A institucionalidade do Mercosul: um texto de 1993 - Paulo Roberto de Almeida

Durante a fase de transição do Mercosul (1991-1994), eu me preocupava com a questão da conformação futura do bloco, especulando sobre as instituições permanentes, pós-1994. 
Parece que não se avançou muito desde então.
Em todo caso, reproduzo o meu texto de 1993, no qual refleti debates mantidos pelo Itamaraty sobre o assunto.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 3/12/2019

A INSTITUCIONALIDADE FUTURA DO MERCOSUL:

Primeiras Aproximações

Paulo Roberto de Almeida

Editor do Boletim de Integração Latino-Americana

Boletim de Integração Latino-Americana

(Brasília: nº 9, Abril-Junho 1993, pp. 13-18)

Relação de Trabalhos nº 343

Relação de Publicados nº 131

À medida em que se aproxima o final do período de transição fixado pelo Tratado de Assunção, o debate sobre a futura conformação institucional do MERCOSUL começa a atrair a atenção de crescente número de estudiosos e observadores, para não falar dos próprios negociadores da integração subregional, em primeiro lugar os diplomatas e outros altos funcionários das chancelarias do países membros, que são estatutariamente as responsáveis pela coordenação política desse processo.

O Calendário Institucional do MERCOSUL

Essa preocupação com a institucionalidade futura do MERCOSUL decorre, em primeiro lugar, de razões eminentemente práticas. Com efeito, o Tratado de Assunção afirma em seu Artigo 18: “Antes do estabelecimento do Mercado Comum, a 31 de dezembro de 1994, os Estados Partes convocarão uma reunião extraordinária com o objetivo de determinar a estrutura institucional definitiva dos órgãos de administração do Mercado Comum, assim como as atribuições específicas de cada um deles e seu sistema de tomada de decisões”.

Já em previsão dessa obrigação, os países membros tinham estabelecido, desde junho de 1992, um calendário tentativo para preparar os documentos de trabalho que servirão de base a essa reunião extraordinária, presumivelmente uma conferência de plenipotenciários que deverá concluir-se pela assinatura de novos instrumentos diplomáticos regulando a administração e o funcionamento do MERCOSUL a partir de 1º de janeiro de 1995.

Assim, no capítulo institucional do cronograma de medidas que deverão ser adotadas antes de 31 de dezembro de 1994 com vistas a assegurar o pleno cumprimento dos objetivos estabelecidos no Tratado de Assunção para o período de transição, mais comumente conhecido como “Cronograma de Las Leñas”, foram estabelecidos alguns prazos tentativos para a implementação de ações correspondentes nos campos da estrutura institucional definitiva dos órgãos do MERCOSUL, de suas atribuições específicas e do mecanismo de tomada de decisões. 

Resumidamente, os prazos são os seguintes:

Junho 93: análise do desenho institucional do MERCOSUL posterior ao período de transição;

Dezembro 93: análise das atribuições específicas de seus órgãos, do mecanismo de tomada de decisões e continuação da análise do desenho institucional em matéria legislativa, executiva e judicial do MERCOSUL “definitivo”;

Março 94: determinação das instituições, definição das atribuições específicas dos órgãos e do mecanismo de tomada de decisões posteriores ao período de transição;

Maio 94: encaminhamento ao Grupo Mercado Comum das três séries de definições para “avaliação e instrumentação”.

Por sua vez, segundo o Cronograma de Las Leñas, o início da preparação da reunião extraordinária está fixado para dezembro de 1993, devendo a reunião realizar-se previsivelmente no segundo semestre de 1994. Para preparar adequadamente essa reunião diplomática, sobretudo do ponto de vista substantivo, isto é, a elaboração dos documentos negociadores que serão finalizados pelas mais altas autoridades políticas dos países membros, o Grupo Mercado Comum decidiu criar, em sua IXª reunião (Assunção, abril de 1993), um Grupo ad hoc encarregado de tratar dos temas institucionais, reportando-se diretamente ao GMC.

Mesa redonda no Itamaraty

Para ajudar a preparar a posição brasileira a ser discutida nessa instância técnica de trabalho e, ulteriormente, nas reuniões diplomáticas que se seguirão, o Itamaraty, como coordenador brasileiro do processo de integração convidou, em meados de maio último, uma dezena de estudiosos e especialistas que, a título individual, puderam debater amplamente a estrutura institucional atual e futura do MERCOSUL. 1 Sob a direção do Secretário-Geral do Itamaraty, Embaixador Luiz Felipe Lampréia, e do Embaixador Rubens Antonio Barbosa, Subsecretário-Geral de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior e Coordenador da Seção brasileira do GMC, os participantes da mesa redonda dedicaram-se a um intenso intercâmbio de opiniões e de argumentos fundamentados sobre os diferentes aspectos institucionais dos processos de integração, em sua dimensão comparada, e sobre a estrutura ideal ou possível que poderia adotar o MERCOSUL.

O debate frutífero que então se travou foi balizado, mas não limitado, por algumas questões básicas que necessitam ser respondidas previamente à formulação de sugestões formais sobre a estrutura institucional definitiva dos órgãos de administração do MERCOSUL e seu processo decisório. Essas perguntas, entre outras subjacentes, foram nomeadamente as seguintes:

1) Interessa ou não ao Brasil a existência, a partir de 1995, de instituições definitivas supranacionais ?;

2) Em caso positivo, quais seriam essas instituições e qual o seu grau de supranacionalidade ? Sua competência seria decisória, propositiva, ou apenas consultiva ?;

3) Em caso negativo, é do interesse do Brasil que todos os órgãos do MERCOSUL sejam de caráter intergovernamental ou alguns deles deveriam dispor de relativa independência em relações aos Estado membros ?;

4) Deverá necessariamente o Tratado de Assunção ser substituído por um novo Tratado ou poderá ele ser modificado por instrumentos jurídicos negociados pelos quatro governos e aprovados pelos respectivos Parlamentos nacionais ?, e

5) Quais os tipos de processo decisório interessam ao Brasil no âmbito do MERCOSUL ? Quais suas modalidades rationae materiae: unanimidade (veto); maioria simples; maioria qualificada ? Neste último caso, que tipo de maioria qualificada ?

Muitas outras questões afloraram no decorrer dos debates, não apenas derivadas das acima citadas, mas em especial preocupações vinculadas ao processo de revisão da Constituição brasileira — a ser conduzido depois de 5 de outubro de 1993, de conformidade com o Artigo 3º das Disposições Transitórias — e que oferece uma chance à sociedade brasileira de adequar o Estado e as normas regulatórias da atividade econômica aos novos requisitos do processo de integração subregional e da inserção internacional. As notas que se seguem não têm a intenção de coligir todas as opiniões emitidas por cada um dos participantes, mas tão somente oferecer um apanhado de argumentos e de proposições que, sem representar a opinião do Ministério das Relações Exteriores ou do Governo brasileiro sobre a questão, podem contribuir para a intensificação do debate nacional sobre a institucionalização futura do MERCOSUL e aportar assim elementos de juizo para a formulação preliminar de uma posição negociadora sobre o desenvolvimento institucional do processo de integração subregional.

A Institucionalidade do MERCOSUL

Em que pese a complexidade das tarefas que ainda restam a ser cumpridas para a consecução dos objetivos fixados no Tratado de Assunção, os participantes reconheceram a utilidade e a conveniência de se assegurar uma conformação institucional que sirva para consolidar e fazer avançar os compromissos assumidos pelos Estados Partes em março de 1991, nomeadamente os de uma zona de livre comércio e de uma união aduaneira, pressupostos necessários e irrecusáveis do Mercado Comum do Sul. A continuidade do desenvolvimento institucional do MERCOSUL oferece, assim, um dos elementos de garantia de que aqueles objetivos não sofrerão retrocesso. Aliás, a própria implementação prática do Mercado Comum — hoje fortemente sustentada pela vontade política das máximas autoridades de cada um dos países membros — se encontrará singularmente reforçada se, ao lado da coordenação intergovernamental já assegurada, se puder avançar na concreção de um mínimo de supranacionalidade nesse processo.

Para caminhar nessa direção foi indicada, antes de mais nada, a necessidade de se cumprir com o estipulado no Artigo 18 do Tratado de Assunção, que objetiva à conformação da “estrutura institucional definitiva dos órgãos de administração do Mercado Comum”. O próprio avanço do processo de integração contribui para uma racionalidade superior e um disciplinamento das políticas macroeconômicas nacionais, dando-lhes um marco de gestão tendencialmente estável e funcionalmente harmônico. O MERCOSUL passou a propiciar, às empresas privadas nacionais e multinacionais, um horizonte de planejamento e de investimento produtivo de razoáveis dimensões econômicas, num momento em que a formação de blocos regionais apresenta-se como uma estratégia política de peso no atual processo de reorganização do sistema multilateral de comércio.

Inversamente, uma eventual opção pelo “congelamento” institucional da nova área de integração poderia resultar na perda da credibilidade internacional já alcançada pelo MERCOSUL — não só junto a entidades congêneres existentes e em formação (CEE, Grupo Andino, NAFTA), mas também junto a outros importantes parceiros internacionais (Estados Unidos, Japão) e organismos e foros especializados de tipo econômico (BID, GATT etc.) — com a consequente diminuição da capacidade de barganha política adquirida pelo MERCOSUL nessas instâncias. O processo de integração também passou a representar, e não só para o Brasil, um elemento estimulador de algumas formas de planejamento macroeconômico e da liberalização econômica, com a dinamização consequente de movimentos que poderão no futuro vir a contribuir para o aperfeiçoamento da competitividade tecnológica e da modernização industrial.

Supranacional ou intergovernamental ?

No que se refere ao caráter das instituições definitivas, se intergovernamental ou supranacional, foi lembrado o importante papel histórico e mesmo a funcionalidade estrutural que instituições desse último tipo tiveram em outros processos de integração, em especial o europeu, no sentido de se assegurar o funcionamento adequado das diversas disposições que regem um mercado comum (defesa da concorrência, coordenação das políticas macroeconômicas, setoriais e de comércio exterior, interpretação comum das normas comunitárias etc.). Nossos parceiros mais importantes no processo de integração parecem igualmente encarar como natural e necessária essa transição para a supranacionalidade. O atual Embaixador da Argentina no Brasil, Alieto Guadagni, quando ainda ocupava o cargo de Secretário de Relações Econômicas Internacionais na Chancelaria argentina escreveu que “con toda seguridad [las] instituciones definitivas habrán de ser más fuertes que las actuales, incorporando asimismo algun ingrediente de supranacionalidad. Parece muy dificil imaginar que las instituciones actuales puedan sobrevivir más allá del periodo de transición pues las mismas carecen de la entidad suficiente para llevar a sus últimas consecuencias un proyecto de Mercado Común”. 2

Quanto ao seu grau de supranacionalidade, exprimiu-se o argumento de que essa supranacionalidade está implícita na lógica do processo de integração e já se encontra presente, por exemplo, no sistema provisório de solução de controvérsias, que prevê a aceitação pelos Estados Partes do Protocolo de Brasília de laudos arbitrais formulados por juízes independentes. Ainda assim, esse grau de “cessão de soberania” não pode eludir as condições efetivas em que se realiza o processo de integração no Cone Sul, marcado por avanços reais no programa de liberação comercial, algumas dificuldades para o estabelecimento da tarifa externa comum e uma baixa propensão à coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais.

A esse respeito, o Ministro Sérgio Florêncio, Chefe do Departamento de Integração do MRE e coordenador alterno da Seção brasileira do GMC, formulou uma série de perguntas que apresentam alto grau de pertinência para um adequado encaminhamento do debate. Aqueles que equacionam os avanços no processo de integração à construção da supranacionalidade não deixam de ter sua dose de razão, em função dos resultados aparentemente bem sucedidos do exemplo europeu. Mas, a supranacionalidade, na integração de países dotados de pesos econômicos tão díspares e de estruturas socioeconômicas diferenciadas, tampouco deixa de colocar problemas à boa marcha do processo. A alternativa à supranacionalidade é a continuidade do esquema interestatal atual, no qual o Brasil parece deter maior margem de manobra. Por outro lado, há que se questionar o timing da institucionalização supranacional, em função das assimetrias remanescentes e das políticas divergentes entre os países membros. Nesse sentido, acelerar o processo não significaria eventualmente contribuir para o seu insucesso ?

De que tipo de instituições necessita o MERCOSUL ?

Muito embora se tenha sublinhado a necessidade de inovar institucionalmente, e mesmo de se procurar definir órgãos de administração mais conformes às reais necessidades do processo de integração no Cone Sul, também se reconheceu que, nesse terreno, parece difícil fugir ao “modelo europeu” de institucionalidade. Ainda que a arquitetura interna no MERCOSUL possa ser bastante diferente da complexa edificação institucional da CEE, basicamente não se pode escapar às funções essenciais a todo processo integracionista: a) comando político intergovernamental; b) execução técnica de tipo comunitário; c) controle, fiscalização e apelo de tipo arbitral ou judicial e d) representação e participação societária de tipo parlamentar ou por delegação setorial.

Em outros termos, a institucionalidade mínima requerida em processos desse tipo comanda a definição e o estabelecimento dos seguintes tipos de instituições comuns:

1) um órgão superior de caráter intergovernamental, detendo o essencial do processo decisório, em forma ponderada;

2) um outro órgão, de tipo executivo, caracterizado por uma supranacionalidade estritamente necessária a seus fins de proposição de decisões e de controle da implementação de medidas;

3) uma instância de vigilância e apelo, tipo Corte Arbitral, e

4) um foro consultivo com ampla participação da sociedade.

Esse modelo quadripartite, involuntariamente calcado no exemplo europeu — que não foi, todavia, o adotado no caso do Grupo Andino — poderia portanto ser desdobrado, em sua máxima extensão, numa estrutura institucional compreendendo os seguintes órgãos e funções:

a) um Conselho, de natureza política, com representação paritária dos países membros, mas provido de um sistema de tomada de decisões refletindo o peso específico de cada um deles no esquema integracionista;

b) uma Comissão, de caráter supranacional, ou seja, um órgão executivo dotado de poderes e atribuições propriamente comunitárias, e não mais simplesmente intergovernamentais;

c) um Tribunal de Justiça ou Corte de Arbitragem, que funcionaria não só como instância de solução de controvérsias entre os países membros e seus agentes econômicos, mas também como foro constitucional e instância de controle e de apelo e cujos laudos teriam aplicabilidade direta nos Estados Partes; e

d) um Parlamento comunitário, com poderes consultivos e de representação (mas não legislativos) e provavelmente constituído, numa primeira fase, por via indireta, isto é, a partir dos legislativos nacionais, e, numa fase ulterior, por via eletiva direta;

e) um Comitê Consultivo, de natureza econômica e social.

Ainda assim, esse “modelo básico”, de tipo europeu, talvez vá muito além do que os requerimentos do MERCOSUL, em sua fase atual e mesmo futura, parecem exigir e, por isso, se poderia pensar numa estrutura menos elaborada, na qual, ao lado de um Conselho (e, eventualmente, de um Grupo intergovernamental, que atuaria como foro de representantes permanentes), se teria uma Autoridade comunitária reduzida à sua expressão mais simples (um Comissário ou uma pequena Comissão de 3 ou 5 membros), com poderes propositivos, e uma Corte Arbitral dotada de funções de apelo e de controle. A Comissão Parlamentar continuaria existindo, durante certo tempo, no seu formato e responsabilidade atuais.

Em todo caso, é possível que, realisticamente, se tenha de continuar operando, durante algum tempo após o período definido como de transição no Tratado, com base no atual formato intergovernamental, que poderíamos chamar de “modelo BENELUX”. A passagem para o “modelo da CEE” — não a do Ato Único e muito menos a dos acordos de Maastricht, mas tão simplesmente a do Tratado de Roma de 1957 — se daria numa fase ulterior, quando se tivessem cumprido plenamente as metas econômicas e os objetivos políticos da união aduaneira.

Como bem lembrou o Professor Vicente Marotta Rangel, titular de Direito Internacional Público da FDUSP e ex-Consultor Jurídico do Itamaraty, a formulação do Artigo 18 do Tratado de Assunção deixa certa margem à interpretação criativa: “estrutura institucional definitiva” não quer necessariamente dizer que os novos “órgãos de administração do Mercado Comum” tenham de ser implantados de forma imediata e começar a funcionar desde 1º de janeiro de 1995. O futuro Tratado, ou um Protocolo ao atual, poderia prever a implementação calendarizada — ou cumpridos determinados condicionantes a um salto de etapa — das instituições permanentes do Mercado Comum.

Essa trouvaille do Prof. Rangel não deixaria, por certo, de receber o aplauso dos que estão hoje legitimamente preocupados com as fortes limitações de caráter político-institucional e as ainda maiores incertezas de tipo econômico do atual processo de integração. Essa implementação escalonada e gradual do capítulo institucional do Mercado Comum do Sul reverteria, assim, em dispor de um MERCOSUL comunitário “virtual” — no sentido informático da palavra — embutido no MERCOSUL “real” do modelo BENELUX. Em todo caso, não há porque adotar-se um modelo prêt-à-porter ou então procurar o “produto adequado” no supermercado da integração latino-americana, mas sim modelar a vestimenta institucional do MERCOSUL em função de suas reais dimensões e das necessidades do processo empírico.

Como também não deixou de sublinhar o Professor Luiz Olavo Baptista, da mesma Faculdade, o Tratado fala de “órgãos de administração”, o que lhes daria um estrito caráter de gestão do processo de integração e não obrigatoriamente o papel de liderança política que instituições supranacionais, ou pelo menos comuns, têm em outras áreas. Luiz Olavo lembrou ainda o caráter ibérico de nossas formações sociais e estatais, o que dificultaria sobremaneira qualquer pretensão a ter um processo de tipo europeu, com total independência da burocracia “comunitária”. Mas, não se pode pretender tampouco eludir algum tipo de controle parlamentar desse processo.

Resumindo essa parte do debate, o Ministro Sérgio Florêncio apontou as qualificações do Artigo 18: a reunião extraordinária ali prevista destina-se a determinar os órgãos definitivos do Mercado Comum, mas não sua implantação imediata; esses órgãos são de administração e não necessariamente de direção política e, ao se falar em “órgãos de administração”, pensou-se mais na gestão dos assuntos correntes típicos de uma zona de livre-comércio, que era o horizonte de trabalho dos “constituintes” do Tratado de Assunção, do que na complexa direção de uma estrutura comunitária acabada.

Caso não se implemente, de imediato, a supranacionalidade explícita no “modelo da CEE”, poder-se-ia, ainda assim, constituir órgãos subordinados dotados de relativa independência em relação aos Estados membros. Em todo caso, pode-se pensar num Secretariado Executivo, dotado de atribuições precisas no que concerne a implementação dos objetivos de completa liberalização de comércio, bem como num Conselho Superior das Aduanas, no estilo BENELUX, de caráter intergovernamental, mas dotado de capacidade de iniciativa, com vistas a cumprir os requisitos necessários ao funcionamento de uma união aduaneira.

Por outro lado, como enfatizou o Professor Werter Faria, Presidente da Associação Brasileira de Estudos da Integração (Porto Alegre, RS), se se quer avançar na direção de um mercado comum, seria importante ir criando jurisprudência comunitária em matéria de liberalização de mercados e defesa da concorrência, para o que se afigura como absolutamente indispensável um Tribunal Arbitral dotado de um mínimo de supranacionalidade e, de preferência, um Tribunal de Justiça com poderes de controle e de fiscalização sobre as ações dos Estados membros. No exemplo europeu, lembrou o Prof. Werter, a construção do mercado comum foi praticamente a obra — não solitária, mas pelo menos substancial — da Corte de Luxemburgo, com suas incontáveis ações de controle da legalidade dos atos dos países membros da CEE e seu papel fundamental na eliminação das barreiras não-tarifárias (normas técnicas, medidas sanitárias etc.) que os Estados passaram a erigir no lugar dos recém derrubados direitos aduaneiros.

Novo Tratado ou modificação do atual ?

A maioria dos participantes da mesa redonda, com a solitária exceção deste articulista, manifestou-se em favor da continuidade do atual instrumento básico do MERCOSUL, com a introdução das modificações que se fizerem necessárias para cumprir o articulado do Artigo 18 e as demais exigências de uma plena união aduaneira, com a possível definição de novas normas contratuais no terreno das políticas setoriais (industrial, agrícola etc.) ou macroeconômicas (fiscal, tributária, defesa da concorrência etc.).

O Tratado de Assunção, como uma espécie de “Carta constitucional” da nova área de integração, é suficientemente flexível para abrigar as necessidades atuais e futuras dos países membros na construção do espaço econômico comum. Assim, ele deveria ser escoimado de seus elementos provisórios, modificado em todas aquelas seções que já não mais corresponderem aos novos requisitos da integração em sua fase de consolidação comunitária e continuar a apresentar esse caráter maleável que o qualifica como instrumento adequado da integração sub-regional.

Para argumentar contrariamente à necessidade de um novo Tratado de integração no Cone Sul, o Ministro Sérgio Florêncio fez uma série de ponderações que merecem registro. Em primeiro lugar, um segundo instrumento geraria inevitavelmente um efeito comparativo com o primeiro e todas as comparações costumam ter o seu lado negativo. A complementação do atual Tratado, e não sua substituição integral, permitiria pontualizar o foco das discussões mais importantes para a continuidade do processo negociador e evitar, em consequência, o inferno jurídico que uma abertura de todos os pontos poderia suscitar. Em termos contratuais práticos, o Tratado de Assunção deriva basicamente do programa estabelecido pela Ata de Buenos Aires e pelo ACE-14 e, portanto, não deveria desviar-se de seu eixo original. Por fim, o próprio exemplo europeu ilustra a continuidade básica institucional ali seguida: todos os instrumentos que complementaram e aperfeiçoaram o mercado comum tiveram o formato de emendas, modificações ou adições aos Tratados da CECA de 1951 ou aos de Roma de 1957 (CEE e Euratom), notadamente o Ato Único de 1986 e o Tratado da União Europeia aprovado em Maastricht.

Note-se que a sugestão de se proceder à substituição do atual Tratado prendia-se à percepção de que a modificação de seus termos, em especial no que concerne à estrutura do processo decisório, poderia gerar alguma resistência por parte de certos setores em determinados países, particularmente nos meios parlamentares, mas tal preocupação não foi julgada relevante para justificar todo o trabalho de se empreender uma negociação de um novo instrumento diplomático. Como observado pelo Ministro Renato Marques, Secretário de Comércio Exterior do MICT, a opção pela regra do consenso, constante do atual Tratado, era lógica e necessária, uma vez que se dava início a um processo, necessariamente intergovernamental, de construção embrionária de um espaço econômico comum. Na fase seguinte, de consolidação comunitária, quando se afirmam os critérios da supranacionalidade, é natural que sejam mudadas as regras de funcionamento institucional da área de integração.

O processo decisório no MERCOSUL

Trata-se de um dos elementos mais importantes no debate político intra-MERCOSUL, com repercussões sobre a formulação e implementação de políticas e decisões comuns nos mais diversos campos, notadamente nos campos da defesa da concorrência e de restrição às práticas desleais de comércio.

Sem cair no jogo de palavras, houve consenso, entre os participantes, de que a atual regra do consenso deve ser substituída através da adoção de um processo qualificado de tomada de decisões, provavelmente sob a forma de um “decision-making mix”, ou seja, operar uma combinação de mecanismos decisionais na qual:

a) determinadas decisões requeiram a unanimidade, como as de tipo constitucional, por exemplo: mudança do Tratado, interesse nacional relevante etc.;

b) outras uma maioria simples, como aquelas decorrentes de medidas rotineiras: convocatória de órgãos e reuniões;

c) outras ainda uma maioria qualificada, ou seja aquelas que visam propriamente a uma tomada de ação nos campos político e econômico.

A experiência das Comunidades Europeias, com a adoção evolutiva de diversas instâncias e sistemas decisionais, oferece, nesse terreno, um modelo e um laboratório avançado sobre o funcionamento dos diversos mecanismos possíveis de tomada de decisão. No MERCOSUL, igualmente, se terá de operar com base num sistema de votação ponderada, que deverá atribuir um número diferenciado de pontos aos países membros, segundo os princípios da equidade e da justiça, mas também da importância relativa do aporte efetivo de cada um deles ao espaço econômico comum.

A integração e a revisão constitucional brasileira

A mesa redonda não se ocupou especificamente dessa questão, mas caberia talvez lembrar, a título meramente informativo, a oportunidade que se abre para o Brasil no segundo semestre de 1993. A Carta Constitucional brasileira de 5 de outubro de 1988, ao trazer inscrita em suas disposições transitórias a perspectiva de sua revisão, oferece a possibilidade de uma adaptação de diversos dispositivos constitucionais aos requerimentos políticos da integração regional e a de uma oportuna readequação dos instrumentos de intervenção do Estado às exigências dos processos de inserção econômica internacional e de liberalização comunitária. É sobretudo no campo econômico — Títulos sobre a organização do Estado e a Ordem Econômica — que a Constituição pode revelar-se como relativamente disfuncional para o pleno cumprimento dos objetivos listados no Artigo 1 do Tratado de Assunção, particularmente a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos no território econômico comum aos quatro países membros. O capítulo econômico da Constituição, por exemplo, naquelas seções que consagram monopólios constitucionais ou tratamentos favorecidos para empresas brasileiras de capital nacional, poderia ser repensado com vistas a possibilitar, plena e concretamente, a implementação de uma interdependência ativa entre as economias do quatro países membros, que é disso que trata um mercado comum. Em não sendo isso possível, caberia revisar o parágrafo integracionista (Artigo 4, par. único), de forma a dar-lhe preeminência sobre as demais disposições de caráter particular e afirmar claramente o objetivo integracionista regional, além de seu mero efeito declaratório.

Se bem que, como alertou o Deputado Nelson Jobim, não se pode esperar uma revisão radical de toda a Constituição, alguns dispositivos poderiam ser modificados de forma a facilitar o estabelecimento da interdependência acima referida. De um modo geral, pode-se pensar na introdução de um artigo tratando da aplicabilidade direta no direito interno de normas e tratados internacionais, bem como de dispositivos que resultem na aceitação inconteste de decisões, resoluções e laudos de órgãos supranacionais, de caráter político (Conselho e Comissão) ou jurídico (Tribunal do MERCOSUL).

A questão da discriminação dos atos internacionais que necessitam de apreciação parlamentar também poderia ser considerada durante a revisão constitucional. Grosso modo, quais decisões ou resoluções dos órgãos do MERCOSUL dependeriam de aprovação legislativa, mantida a processualística atual dos atos internacionais ? Segundo a própria Constituição, todos os “tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” (Artigo 49, I), mas, adicionalmente aos “tratados” estrito senso, todas aquelas decisões dos órgãos comunitários do MERCOSUL que, não só acarretem compromissos gravosos, mas que também impliquem na mudança eventual de dispositivos constitucionais ou de leis aprovadas pelo Parlamento brasileiro.

No quadro de uma mudança eventual da Constituição, o Congresso poderia perder o papel meramente referendador de atos internacionais negociados e firmados pelo Executivo, que ele tem hoje, para assumir uma postura mais participativa. Em todo caso, como observou o Deputado Jobim, que tipo de vincularidade teriam decisões emanadas do Conselho de Ministros do MERCOSUL e qual seria seu caráter obrigatório para o Brasil na ausência de explícita aprovação parlamentar ?

As próximas etapas do debate

Sem pretender chegar a conclusões ou orientações definitivas para a marcha ulterior do debate, os participantes da mesa redonda, pela voz do Emb. Rubens Barbosa, exprimiram o desejo que o rico intercâmbio de ideias travado no Itamaraty pudesse continuar em etapas futuras do trabalho de elaboração institucional do MERCOSUL. Recomendou-se a propósito que se procurasse estreitar a colaboração com o Instituto Latino-Americano de São Paulo que, sob a direção do ex-Governador Franco Montoro, vem impulsionando suas atividades em diversos campos de interesse relevante para o processo do MERCOSUL, em especial no estudo das dimensões jurídicas da integração.

Alguns dos participantes prontificaram-se a encaminhar contribuições tópicas sobre alguns dos pontos em debate, como é o caso, por exemplo, das instituições de caráter judicial, procedendo-se, mais tarde, à coordenação dos diversos “papers” na própria Subsecretaria-Geral de Assuntos de Integração do Itamaraty. Acordou-se igualmente solicitar a algumas entidades patronais (FIESP/CNI) estudos específicos sobre temas econômico-comerciais, como seria o do funcionamento das regras de origem para a fase ulterior ao período de transição, ou a órgãos como o CADE algum trabalho sobre a defesa da concorrência no âmbito comunitário.

De uma forma geral, as intervenções foram marcadas pelo caráter realista dos argumentos desenvolvidos pelos participantes, todos preocupados em fazer avançar a integração no MERCOSUL atendendo-se, contudo, ao necessário gradualismo institucional e à flexibilidade política desse processo. Seguindo o tradicional aforismo popular, poder-se-ia dizer que, no caso do MERCOSUL também, cautela e caldo de galinha não fazem mal a ninguém.

_____________________

1. Participaram desse encontro o Secretário-Geral das Relações Exteriores, Embaixador Luiz Felipe Lampréia, que presidiu a primeira parte da reunião, o Subsecretário-Geral de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior, Emb. Rubens Antonio Barbosa, que coordenou os trabalhos, e as seguintes personalidades e especialistas independentes, ademais de funcionários do Itamaraty: Deputado Nelson Jobim, Emb. Luiz Augusto Souto Maior, (....).

2. Cf. Alieto Guadagni, “MERCOSUR: una herramienta de desarrollo”, in El Mercado Comun del Sur (Buenos Aires, Centro de Economia Internacional, Secretaria de Relaciones Económicas Internacionales, MREC, 1992), pp. 27-28.

______________

[Brasília, 2ª: 21.05.93]

[Relação de Trabalhos nº 343]

Publicado no Boletim de Integração Latino-Americana (Brasília: nº 9, Abril-Junho 1993, pp. 13-18). Relação de Publicados nº 131.

343. “A Institucionalidade Futura do Mercosul: Primeiras Aproximações”, Brasília: 21 maio 1993, 14 pp. Artigo consolidando os debates da mesa redonda realizada em 17.05.93 no Itamaraty. Publicado no Boletim de Integração Latino-Americana (Brasília: nº 9, Abril-Junho 1993, pp. 13-18). Relação de Publicados nº 131.