácia. Nesse intervalo, seis ex-repúblicas soviéticas tomaram o caminho da participação ao aderir ao programa Partnership for Peace da Otan.

Mead dá muita importância às façanhas de Putin na Geórgia, Armênia e Crimeia. Apesar de Putin estar ganhando algumas pequenas batalhas, ele está perdendo a guerra. A Rússia não está em ascensão; ao contrário, está experimentando uma das maiores contrações geopolíticas de qualquer grande potência na era moderna.

A democracia também está cercando a China. Em meados dos anos 80, Índia e Japão eram as únicas democracias asiáticas, mas de lá para cá, Indonésia, Mongólia, Filipinas, Coreia do Sul, Taiwan e Tailândia entraram no clube. Mianmar deu passos cautelosos rumo a um regime pluripartidário - passos que vieram acompanhados, como a China não deixou de notar, de um aquecimento das relações com os EUA. A China vive hoje, decididamente, numa vizinhança democrática.

Essas transformações políticas puseram a China e a Rússia na defensiva. Considerem-se os recentes desdobramentos na Ucrânia. As correntes econômicas e políticas na maior parte do país estão fluindo inexoravelmente para oeste, uma tendência que apavora Putin. Seu único recurso foi pressionar a Ucrânia para resistir à UE e permanecer na órbita russa. Embora ele possa ser capaz de manter a Crimeia sob controle russo, seu domínio sobre o restante do país está diminuindo.

Como observou o diplomata da UE Robert Cooper, Putin pode tentar retardar o momento em que a Ucrânia "se filiará à UE, nas não pode impedi-lo". Na verdade, Putin pode nem ser capaz de fazer isso, pois suas medidas provocadoras só aceleraram a aproximação da Ucrânia da Europa.

A China enfrenta um problema similar em Taiwan. Dirigentes chineses sinceramente acreditam que Taiwan faz parte da China, mas os taiwaneses não. A transição democrática na ilha tornou as pretensões de independência de seus habitantes mais profundamente sentidas e legítimas. Uma pesquisa de opinião em 2011 revelou que se os taiwaneses pudessem receber garantias de que a China não atacaria Taiwan, 80% deles apoiariam a declaração de independência. Como a Rússia, a China quer o controle geopolítico sobre sua vizinhança. Mas a disseminação da democracia para todos os cantos da Ásia tornou a dominação à moda antiga a única maneira de alcançar isso e essa opção é dispendiosa e autodestrutiva.

Enquanto a ascensão de Estados democráticos torna a vida mais difícil para China e Rússia, ela torna o mundo mais seguro para os EUA. Essas duas potências podem se considerar rivais dos EUA, mas a rivalidade ocorre num campo de jogo muito desigual: os EUA têm mais amigos e os mais capazes também. Washington e seus aliados respondem por 75% dos gastos militares globais. A democratização pôs China e Rússia numa caixa geopolítica.

O Irã não está cercado de democracias, mas é ameaçado por um movimento pró-democracia insubmisso em casa. Mais importante, o Irã é o membro mais fraco do eixo de Mead, com economia e capacidade militar muito menores do que os EUA e as outras grandes potências. Ele é alvo também do mais forte regime de sanções internacionais jamais montado, com ajuda da China e da Rússia.

A diplomacia do governo Obama para o Irã pode ter sido bem-sucedida ou não, mas não está claro o que Mead faria de diferente para impedir o país de conseguir armas nucleares. A abordagem de Obama tem a virtude de oferecer a Teerã um caminho pelo qual ele pode mudar de potência regional hostil para ser um membro não nuclear mais construtivo da comunidade internacional - um fator de mudança de jogo que Mead não analisa.

O revisionismo revisitado por Mead não só subestima a força dos EUA como a ordem que eles construíram. Ele também exagera no grau em que China e Rússia estão buscando resistir. Tirante suas ambições nucleares, o Irã parece um Estado empenhado mais em protestos fúteis do que numa verdadeira resistência, por isso não deve ser considerado próximo de uma potência revisionista.

Sem dúvida, China e Rússia desejam uma maior influência regional. A China exibiu pretensões agressivas a direitos marítimos e ilhas próximas contestadas. Embarcou num reforço de armamentos. Putin pretende reclamar o domínio da Rússia sobre seu "exterior próximo". As grandes potências se eriçam contra a liderança americana e resistem a ela quando podem.

Mas China e Rússia não são verdadeiras revisionistas. Como disse o ex-chanceler israelense Shlomo Ben-Ami, a política externa de Putin é "mais um reflexo de seu ressentimento com a marginalização geopolítica da Rússia do que um grito de guerra de um império em ascensão".

A China, é claro, é uma genuína potência em ascensão e isso convida a uma competição perigosa com aliados americanos na Ásia. Mas a China não está tentando romper essas alianças ou derrubar o sistema mais amplo de governança da segurança regional concretizado na Associação de Nações do Sudeste Asiático e na Cúpula do Leste Asiático. E mesmo que ela abrigasse ambições de eventualmente fazê-lo, as parcerias de segurança americanas na região são, no mínimo, mais fortes, não mais fracas.

China e Rússia são, na melhor hipótese, estraga-prazeres. Elas não têm interesses - para não mencionar ideias, capacidade ou aliados - para levá-las a subverter regras e instituições globais existentes.

Soberania e interesses. Aliás, embora se ressintam de que os EUA estão no topo do sistema geopolítico atual, elas adotam a lógica subjacente desse arcabouço, e por boa razão. A abertura lhes dá acesso a comércio, investimentos e tecnologia de outras sociedades. As regras lhes dão ferramentas para proteger sua soberania e seus interesses. Apesar das controvérsias sobre a nova ideia de "responsabilidade de proteger" (que só tem sido aplicada seletivamente), a ordem mundial atual só preserva normas antigas de soberania de Estado e não intervenção. Aqueles princípios westfalianos continuam sendo a base da política mundial - e a China e a Rússia amarraram neles seus interesses nacionais (apesar do irredentismo perturbador de Putin).

Não deve surpreender, portanto, que China e Rússia tenham se integrado profundamente na ordem internacional existente. Ambas são membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU, com direito de veto, e ambas participam ativamente na Organização Mundial de Comércio (OMC), no Fundo Monetário Internacional (FMI), no Banco Mundial e no G-20. Elas são atores geopolíticos, participando de todos os organismos de peso na governança global.

A China, a despeito de sua rápida ascensão, não tem uma agenda global ambiciosa. Ela continua concentrada em sua situação interna, em preservar o regime do Partido Comunista. Algumas figuras políticas e intelectuais chineses, como Yan Xuetong e Zhu Chenghu, têm uma lista de desejos de objetivos revisionistas. Elas veem o sistema ocidental como uma ameaça e estão à espera do dia em que a China poderá reorganizar a ordem internacional. Mas essas vozes não vão muito além da elite política. Aliás, a liderança chinesa se afastou de seus primeiros apelos a uma mudança radical.

Em 2007, numa reunião de seu Comitê Central, o Partido Comunista Chinês substituiu propostas anteriores de uma "nova ordem econômica internacional" por apelos a reformas mais modestas centradas em equidade e justiça. O pesquisador chinês Wang Jisi argumentou que esse movimento é "sutil, mas importante", mudando a orientação da China para as de uma reformadora global. A China agora deseja um papel maior no FMI e no Banco Mundial, mais influência em fóruns como o G-20 e maior uso global de sua moeda. Essa não é a agenda de um país tentando revisar a ordem econômica.

China e Rússia também são membros em boa posição no clube nuclear. O centro do acordo da Guerra Fria entre os EUA e a União Soviética (e depois a Rússia) foi um esforço compartilhado para limitar armas nucleares. Apesar de as relações russo-americanas terem azedado depois disso, o componente nuclear de seu acordo se manteve. Em 2010, Moscou e Washington assinaram o tratado New Start, que dispõe sobre reduções mútuas em armas nucleares de longo alcance.

Antes dos anos 90, a China era uma estranha no clube nuclear. Apesar de ter um arsenal modesto, ela se via como uma voz do mundo em desenvolvimento não nuclear e criticava os acordos de controle de armas e proibição de testes. Numa mudança notável, a China passou a apoiar o conjunto dos acordos nucleares, incluindo o Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares e o Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares. Ela tem afirmado uma doutrina de "não ser a primeira a usar", tem mantido pequeno seu arsenal e tirou da condição de alerta toda sua força nuclear. A China também jogou um papel ativo na Cúpula de Segurança Nuclear, uma iniciativa proposta por Obama em 2009, e entrou no "processo P5", um esforço cooperativo para proteger essas armas.

Em todo um amplo leque de questões, China e Rússia estão agindo mais como grandes potências estabelecidas do que como revisionistas. Elas com frequência optam por evitar o multilateralismo, mas isso também ocorre com os EUA e outras democracias poderosas. Pequim ratificou a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar; Washington não.

China e Rússia estão usando regras e instituições globais para defender seus próprios interesses. Suas disputas com os EUA referem-se a ganhar influência dentro da ordem existente e manipulá-la para servir a suas necessidades. Elas querem melhorar suas posições no sistema, mas não estão tentando substituí-lo. 

TRADUÇÃO DE CELSO PACIORNIK

* É COLABORADOR DA FOREIGN AFFAIRS E PROFESSOR DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS DA UNIVERSIDADE DE PRINCETON