Desconstruindo Bretton Woods: a fragmentação do multilateralismo econômico pelo novo nacionalismo antiglobalista - Paulo Roberto de Almeida

Desconstruindo Bretton Woods: a fragmentação do multilateralismo econômico pelo novo nacionalismo antiglobalista

Paulo Roberto de Almeida

(www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com)

 [Objetivo: evolução institucional da economia mundial, sob o impacto dos antiglobalistas; finalidade: palestra na graduação em RI da Univali, SC] 

1. Bretton Woods: onde começou a ordem econômica contemporânea

Estive em Bretton Woods duas vezes, quando residi, com minha família, nos Estados Unidos: em 2000, quando servia na embaixada em Washington, e em 2014, quando trabalhei no consulado geral do Brasil em Hartford, capital do Connecticut, bem mais próximo daquela aldeia do New Hampshire onde se realizou a famosa conferência financeira e monetária das nações aliadas (várias ainda sob ocupação nazista), em julho de 1944. Nas duas ocasiões, fui conhecer o histórico hotel que abrigou menos de meia centena de delegações de nações aliadas – com governos no exílio, como Bélgica, Países Baixos, a própria França, e a União Soviética, que participou mas acabou não aceitando as duas instituições –, e aproveitei para comprar mais alguma literatura sobre o grande encontro que definiu as bases da ordem econômica multilateral que se planejava criar para o pós-guerra.

Não é o caso de contar aqui a história da conferência que resultou na criação das duas organizações fundamentais no estabelecimento da ordem econômica que deveria presidir ao restabelecimento da vida normal no pós-guerra (cujo final ainda estava um ano à frente). Já me debrucei várias vezes sobre a conferência e sobre a participação do Brasil, e posso aqui indicar alguns trabalhos feitos a esse efeito. Efetuei uma postagem em meu blog sobre os temas relativos a Bretton Woods, ao FMI e à construção da ordem econômica internacional desde aquela época (os interessados podem acessar o seguinte link de meu blog Diplomatizzando: https://diplomatizzando.blogspot.com/2019/09/a-ordem-economica-de-bretton-woods.html). O objeto, e o objetivo, deste texto é o desmantelamento atual dessa ordem, sob o efeito de causas estruturais, derivadas de um longo processo de mudanças e transformações na própria institucionalidade de Bretton Woods – não apenas FMI e Banco Mundial, mas também o sistema multilateral de comércio, iniciado pelo Gatt-1945 e revisto diversas vezes até resultar na OMC e no Gatt-1994 – e de causas contingentes, conjunturais, ou circunstanciais, sob o impacto dos chamados antiglobalistas atuais, capitaneados pelo presidente Donald Trump e certos líderes da nova direita nacionalista europeia. Vou me deter primeiro na trajetória histórica, para depois abordar a situação atual do que se pode desde já chamar de inversão do multilateralismo econômico do pós-Segunda Guerra.

2. De onde viemos, onde chegamos na construção da ordem econômica mundial

Ainda que se possa colocar muita responsabilidade nas ações, palavras, medidas efetivas tomadas pela atual administração americana, desde o início do governo Trump, em janeiro de 2017, o desmantelamento da ordem econômica criada em Bretton Woods, em 1944, e complementada em Genebra, em 1947 (Gatt), e em Havana, em 1947-48 (conferência econômica da ONU, que criou a natimorta Organização Internacional do Comércio), não resultou tão apenas dessas atitudes antiglobalistas adotadas pelo presidente americano. Trata-se de um longo processo de erosão gradual das bases de funcionamento das economias de mercado, a partir de medidas inconsistentes com sólidos fundamentos monetários e financeiros desde praticamente o final do padrão ouro, ou do padrão ouro-dólar, já no regime de Bretton Woods. Recomendo, a esse propósito, a leitura do livro de Liaquat Ahamed, Lords of Finance: the bankers who broke the world, disponível em edição brasileira sob o título de Os Donos do Dinheiro: os banqueiros que quebraram o mundo, que reconstitui a ordem, ou a desordem, econômica que vigorou desde a belle époque até a Grande Depressão.

O regime, ou o sistema, de Bretton Woods, funcionou, de verdade, apenas por um curto período de tempo, limitado basicamente aos anos 1960, quando ele já começou a fazer água. Logo após a entrada em vigor dos principais arranjos concertados em Bretton Woods e a partir do início do funcionamento das duas instituições irmãs – FMI e Banco Mundial –, começaram a emergir pequenos desajustes nos compromissos acertados sob o esquema de paridades estáveis de algumas das principais moedas dos membros: tanto a Grã-Bretanha, quanto a França desvalorizam as suas respectivas moedas, a libra e o franco francês, numa proporção muito acima daquela permitida pelo Fundo, que exigia aprovação prévia do Board. Os dois países o fizeram no contexto das enormes dificuldades surgidas no imediato pós-guerra, quando o Plano Marshall ainda não tinha começado a funcionar plenamente, o que só ocorreu após a criação da OECE.

A maior parte dos países europeus, aliás, só retornou à conversibilidade plena de suas respectivas moedas no final dos anos 1950, quando finalmente o sistema de Bretton Woods parecia prestes a começar a funcionar de acordo com a “pureza original” das “tábuas da lei”. Mas já em 1958, o economista belga refugiado nos Estados Unidos na época do nazismo, Robert Triffin, publicara um livro premonitório, um alerta preventivo sobre a impossibilidade prática de pleno funcionamento do padrão ouro-dólar concertado em Bretton Woods: Gold and the Dollar Crisis realmente antecipou um debate que iria surgir apenas uma década após.

No decorrer dos anos 1960, os Estados Unidos, confrontados à emergência do poder soviético no período da Guerra Fria – bomba atômica russa em 1949, quatro anos antes do previsto pelos analistas americanos, guerra da Coreia, de 1950 a 1953, bomba de hidrogênio soviética em meados daquela década, derrota francesa no Vietnã para os comunistas de Ho Chi Min, Sputnik em 1958, nacionalismo no Egito e não alinhamento no Terceiro Mundo –, começam a gastar milhões de dólares com a construção de bases militares nos pontos quentes do planeta e a formação de alianças militares com Estados clientes, além do envolvimento direto, com homens, armas, equipamentos e ajuda, na guerra do Vietnã, um imenso sorvedouro de recursos. Em meados dessa década, o Tesouro americano começa a ter dificuldades para honrar os compromissos assumidos em Bretton Woods, ou seja, trocar os dólares detidos por países superavitários na relação comercial (todos os europeus, em princípio) na cotação então fixada em 1944: 35 dólares por onça de ouro.

Com a montanha de dólares despejada no mundo, simplesmente não haveria ouro suficiente em Fort Knox para honrar essa obrigação. Um dos primeiros filmes de James Bond, aliás, me parece envolver um desses vilões dos filmes de espionagem, que planejava roubar todo o ouro depositado nesse grande cofre do Kentucky. Alguns países ainda conseguiram fazê-lo, como a França de De Gaulle, que trocou seus milhões de dólares de reservas em ouro, e ainda aproveitou para retirar o país do esquema militar da OTAN, o organismo de segurança coletiva criado pelo Tratado de Washington de 1949, segundo o modelo que tinha sido testado dois anos antes no Rio de Janeiro, com o TIAR, o tratado interamericano de assistência recíproca. Mas a Alemanha e o Japão, que também detinham milhões de dólares em reserva, ao mesmo tempo em que abrigavam tropas americanas de ocupação, não puderam fazê-lo. O Secretário do Tesouro americano à época, Douglas Dillon dizia que eles não precisavam se preocupar: dollar is as good as gold, tão bom quanto ouro.

A ilusão da manutenção da aparente estabilidade monetária e cambial de Bretton Woods só durou alguns anos mais. Em agosto de 1971, confrontados a um imenso déficit comercial em relação ao resto do mundo, e já enfrentando o crescimento da dívida doméstica, os Estados Unidos decidem se retirar unilateralmente dos compromissos de Bretton Woods. Com isso o dólar começa a se enfraquecer e o valor do ouro se valoriza consequentemente. Em meio à enorme volatilidade criada por esse vácuo institucional nos mercados cambiais – durante a qual o economista James Tobin sugere a criação de uma taxa sobre as transações financeiras, a Tobin Tax, jamais implementada –, o FMI decide, finalmente, suspender de seu convênio constitutivo o artigo que prescrevia a adoção de um regime de paridades cambiais estáveis (ainda que reajustáveis), para as moedas dos países membros. Os países decidiriam, soberanamente, qual regime cambial adotar: alguma âncora em divisa forte, eventualmente paridade fixa com o dólar, ou modalidades diversas de flutuação cambial.

Desde então, o mundo entrou num não-sistema financeiro internacional, com todos os males e bônus desse tipo de regime: maior flexibilidade para o uso – ou manipulação – das taxas de câmbio, mas também maior volatilidade nos mercados financeiros e nas políticas monetárias. No período imediatamente anterior, o FMI tinha adotado uma “moeda” de referência, um ativo puramente escritural, para se substituir ao ouro, destinado a abastecer as operações de assistência do FMI com o uso desse novo ativo em favor de países com desequilíbrios agudos nas transações correntes e no balanço de pagamentos: os direitos especiais de saque, uma moeda contábil, baseada nas cinco principais divisas mundiais: o dólar, em maior proporção, o marco alemão e o iene japonês, das duas maiores economias seguintes, mais a libra britânica e o franco francês. Curiosamente, a aprovação do DES, ou SDR, em inglês, foi obtida na única assembleia do FMI e Banco Mundial realizada no Brasil, no Rio de Janeiro em 1967; mas, a nova moeda só entrou em vigor nos anos 1970.

3. O não-sistema financeiro internacional e as crises econômicas e monetárias

Os anos 1980 e 1990 – como aliás já era o caso em décadas anteriores – foram anos de crises monetárias e financeiras em diversas ocasiões. Tudo começou com a referida desvinculação do ouro em dólar, em 1971, que precipitou o primeiro choque do petróleo, em 1973, que também tinha razões políticas – os conflitos dos países árabes, dominantes na OPEP, com Israel, e contra os países ocidentais apoiavam o Estado judeu –, mas que respondia fundamentalmente à grande desvalorização do dólar, o que diminuía, e muito, os ganhos dos exportadores de petróleo, uma vez que o preço do barril permaneceu estável desde os anos 1950, quando as grandes companhias ocidentais de petróleo dominavam os mercados.

Já não era mais o caso desde os anos 1960, quando foi criada a OPEP, e nos anos 1970, quando praticamente todos os países produtores nacionalizaram as empresas estrangeiras do setor. A primeira crise do petróleo trouxe consigo um fenômeno não previsto nos manuais econômicos keynesianos: a estagflação, ou seja, inflação em alta, em meio à recessão ou estagnação e aumento do desemprego. Foram anos de ajustes para as principais nações industrializadas, que diminuíram o componente petróleo em suas matrizes produtivas. O Brasil, infelizmente, não fez isso: iniciou um custoso e inflacionário programa do álcool – embora positivo a médio e longo prazos – e, no curto prazo, se endividou em dólares (baratos, à época, com a massa de petrodólares que precisavam ser reciclados) para cobrir a fatura petrolífera, que simplesmente triplicou: o Brasil importava então cerca de 80% do óleo que consumia. A Petrobras só passou a ser eficiente dos anos 1980 em diante, antes de ser quase destruída, dilapidada pela corrupção desmesurada das ratazanas do PT.

O segundo choque do petróleo, em 1979, logo depois da revolução iraniana, representou mais um abalo na economia mundial, não tanto para os países avançados, que já tinham realizado seus ajustes estruturais, mas para os países em desenvolvimento, que tinham se endividado abundantemente com empréstimos a taxas de juros negativos até aquele ano. Quando, a partir de 1980, os juros começaram a subir, sob o comando de Paul Volcker no Federal Reserve, o banco central americano, os países da América Latina entraram em insolvência, como ocorreu com o México, em agosto de 1982, e com o Brasil, três meses depois. Foi o início da chamada “década perdida” na região e, no Brasil, o começo da aceleração inflacionária que o levou a quatro ou cinco planos frustrados de estabilização macroeconômica e à troca de sua moeda nacional seis vezes sucessivamente, com toda a supressão de zeros em níveis astronômicos. O Brasil é realmente um campeão da troca de moedas, oito vezes no total, desde a substituição do mil-réis, que tinha vigorado por alguns séculos, pelo cruzeiro, em 1942.

Nos anos 1990, tivemos mais crises financeiras, com algumas mudanças tentativas nos sistemas monetário e financeiro internacionais, tal como administrados pelas instituições de Bretton Woods. Naquela década não se tratava tanto de introduzir um novo regime cambial – pois praticamente 90% dos países se guiavam pela flutuação, sob diversas modalidades –, mas de introduzir um novo patamar de liberalização nos movimentos de capitais, o que nunca tinha sido anteriormente considerado no âmbito das instituições de Bretton Woods. A realidade é que, depois dos ajustes feitos nos anos 1980, a maior parte dos países avançados já tinha eliminado as principais restrições aos movimentos de capitais, e liberalizado amplamente seus setores financeiros. Para o FMI, portanto, se tratava de introduzir uma mudança nos artigos constitutivos, fazendo dessas restrições não a norma, mas a exceção no tratamento dado à terceira parte do balanço de pagamentos, que trata justamente das operações financeiras, com entrada e saída de capitais autônomos. Mas, com o estalar da crise financeira nos mercados asiáticos em 1997 – seguido da moratória russa de 1998 e da própria crise brasileira nesse ano –, essa tentativa foi abandonada, e ainda não voltou à pauta das organizações de Bretton Woods.

Estas, portanto, já não são mais o que eram nos dez ou quinze anos iniciais, e se transformaram amplamente a partir da implosão do socialismo, no final dos anos 1980 e início dos 90, e da absorção de novos entrantes: a Rússia pós-soviética, a China do socialismo de mercado e todos os demais países em transição para o capitalismo da Europa oriental. O debate passou a ser outro: a mudança de padrões e a alteração do poder decisório nesses organismos, a partir do peso econômico dos emergentes dinâmicos. Algumas mudanças foram feitas, mas não todas as desejadas por estes últimos, como a diminuição do poder de voto – proporcional à participação no capital constitutivo – dos pequenos europeus e a eliminação do poder de veto dos Estados Unidos.

Depois das crises financeiras dos mercados emergentes, no final dos anos 1990, o mundo conheceu um período extraordinário de crescimento econômico, como nunca tinha ocorrido desde o primeiro choque do petróleo, combinado a uma também extraordinária ascensão da China, convertida em segunda potência econômica mundial, à frente da Alemanha e depois do Japão, e em compradora voraz de 1/5 a 1/3 de várias das commodities transacionadas internacionalmente. O Brasil se beneficiou bastante desse boom das matérias primas, com uma incrível valorização de seus preços de mercado, mas infelizmente não soube aproveitar a bonança chinesa para empreender necessárias reformas estruturais de segunda geração, que deveriam ter sucedido ao bem sucedido Plano Real de estabilização macroeconômica, em 1994, depois aperfeiçoado pelos ajustes feitos em 1999 (regime de metas de inflação, superávits primários, responsabilidade fiscal e, justamente, flutuação cambial). Ao contrário, teve início um longo processo de crescimento das despesas públicas que redundou uma década depois na maior crise econômica de nossa história.

O boom da economia mundial veio a termo, mas sobretudo nos países avançados, não tanto nos emergentes, pela primeira vez na história econômica mundial. A crise teve inicio a partir de 2007, com o estouro da bolha imobiliária nos EUA, seguida, no ano seguinte, com efeitos ainda mais devastadores, de uma crise bancária, econômica e financeira de amplitude mundial, atingindo vários países europeus (notadamente Grécia, Itália, Espanha, Portugal, Irlanda e Islândia). O que deveria ser uma “marolinha” para o Brasil, segundo se gabou o presidente Lula em 2008, converteu-se no ano seguinte numa mini-recessão, mas invertida no ano seguinte com um excepcional crescimento de mais de 7% em 2010, mas à custa de um aumento excessivo no crédito público, ademais de outros equivocados mecanismos de sustentação da demanda, que contribuíram para fazer o Brasil mergulhar na maior recessão de toda a sua história econômica.

4. Uma nova Guerra Fria econômica: o mundo de Bretton Woods prestes a ruir?

As organizações de Bretton Woods desempenharam um papel positivo nos diversos processos de ajuste e no enfrentamento das crises por que passaram países avançados e em desenvolvimento, numa fase em que praticamente todos os bancos centrais se empenhavam em reduzir juros, prover liquidez e salvar diversos dinossauros econômicos de uma falência certa. Alguns de fato foram salvos – talvez erradamente –, outros pereceram nos desastres criados por eles mesmos, uma cidade inteira – Detroit – foi declarada falida, e ocorreram muitas fusões de bancos e de empresas, assim como surgiram, no lugar das pesadas indústrias da segunda revolução industrial, empresas mais ágeis, virtuais, oferecendo intangíveis, ou seja, informação e comunicações. A globalização conheceu sua terceira onda.

O que surgiu, também, no seguimento dos ataques terroristas de 2001 e no tratamento basicamente militarizado que os EUA e outros países pretenderam empreender na “guerra ao terror”, foram núcleos esparsos de movimentos fundamentalistas, geralmente islâmicos, que passaram a integrar o cenário geopolítico do século XXI. Paralelamente, massas imponentes de refugiados políticos e de emigrados econômicos passaram a demandar os países preferenciais de acolhimento em volumes significativos: essencialmente a Europa ocidental e a América do Norte. Essas massas de migrantes internacionais, inéditas desde as invasões bárbaras do Ocidente medieval ou desde os grandes fluxos de emigrantes voluntários da Europa em direção ao Novo Mundo, entre o final do século XIX e o início do XX, gerou o surgimento ou o reforço de movimentos anti-imigratórios, de partidos nacionalistas de direita, conservadores ou até mesmo reacionários, xenófobos, com seu séquito de líderes populistas que contemplavam as difusas reações dos desempregados pela industrialização na periferia, os novos órfãos da globalização.

O poder de transformação das instituições internacionais, e da maior parte dos pequenos países europeus é, contudo, muito limitado em face desses desafios trazidos pelos milhões de migrantes em diversos continentes e pelas ondas de choque de novos agentes econômicos e alguns grandes competidores no cenário global. Esse não é, porém, o caso dos EUA, ainda hegemônicos, mas onde, no entanto, se manifestou de forma aguda o mesmo fenômeno da rejeição ao estrangeiro, ao imigrante ilegal. A eleição de Donald Trump, em novembro de 2016, representou um desafio ainda maior para a ordem econômica mundial criada em Bretton Woods e transformada paulatinamente ao longo de décadas de construção de uma nova governança feita sob a égide do G7, do G8 (depois desativado com a invasão da Ucrânia pela Rússia) e pelo G20 financeiro, instituído depois da crise econômica de 2008. Sua assunção ao poder nos EUA representou uma alteração de peso na coordenação econômica e política, mas justamente no sentido da descoordenação e no desmantelamento dos mecanismos que compunham o capitalismo global e a ordem econômica interdependente surgida depois da implosão do socialismo como alternativa às democracias de mercado.

O atual presidente americano exibe uma compreensão muito limitada das realidades econômicas da globalização, assim como da própria dinâmica da economia americana. Seu slogan de “fazer a América grande de novo” é totalmente contraditório a partir das cadeias de valor, criadas pelas próprias empresas americanas, e da interdependência concreta na qual vivem as grandes potências econômicas e seus sócios menores ao redor do mundo inteiro. O mais surpreendente é ver os chefes das grandes empresas americanas, assim como os líderes congressuais serem complacente com sua imensa incultura econômica, ao ponto de arriscar a sobrevivência a longo prazo da grande hegemonia econômica americana que deveria ainda vigorar no curso do século XXI, tendo em vista a imensa capacidade de inovação e de flexibilidade do capitalismo global americano nesta nova onda de globalização.

O que estamos assistindo, desde o início da administração Trump, é uma nova realidade política, mais exatamente ideológica – de alguma forma identificada com esse fenômeno esquizofrênico que passou a ser chamado de antiglobalismo –, que pode impactar profundamente tanto a economia quanto a política mundial na atualidade e talvez nos anos à frente. Depois de meio século de Guerra Fria geopolítica, que correspondia à antiga confrontação bipolar dos anos 1947-1991, o mundo conheceu uma década, se tanto, de unipolaridade arrogante do novo império universal, mas oportunamente desafiado, no plano estratégico, pelo renascimento do neo-czarismo de Putin, na Rússia, e logo em seguida pela formidável ascensão da China no plano econômico. Ainda que essa nova realidade passou a representar uma difícil transição para uma espécie de Guerra Fria Econômica – que também apresenta aspectos geopolíticos, mas mais de natureza mais econômica e tecnológica do que propriamente militar –, a sensibilidade de um estadista como Obama parecia conformar-se ao cenário que o historiador Neill Ferguson chamou de “Chimérica”, ou seja, uma intensa imbricação, praticamente uma osmose, entre os potenciais econômicos da China e dos EUA, com um imenso poder de transformação das realidades mundiais, não apenas reciprocamente, mas sobretudo em direção das periferias e dos novos atores econômicos emergentes, como o próprio Brasil, por exemplo. Em outros termos, um mundo novo poder ter surgido a partir de um espírito colaborativo e de integração efetiva entre as duas grandes economias.

A ignorância econômica de um Trump, assim como estilo agressivo de um Putin, somados à paranoia tradicional da paranoia dos generais do Pentágono, fizeram ruir essa possibilidade, talvez pelas próximas décadas. Não vou discorrer, neste momento e neste espaço sobre os cenários geopolíticos que podem surgir a partir dos equívocos de um dirigente inepto e prejudicial aos próprios interesses nacionais americanos. O que importa reter, no contexto deste breve ensaio, é o desmantelamento do mundo de Bretton Woods que Trump empreende com uma fúria propriamente avassaladora. A destruição se dá bem mais no universo do sistema multilateral de comércio do que no terreno dos movimentos de capitais e fluxos cambiais, mas as medidas incoerentes tomadas pelo presidente americano atingem também os investimentos diretos, os contratos e licenciamento de tecnologias, as possibilidades de transferência de know-how, a cooperação científica e as iniciativas e ações conjuntas nos grandes terrenos dos commons: meio ambiente, direitos humanos, evasão de divisas, fuga de capitais, pirataria nos mares, lavagem de dinheiro, tráficos humanos, de armas e de drogas, criminalidade transnacional e fluxos de migrantes, além do combate ao terrorismo fundamentalista, de alcance mundial. Ou seja, tudo isso fica comprometido.

Bretton Woods tinha sido concebido como um projeto de construção de um mundo aberto ao comércio e aos investimentos com base em regras multilaterais consensualmente acordadas, ainda que de certa forma moldadas pelo poderio americano, então em sua fase de maior projeção mundial. Sua universalização, durante o maior período da segunda metade do século XX, tinha sido obstaculizada pela alternativa socialista, que se manteve enquanto durou a ilusão econômica do comunismo e a existência de um sistema autocrático poderoso, comprometido com a contestação, se possível eliminação, dos sistemas democráticos de mercado, o que finalmente veio a termo com a implosão da União Soviética. A emergência do “socialismo de mercado” na China, de fato um capitalismo com forte intervenção estatal, não deveria ser um obstáculo à consolidação da interdependência econômica mundial, e à emergência progressiva das quatro liberdades mencionadas em famoso discurso do grande estadista americano, Franklin Delano Roosevelt, o homem que, em apoio ao inglês Churchill, possivelmente o maior estadista mundial de todos os tempos, salvou o mundo de mergulhar numa tirania inédita em termos históricos.

A ignorância econômica, a inconsciência política, o despreparo intelectual, a incultura filosófica do dirigente da (ainda) mais poderosa nação econômica, militar, e até cultural do mundo comprometem a possibilidade de uma convergência entre soberanias distintas, mas possivelmente confluentes na busca de prosperidade e bem-estar da comunidade humana, sem os resquícios dos imperialismos do passado. Tal cenário de cooperação e de construção de projetos comuns de desenvolvimento humano ficam postergados durante algum tempo, esperando que a fragmentação da presente conjuntura não reforce tendências e posturas ainda mais conflitivas no cenário geopolítico. Esse nefasto dirigente atual da nação americana não é certamente o único a partilhar dessas concepções antiglobalistas particularmente prejudiciais, além de esquizofrênicas, do ponto de vista de uma cultura humanista. Mas ele é certamente o mais poderoso, para o qual convergem outros medíocres do neopopulismo anacrônico. Cabe esperar que essas tendências se dissipem num futuro breve. Esta é a minha aspiração.

Paulo Roberto de Almeida

Em voo Brasília-Navegantes, Balneário Camboriú, 18-19/09/2019.