O Mercosul faz 25 anos: uma biografia nao-autorizada - Paulo Roberto de Almeida

Cada um comemora como sabe ou com o que tem. Suponho que entre os cinco países oficialmente membros, e na sua sede administrativa grandes fogos de artifício estejam sendo lançados para comemorar devidamente o primeiro quarto de século do Mercosul.
Como eu, de certa forma, assisti ao seu nascimento, ajudei a trocar suas fraldas e até dei uma ou outra mamadeira integracionista -- negociando o Protocolo de Brasília sobre Solução de Controvérsias, por exemplo -- penso que tenho algo a dizer, e por isso perpetrei essa biografia não-autorizada sobre o Mercosul.
Não autorizada porque não sabia a quem me dirigir para falar com o Mercosul.. Se eu quisesse telefonar para a pessoa responsável, confesso que não saberia dizer quem responde pelo estado atual do bloco (ou seu não-estado atual). Por isso, segue esse texto com impressões puramente subjetivas sobre sua formação e desenvolvimento, sua situação atual, até suas (ou falta de?) perspectivas futuras.
Ainda não nasceu o político que vai acabar com o Mercosul, nem acho que deveria. Ele vai continuar se arrastando no futuro próximo e não sei por quantas décadas mais...
Meus parabéns, mesmo assim.
Não vou estar nas festividades para soprar velinhas, mas desejo felicidades e um brilhante futuro (se algum...).
Paulo Roberto de Almeida 

O Mercosul aos 25 anos: minibiografia não autorizada

Paulo Roberto de Almeida

(www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com) 

O Mercosul, Mercado Comum do Sul foi criado em 26 de março de 1991, sob a forma de um tratado quadrilateral, assinado em Assunção (TA), como desdobramento do processo de integração iniciado alguns anos antes entre Brasil e Argentina, para constituir-se, com a adjunção do Paraguai e do Uruguai, como um bloco comercial coeso, com pretensões a adotar o formato de um mercado comum. Na visão dos “pais fundadores”, o processo deveria evoluir para formas mais avançadas de organização econômica, política e social, até alcançar, na parte meridional da América do Sul – e teoricamente também, a termo, no conjunto da região – um status talvez equivalente ao adquirido, paulatinamente, pela União Europeia, qual seja, um espaço econômico plenamente integrado, com total liberdade para o deslocamento de fatores produtivos e uma razoável coordenação econômica (o que, no caso europeu, assumiu a forma de uma união política e econômica, com uma moeda comum para muitos dos seus membros).

A consolidação da integração comercial no Cone Sul deveria ser seguida, de forma subsequente ou simultaneamente, pela unificação ou harmonização dos regimes sociais e das peculiaridades nacionais e regionais, para, finalmente, alcançar a desejada concertação política e diplomática (como vinha ocorrendo na Europa ocidental desde  alguns anos), o que implicaria, inclusive ou potencialmente, lograr uma expressão comum no plano externo: defesa e segurança, política externa, negociações multilaterais e, a termo, uma possível moeda comum. Passados 25 anos desde a formatação inicial desses objetivos ambiciosos, qual é a situação real do Mercosul?

Não se pode dizer que o Mercosul conseguiu realizar sequer a metade, ou pelo menos um terço, do que está estipulado no artigo primeiro do TA: um mercado comum, ou seja, o livre comércio entre os membros plenamente realizado, com todas as barreiras tarifárias e não-tarifárias eliminadas reciprocamente, com a definição e implementação de uma política comercial comum (isto é, uma Tarifa Externa Comum totalmente operacional), e a anunciada coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais e a harmonização das demais medidas definidoras de um verdadeiro mercado comum. Qual balanço pode ser feito do itinerário do Mercosul no primeiro quarto de século de sua existência? Poderá ele alcançar, como a atual UE, seu primeiro meio século, em 2041?

Mesmo considerando apenas a fase inicial de integração econômica – qual seja, a constituição de uma zona de livre comércio, seguida da definição técnica de uma tarifa externa comum, o que redundaria numa união aduaneira – e seu desdobramento lógico na criação de um mercado comum (aliás, determinado “constitucionalmente”), pode-se dizer que tais objetivos – que já eram os do processo bilateral de cooperação e de integração, iniciado em 1986 por Brasil e Argentina – não foram logrados. Com efeito, deve-se reconhecer que, passados 25 anos de percalços integracionistas, o Mercosul não conseguiu cumprir as metas estabelecidas no TA, nem parece perto de realizá-las no futuro previsível. Ao longo dessas duas décadas e meia, mas bem mais enfaticamente no curso dos últimos treze anos, o Mercosul parece ter se afastado de seus objetivos comercialistas e econômicos iniciais, aliás consagrados no tratado constitutivo, para converter-se num agrupamento político dotado de interesses muito diversificados, mas todos eles com escassa relevância no plano regional ou no contexto internacional.

Teria falhado, então, o Mercosul? Em termos: as falhas e insuficiências do processo podem ser debitadas inteiramente aos países membros, que parecem ter abandonado – ao menos os seus dois membros economicamente relevantes, Brasil e Argentina – o objetivo fixado no TA, de um mercado comum regional, para contentar-se com a liberalização parcial do comércio recíproco e fixar-se no desenvolvimento da cooperação política e social, sem um conteúdo econômico mais afirmado. Tampouco se poderia dizer que o bloco foi afetado por um suposto “déficit democrático”, ou por deficiências institucionais em seu arcabouço jurídico, sendo, ao contrário, bem mais evidentes as inadimplências nacionais em implementar decisões e resoluções conjuntas, bem como a divergência de intenções políticas entre os países membros quanto aos objetivos mediatos e imediatos a serem perseguidos. A despeito da retórica presidencial sempre afirmada quanto à unidade de vistas entre os membros, não se pode dizer, de fato, que os objetivos nacionais quanto à utilidade ou funcionalidade do Mercosul para cada uma das economias e sociedades sejam realmente convergentes.

As dificuldades para a consolidação ou avanço do Mercosul podem ser creditadas a dois fatores de amplo escopo: de um lado, instabilidades conjunturais no plano econômico (em diferentes formatos segundo os países), com planos parciais ou insuficientes de ajustes; de outro, o recuo conceitual dos projetos de construção de um espaço econômico integrado na região, com abandono relativo da liberalização comercial recíproca e ênfase subsequente nos aspectos puramente políticos ou sociais da “integração”.  Quaisquer que sejam os pesos relativos desses dois conjuntos de fatores e seus efeitos concretos sobre as intenções proclamadas e as ações efetivas dos países membros do Mercosul – e os impactos variam muito em função dos países envolvidos – cabe registrar o abandono (não reconhecido pelos membros) do projeto original de se caminhar para instituições orgânicas mais consentâneas com o formato de um mercado comum, em favor de instâncias seletivas de cooperação política setorial que vêm moldando um novo perfil para o Mercosul, até seu envolvimento num conjunto de áreas não delineadas no mandato econômico-comercial do tratado fundacional.

Vejamos quais foram suas principais etapas, começando pela formação e o desenvolvimento histórico inicial do bloco, seguida do itinerário da liberalização comercial e da integração econômica, assim como das questões institucionais e de funcionamento interno do bloco, em especial seu processo decisório, terminando pelas perspectivas para o seu desenvolvimento futuro, o que pode até implicar, teoricamente, uma revisão dos conceitos fundamentais do Mercosul e a adequação de sua estrutura institucional a novos objetivos. O processo de constituição do bloco começou pela aproximação das duas maiores economias da região: Argentina e Brasil deram a partida, conduziram politicamente sua formatação jurídica e continuam determinando, em todas as circunstâncias, os traços fundamentais do processo de integração, seja no seu formato institucional, na sua estrutura operacional e no conteúdo econômico imprimido ao bloco ao longo de suas diversas fases. Os sucessos e os percalços do bloco derivam, para o bem ou para o mal, das atitudes e decisões tomadas pelos dois países, coordenadamente ou em total desarmonia entre si.

Depois de uma fase bilateral, durante a qual foram definidos os objetivos essenciais do processo – primeiro a cooperação e a complementação econômica, no Programa de Integração e Cooperação (1986), depois o projeto de um mercado comum bilateral, pelo Tratado de Integração (1988) – passou-se à etapa quadrilateral, quando se decidiu estender o mercado comum aos dois outros vizinhos, sendo então adotado o Tratado de Assunção para a criação de um mercado comum (1991). A historiografia corrente sobre o Mercosul não reconhece, porém, a mudança fundamental que representou a passagem do modelo de complementaridade gradualista encarnado nos dois primeiros instrumentos (e seus diversos protocolos setoriais) para um modelo econômico liberal e livre-cambista representado pelo TA. Entre as duas fases, pouca atenção se dá à Ata de Buenos Aires (julho de 1990) que modificou substancialmente a metodologia e a própria cronologia da constituição de um mercado comum bilateral Brasil-Argentina.

A Ata representou a passagem de um esquema dirigista e industrializante, como seguido até então, para outro de cunho mais comercialista e liberalizante, mediante a criação calendarizada de um mercado comum (mais exatamente em 01/01/1995), além de estabelecer mecanismos automáticos de desgravação comercial bilateral. A rebaixa tarifária foi feita a partir de uma redução inicial da metade das alíquotas normalmente aplicadas e à razão de 7% a cada semestre, até chegar a 100% de preferência – ou “tarifa zero” – ao final do período de transição, em 31 de dezembro de 1994, quando também deveriam estar definidas uma Tarifa Externa Comum (TEC) e as instituições permanentes do Mercosul. O TA, para ser mais preciso, é praticamente uma cópia ipsis litteris – com os ajustes quadrilaterais que se impunham – da Ata de Buenos Aires, como é possível de ser facilmente comprovado, mediante uma comparação visual de ambos os textos. O relevante a ser destacado é a mudança de filosofia entre o Mercosul bilateral pré-1990 e o Mercosul quadrilateral pós-1991, ainda que, para todos os efeitos práticos, o aprofundamento do processo de integração regional não tenha caminhado em direção dos objetivos fixados nesses dois instrumentos: um mercado comum com liberalização comercial plena e coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais.

Quaisquer que tenham sido as imperfeições da fase de transição no acabamento das tarefas indispensáveis ao atendimento dos objetivos do artigo 1^o. do TA, esta foi marcada pelo otimismo, tanto do lado comercial, quanto do lado político. Foi nesse clima de quase euforia que se chegou a Ouro Preto, em dezembro de 1994, não para a assinatura de um novo tratado, que poderia ter sido o da criação efetiva de um mercado comum – com todos os requisitos do gênero – ou pelo menos o de uma união aduaneira acabada, mas de um simples protocolo, que confirmou os mecanismos e instituições existentes, com alguns poucos acréscimos (como o de uma Comissão de Comércio) que não modificaram fundamentalmente a natureza do processo de integração no Mercosul.

A segunda metade dos anos 1990 ainda viu o crescimento do comércio do bloco. Mas este já estava imerso em graves desequilíbrios conjunturais, embora de natureza diversa segundo os países. A Argentina tinha encontrado a estabilização monetária por meio de um plano de conversibilidade – na verdade, a rigidez absoluta na paridade fixa com o dólar – mas não reencontrou o caminho da competitividade externa, acumulando déficits que foram sendo artificialmente reprimidos pelo recrudescimento do protecionismo ou cobertos pelo recurso excessivo a empréstimos externos, até o desenlace fatal, em 2001. Desde 1996, a Argentina introduzia medidas restritivas das importações, inclusive no comércio  bilateral com o Brasil, que era, aliás, o único país que lhe facultava superávits substantivos, geralmente feitos de comércio administrado (petróleo, trigo e automóveis). Mas o Brasil também acusava desequilíbrios crescentes nas transações correntes, contornados por tentativas de controle do financiamento externo às importações ou por igual apelo a capitais externos.

A crise final no regime econômico argentino, no entanto, só ocorreu mais de um ano depois que o Brasil enfrentou o seu próprio inferno cambial, acumulado desde a crise mexicana de 1994-95, as turbulências asiáticas de 1997, situação exacerbada pela moratória russa de julho de 1998, obrigando-o a concluir um rápido programa de socorro preventivo com o FMI, em outubro desse ano, por um valor superior a US$ 40 bilhões. O instável arranjo não suportou, entretanto, novas fugas de capitais e a ausência de ajustes internos, vindo a termo em janeiro de 1999, quando o sistema de banda cambial saltou pelos ares: a cotação do dólar disparou e o Brasil se viu obrigado a adotar um regime de flutuação cambial, complementado pouco depois por um sistema de metas de inflação. Na Argentina, o desenlace fatal ocorreu em dezembro de 2001, quando seu governo impõe unilateralmente ao Brasil as novas regras pelas quais o país platino pretendia conter o comércio bilateral. As exceções nacionais e as divergências em relação à TEC se multiplicaram de todos os lados, com efeitos imediatos, sobretudo sobre o pequeno Uruguai. O comércio regional despencou, representando, em 2002, praticamente a metade do que ele tinha sido até 1999. Mesmo se fluxos e valores foram sendo paulatinamente recompostos e elevados nos anos seguintes, diversas outras restrições operacionais e divergências normativas continuaram a vigorar, afastando ainda mais o Mercosul dos objetivos de convergência macroeconômica e de unificação dos mercados estipulados no artigo fundamental do TA.

O fato é que, para todos os efeitos práticos, a partir de 2003, o Mercosul jamais voltou a ser o que era nos primeiros oito ou nove anos de sua existência quadrilateral. Mesmo se a estagnação intermediária registrada no plano comercial foi sendo superada aos poucos, em função da retomada do crescimento na Argentina e nos demais países, a crise de 2001-2002 deixou marcas profundas no estilo de governança econômica em vigor no país platino, levando a retrocessos institucionais e ao enfraquecimento dos compromissos anteriormente assumidos com a liberalização comercial e a abertura econômica. Para tanto contribuíram a personalidade e as políticas adotadas pelo presidente argentino Nestor Kirchner (2003-2008), tanto quanto as novas orientações de política externa do governo brasileiro do presidente Lula (2003-2010), menos comprometidos com as metas econômicas e comerciais do Mercosul, e bem mais propenso a aceitar novos desvios para objetivos políticos e sociais supostamente mais relevantes do ponto de vista de sua política externa regional.

Os grandes responsáveis pelas novas orientações da política externa regional do Brasil, em especial no que se refere ao Mercosul e às tentativas de sua ampliação ou extensão ao espaço regional sul-americano, foram o assessor especial do presidente Lula para assuntos internacionais – um militante que durante muitos anos exerceu o cargo de secretário de relações internacionais do Partido dos Trabalhadores (PT) – e o secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores no período 2003-2009, diplomata de carreira. Sobretudo, este último, intimamente envolvido com a integração bilateral Brasil-Argentina nos anos 1980 e opositor declarado do Mercosul em sua versão liberal dos anos 1990, empenhou-se desde o início em reverter o bloco às características que este possuía na fase mercantilista e dirigista anterior à Ata de Buenos Aires e ao TA.

O que ficou evidente, desde o início dos governos Lula e Kirchner, foi, de um lado, a orientação protecionista e defensiva das políticas econômica e comercial deste último, inclusive em detrimento da integração regional; de outro, a leniência e a tolerância demonstrados por Lula, e por seus principais assessores, a pretexto de preservação do bloco e da concessão de “espaços de liberdade” para que a Argentina pudesse conduzir uma nunca completada “reindustrialização”. De fato, o que ocorreu é que, em lugar de reforçar o bloco em suas dimensões econômica e comercial, as posturas combinadas da Argentina e do Brasil terminaram por fragilizar o bloco, no que se refere a seus objetivos essenciais. No lugar de comércio ou abertura econômica, novas dimensões foram sendo impulsionadas, sobretudo nos aspectos políticos e sociais. Pelo resto da década, não ocorreu qualquer outro progresso institucional, a não ser a adoção, quinze anos depois do prazo normal, do Código Aduaneiro do Mercosul, que deveria estar em funcionamento desde o dia 1^o de janeiro de 1995.

Estes são, basicamente, os mais importantes desenvolvimentos no itinerário histórico do Mercosul. Mas caberia também referir-se, ainda que brevemente, à inserção do bloco no contexto sul-americano e aos processos de negociações regionais, bilaterais, hemisféricas ou multilaterais. Durante a primeira fase, o Mercosul tentou acordos com os demais membros da Associação Latino-Americana de Integração, sem grande sucesso, porém: uma proposta de se constituir uma Área de Livre Comércio das Américas (Alcsa), feita pelo Brasil em 1994, em resposta ao projeto americano de uma Área de Livre Comércio das Américas, não encontrou respaldo nos demais países e, pelo resto da década, o Mercosul negociou relutantemente a criação da área hemisférica, exibindo uma atitude que era em geral de tergiversação, com táticas dilatórias. No contexto regional, apenas dois países se associaram ao Mercosul, o Chile e a Bolívia, ambos em 1996, embora num formato de liberalização comercial parcial.

A partir de 2003, acordos parciais, no âmbito da Aladi, dotados de muitas exceções, foram feitos com os demais vizinhos andinos, embora com efeitos marginais sobre os fluxos de comércio. No intervalo, Brasil e Argentina se empenhavam, com a ajuda entusiasta da Venezuela de Chávez, em sabotar as negociações da Alca, o que foi conseguido na Cúpula das Américas de 2005, quando o processo foi implodido, como aliás admitido orgulhosamente pelo presidente e pelo chanceler do Brasil. Divergências entre Brasil e Argentina dificultaram, porém, as posições que deveriam ser comuns nas negociações multilaterais da Rodada Doha da OMC e nas bi-regionais com a União Europeia. Até a atualidade, nenhum desses processos alcançou conclusões satisfatórias.

A única mudança institucional significativa ocorrida desde então foi a “plena incorporação” da Venezuela ao bloco – aliás ilegal, nos próprios termos do TA, e incompleta, pois que carente de qualquer adesão formal do país bolivariano aos principais instrumentos normativos do Mercosul, notadamente a Tarifa Externa Comum e outras regras básicas de política comercial –, depois de um longo e sinuoso processo de negociações, desde 2005, sempre carentes de qualquer resultado prático. Essa incorporação se deu no bojo da mais grave crise política já ocorrida no Mercosul, que foi a “suspensão” do Paraguai das reuniões do bloco, seguida imediatamente da “admissão plena” da Venezuela, ambas realizadas na cúpula de Mendoza, em junho de 2012, medidas tomadas na ausência e sem qualquer participação do próprio Paraguai. Outra questão relevante no campo político-jurídico tem a ver com o sistema de solução de controvérsias, ainda excessivamente politizado para servir efetivamente de anteparo jurídico aos muitos descumprimentos que ocorrem pelas práticas dos próprios Estados.

Os perigos para o Mercosul não estão exatamente na sua reversão ou na extinção de fato – já que de direito não existem chances disso ocorrer, pois os mesmos políticos que se recusam a fazer reformas, tampouco ousam reformar o funcionamento do bloco. A perspectiva que se oferece se situa na sua estagnação, ou seja, em lugar de perseguir os objetivos ainda não cumpridos – e hoje, talvez, considerados “utópicos” – e de se esforçar por elevar padrões de coordenação de políticas – senão macroeconômicas, pelo menos setoriais, ou aquelas áreas de política fiscal, tributária e creditícia, por exemplo, que mais afetam as políticas industriais –, os países acabam se conformando com a zona de livre comércio incompleta que existe e com a contrafação de união aduaneira em vigor. A reconstrução e a consolidação do Mercosul, para ser efetiva, exigiria medidas corajosas, apontando na direção dos objetivos originais, hoje totalmente negligenciados. Não é seguro que os dirigentes dos países membros estejam dispostos a avançar por essa via; um novo Mercosul talvez exija novas lideranças e um novo quadro mental.

O quadro apresenta um resumo do itinerário do Mercosul em suas diferentes fases, tanto no plano econômico quanto no político e no das relações externas.

Mercosul: as diferentes fases
	1986-1989	1990-1994	1995-1999	1999-2002	2003-2016
Traços dominantes da fase	Etapa inicial; construção gradual	Ata de Buenos Aires; Tratado de Assunção	Protocolo de Ouro Preto: mesmas metas	Crise de confiança Recuo geral	Fins políticos; sem ênfase comercial
Ênfase geral do período	Protocolos setoriais bilaterais (Br.-Arg.)	Zona de Livre Comércio Automática	Completar a União Aduaneira (alinhar TEC)	Superar impacto das crises econômicas	Instituições políticas e sociais; pura retórica
Relações comerciais	Administrado e protocolos setoriais flexíveis	Crescimento para dentro e expansão para fora	Crescimento lento; desequilíbrios e resistências	Diminuição geral dos fluxos de comércio	Aumento de restrições internas (ilegais)
Relações políticas	Equilíbrio absoluto entre Br.-Arg.; bom entendimento	Instituições provisórias interestatais; ativismo	Estabilidade das instâncias diretivas; burocracias	Crise de confiança Br.-Arg.: câmbio desalinhado	Dificuldades nas relações Brasil-Arg.: tolerância Br.
Moldura jurídica e instituições	Só bilateral: Tratado de Integração	Provisórias; perfil interestatal	Apresentação à OMC: lacunas na TEC	Maquiagem via grupos de trabalho	Adesão a foros sociais; criação do Parlamento
Problemas e realizações	Construção de confiança mútua bilateral	Definição da Tarifa Externa Comum	Associações ao bloco: Chile e Bolívia	Evitou-se o desmanche; arranjos ad hoc	Acordos regionais; Venezuela
Crises e conflitos internos	Baixo grau de liberalização comercial; dirigismo	Dificuldades na convergência de políticas	Aumento dos conflitos comerciais; controvérsias	Necessidade de novo instrumento jurídico	Cumprimento falho das normas: crise do Paraguai
Perspectivas para cada etapa	Superar as resistências setoriais; demandas por proteção	Definir perfil institucional: supranacional ou interestatal (papel Brasil)	Consolidar a UA para poder avançar ao mercado comum	Preservar o bloco e a confiança econômica externa	Retomar os fundamentos do bloco: comércio, investimentos
Concepção e elaboração: Paulo Roberto de Almeida (2016)

Paulo Roberto de Almeida 

Brasília, 26 de março de 2016