Trabalhos sobre Mercosul e União Europeia - Paulo Roberto de Almeida

Fui convidado, recentemente, a colaborar com um prefácio a um livro sobre o acordo Mercosul-União Europeia – assinado preliminarmente em junho de 2019, mas sem previsão para entrar em vigor, enquanto persistir a postura destruidora em relação ao meio ambiente do nosso inepto presidente –, um tema que eu sigo praticamente desde o início dos anos 1990, quando comecei a me ocupar de integração regional e especificamente do Mercosul.

 Este o trabalho, recém concluido: 

3945. “Mercosul-UE: uma relação estrutural que supera um acordo institucional”, Brasília, 7 julho 2021, 7 p. Prefácio ao livro de Elisa de Sousa Ribeiro, O que você gostaria de saber sobre o Acordo Mercosul-União Europeia, mas não tinha para quem perguntar.

Transcrevo o meu prefácio e, ao final, a parte da bibliografia que se refere a meus trabalhos citados no livro:

 Mercosul-UE: uma relação estrutural que supera um acordo institucional 

 

Paulo Roberto de Almeida

Diplomata, professor.

[www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com]

[Objetivo: Prefácio ao livro de Elisa de Sousa Ribeiro; finalidade: Acordo Mercosul-UE]

  

Quando o acordo de associação entre o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a União Europeia (UE) foi preliminarmente assinado, em junho de 2019, numa espécie de confraternização geral, pelo simples alívio de se chegar ao cabo de duas longas décadas de negociações entre os dois blocos, se julgou que ele estava coroando um difícil processo negociador iniciado ainda nos anos 1990, a partir do qual se poderia finalmente dar início a uma nova fase das relações entre os dois blocos e, mais do que isso, entre dois continentes que partilham uma história comum desde aproximadamente cinco séculos. Na verdade, foi o oposto que ocorreu: desde aquele momento congratulatório, vozes se elevaram e alertas foram lançados sobre seu complicado e incerto processo de ratificação e entrada em vigor, colocando pesadas dúvidas sobre as possibilidades de sua implementação efetiva, pelo menos no futuro previsível.

A razão principal, ainda que não exclusiva, se situava precisamente no terreno do meio ambiente, objeto deste livro, em boa hora publicado, às vésperas da 26ª Conferência das Partes, em novembro de 2021, na Escócia, cujo objetivo principal é o de consolidar os resultados alcançados no Acordo de Paris sobre aquecimento global, de 2015, ademais de outros compromissos previamente acordados pelos países no quadro das negociações gerais sobre diversos temas pertencentes ao amplo universo da sustentabilidade. E essa razão principal também tem a ver com as posturas assumidas nesse terreno pelo principal membro do Mercosul e suposto “parceiro estratégico” da União Europeia na América do Sul, o Brasil, especificamente a partir do governo do presidente Jair Bolsonaro e da administração de seu então ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles. Não é necessário detalhar aqui os elementos de “acusação” contra a ratificação do acordo, pois todas as chancelarias e ONGs do setor seguiram de perto o que estava ocorrendo no Brasil desde o início de 2019 em relação ao tratamento dispensado pelo governo Bolsonaro a essa área, o que envolveu inclusive demonstrações de descortesia diplomática por parte do chefe de governo.

Mas a mídia internacional, assim como ONGs do setor também repercutiram amplamente os fatos que evidenciavam a continuidade, a extensão redobrada e o recrudescimento incontrolável dos desmatamentos, das queimadas incontroláveis, da destruição do ambiente natural, das invasões de terras indígenas e reservas florestais, da devastação sendo produzida sem qualquer controle oficial por garimpeiros, madeireiros e outros ocupantes ilegais do imenso território amazônico, a ponto de se temer um boicote contra a exportação de produtos brasileiros do agro para cadeias de varejo na Europa. O tema extravasou a própria geografia amazônica– bioma que o Brasil partilha com oito outros países da região –, para alcançar também o Pantanal, o outro bioma que se situa igualmente no coração da América do Sul, igualmente devastado por queimadas incontroláveis na aparente indiferença do governo central. 

Esses temas, o da destruição dos recursos naturais e as violências perpetradas pelos mesmos atores contra os povos indígenas habitantes da Amazônia – mas também em outras regiões do país, como na Mata Atlântica, no Nordeste, Sudeste e Sul do Brasil –, não são o objeto precípuo deste livro; mas eles são, sim, os fatores subjacentes que se situam no âmago da postura de grande parte dos, senão de todos, países membros da União Europeia, assim como do próprio Parlamento Europeu, que relutam em aprovar o acordo, dificultando, portanto, seu processo de ratificação. Esses temas também estão no centro de negociações ulteriores entre os dois blocos, que devem, com toda probabilidade, sustentar a redação de um acordo complementar, espécie de side agreement, com vistas a detalhar e explicitar objetivos mais amplos com respeito a todo o capítulo da sustentabilidade, especificamente em relação às obrigações e compromissos das partes ao acordo nessa temática que integra, desde alguns anos, o centro da agenda internacional.

Por mais importantes que sejam os temas do meio ambiente, ou o próprio acordo comercial em si, a relação entre os dois blocos, entre os dois grupos de países, supera o lado da sustentabilidade ou dos interesses comerciais em jogo, para extravasar inclusive as áreas da cooperação e do diálogo político – as duas outras vertentes do tratado de associação – para projetar-se em diversos outros terrenos da agenda bilateral dos dois blocos, que vai muito além dos componentes econômicos estrito senso – como podem ser os da energia, dos investimentos diretos, fluxos de capitais, migrações e outros –, uma vez que se está falando de países que possuem uma história comum desde praticamente os Descobrimentos. Seria importante, nesse sentido, colocar o acordo nesse contexto, assim como visualizar sua longa elaboração na perspectiva histórica das diferentes etapas que tomaram mais de duas décadas.

A rigor, o projeto de associação entre os dois blocos, englobando e incorporando o relacionamento comercial, precede inclusive a própria existência do Mercosul, cuja criação pode ser considerada uma espécie de reação ao projeto europeu de consolidação de um espaço econômico unificado na então Comunidades Europeias. Quando, depois de uma década e meia de relativa estagnação do processo europeu, a partir da grande instabilidade criada no sistema financeiro internacional com a suspensão dos arranjos contraídos em Bretton Woods pelos Estados Unidos – que, em 1971, repudiaram o compromisso de respeitar a paridade do dólar ao ouro, como definido em 1944 –, o então presidente da Comissão Europeia Jacques Delors, propôs o acabamento do mercado unificado pelo Ato Único de 1986, teve início um processo de sub-regionalização dos processos de integração que fragilizou, em grande medida, o sistema multilateral de comércio, na época representado unicamente pelo Gatt, um acordo que se mantinha provisório desde sua assinatura em Genebra em 1947, como peça central de uma arquitetura de comércio aberto e não-discriminatório, regida pelas cláusulas fundamentais desse acordo fundacional. 

Imediatamente se passou a mencionar o perigo de uma “fortaleza Europa”, isto é, a possibilidade de que os então membros da CEE passassem a visar unicamente os interesses internos do bloco, discriminando e enfraquecendo os laços de comércio com países de fora da região. Foi nesse contexto que os Estados Unidos e Canadá, já inseguros quanto ao futuro do Gatt em face da resistência de diversos membros – entre eles Brasil, Índia e outros países emergentes – à incorporação dos novos temas de serviços, propriedade intelectual e serviços, decidiram converter o acordo automobilístico de 1965 em um verdadeiro acordo de livre comércio entre os dois países, ao abrigo do Artigo 24 do Gatt. Com esse mesmo temor, Brasil e Argentina, rompendo décadas de imobilismo comercial e de protecionismo industrial, condizente com os projetos nacionais de desenvolvimento econômico, decidem dar a partida a um processo de integração mais pautado pelo modelo europeu do que pelo sistema americano de livre comércio e de “portas abertas” aos investimentos estrangeiros. 

Partindo de um Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE, 1986), e sob o impacto recém anunciado do Ato Único europeu que deveria redundar no mercado unificado em 1992, esse processo avança quase que imediatamente para um Tratado de Integração, em 1988, moldado no exemplo europeu de mercado comum em dez anos, já contendo a explicitação do seu nome que ficaria consolidado nas etapas futuras: Mercado Comum do Sul, ou Mercosul. Nesse mesmo ano, os Estados Unidos e o Canadá fixam o seu próprio modelo, uma zona de livre comércio, não um mercado comum, e que seria a base para o futuro Nafta, o Acordo de Livre Comércio da América do Norte, com a adjunção do México a esse exercício, a partir de 1990. É também nesse ano de 1990 que as duas novas administrações “liberais” da Argentina e do Brasil, Carlos Saúl Menem e Fernando Collor de Mello, decidem acelerar e intensificar o que havia sido decidido em 1988: reduzir à metade o prazo da formação do mercado comum e mudar a metodologia adotada para essa finalidade.

Com efeito, em lugar de continuar com os procedimentos muito lentos e difíceis de liberalização adotados tanto no PICE quanto no Tratado de Integração – a redução negociada, setor por setor, de acordos de complementação econômica, compreendendo a redução de tarifas num longo prazo de tempo –, se adotou a redução automática, calendarizada por semestre de todos os setores da pauta comercial num período bem mais curto de tempo. Essa foi a principal decisão da Ata de Buenos Aires, assinada na capital argentina em julho de 1990, e que tem muito do espírito europeu, tanto o que presidiu à formação do mercado comum europeu, nos anos 1960, quando os objetivos do Ato Único Europeu de 1986, ainda que com menor amplitude no caso do Mercosul (sem prever a liberalização de capitais, de movimentos migratórios ou fluxos de serviços).

Foi a partir desse movimento, ainda bilateral, que a então CEE começou a intensificar sua relação com os países do Cone Sul, uma vez que os movimentos ali esboçados, entre o Brasil e a Argentina, apontavam para um caminho, não semelhante, mas relativamente similar ao do processo europeu, no qual Alemanha e França foram as duas grandes alavancas da formação do espaço econômico integrado. Ao mesmo tempo, a decisão dos países da América do Sul de aprofundar a cooperação inclusive no setor nuclear – com a entrada em vigor conjunta do Tratado de Tlatelolco e o estabelecimento de um esquema quadripartite (Brasil, Argentina, AIEA e a nova ABACC) de contabilidade e controle do material nuclear instituía um quadro adequado para a construção de confiança entre as duas potências da região. No mesmo processo, assim que a Ata de Buenos Aires foi transformada em Tratado de Assunção – que nada mais é do que os compromissos já estabelecidos no plano bilateral doravante assumidos num esquema quadrilateral, com a adjunção de Paraguai e Uruguai aos mecanismos de construção do mercado comum –, as Comunidades Europeias se declararam dispostas a cooperar com o novo bloco, ainda que ele se parecesse mais com o antigo Benelux – a União Aduaneira estabelecida em 1947 entre a Bélgica, os Países Baixos e o Luxemburgo – do que com o primeiro Mercado Comum Europeu. 

As etapas dessa cooperação foram sendo estabelecidas paulatinamente: um primeiro instrumento de cooperação técnica em 1992, seguido pelo acordo de Madri, de 1995, poucos meses depois que tinha sido acertado, em dezembro de 1994, em Miami, o grande projeto americano de uma Área de Livre Comércio nas Américas. Foi essa iniciativa que empurrou a já constituída União Europeia a dar passos similares aos dos Estados Unidos, propondo a negociação de um acordo compensatório de livre comércio com o Mercosul, de forma a não perder espaços na região para o gigante da América do Norte. Os dois processos deveriam caminhar paralelamente, tanto que nos dois casos, as negociações concretas de liberalização tiveram início em 1999, devendo ser concluídas num espaço relativamente curto de tempo, em meados da década seguinte. 

O que ocorreu logo depois – e que determinou a paralisação na prática de ambos os processos negociadores – foi a eleição, em 2002, do governo do Partido dos Trabalhadores no Brasil, fortemente impregnado de nacionalismo antiamericano e determinado a implodir o projeto da Alca, objetivo finalmente alcançado em 2005. Isso praticamente retirou qualquer incentivo a que a parte europeia – onde os protecionistas agrícolas já se opunham fortemente a qualquer concessão aos grandes competidores do Mercosul nesse terreno – se decidisse pela continuidade das negociações, uma vez que já não haveria a competição com os EUA. Aliado ao forte protecionismo industrial nos países do Cone Sul, o desequilíbrio provocado pelo bloqueio ideológico dos líderes antiamericanos no hemisfério – Lula do Brasil, Kirchner da Argentina e Chávez da Venezuela – esteve na origem do extremamente delongado período durante o qual os dois blocos fingiam pretender alcançar um acordo, mas sem real intenção de concretizá-lo efetivamente. 

O que retirou o processo negociador da sua longa modorra foi outro episódio imprevisto até meados da década passada: a eleição à presidência americana de um forte opositor a qualquer acordo de liberalização comercial, de fato contrário ao próprio sistema multilateral de comércio, assim como a qualquer esquema considerado “globalista”: vencedor improvável das eleições de 2016, Trump deu início ao desmantelamento imediato de diversos esquemas de livre comércio, começando pelo TPP (Trans-Pacific Partnership), penosamente construído ao longo de anos pela administração Barak Obama, com o objetivo de conter a já irresistível ascensão da China nos grandes intercâmbios globais. Seguiu-se a denúncia do próprio Nafta, assim como a revisão de diversos outros acordos bilaterais de livre comércio. A ofensiva deslanchada por Trump contra a China e contra a OMC – que teve o seu sistema de solução de controvérsias paralisado pela recusa dos EUA de designar novos árbitros – revelou-se um elemento desagregador das regras do comércio multilateral, o que pode ter estado na origem da renúncia antecipada do diretor geral brasileiro da OMC, o diplomata Roberto Azevedo, a cumprir o seu mandato por inteiro. 

É possível que, tanto a União Europeia, quanto os membros do Mercosul, tenham pretendido emitir um sinal de independência e de espírito empreendedor ao buscar escapar do embate entre o martelo americano e a bigorna chinesa, decidindo então retomar as conversas e negociações para concluir um acordo anunciado duas décadas antes. Foi nesse espírito, mas também contando com duas administrações relativamente liberais na Argentina e no Brasil, que as negociações avançaram rapidamente, permitindo, portanto, a assinatura desse acordo preliminar em junho de 2019. De imediato, porém, velhos instintos protecionistas, agrícolas e industriais, emergiram de lado e outro do Atlântico, o que já ameaçava sabotar o processo de ratificação e entrada em vigor do acordo birregional. O fator, porém, decisivo, na paralisação virtual dessa última etapa tem a ver o objeto deste livro, que é o conjunto de compromissos ambientais previstos no acordo, que passaram a se ver ameaçados pela postura deletéria da nova administração brasileira do presidente Bolsonaro, um antiambientalista confirmado. 

Este livro discute todas as implicações políticas – que são na verdade exigências da opinião pública europeia – dos objetivos de sustentabilidade previstos no acordo, que foram sendo praticamente derrogados do lado brasileiro desde o início, por um governo identificado com as práticas mais deletérias jamais vistas desde o término da ditadura militar – admirada e elogiada pelo presidente Bolsonaro –, que sempre esteve identificada com a exploração predatória da Amazônia e dos seus recursos naturais, incluindo as reservas alocadas aos povos indígenas habitando essa vasta região. Além de percorrer todos os aspectos do acordo entre os dois blocos, o trabalho de Elisa de Sousa Ribeiro se detém particularmente no capítulo relativo ao meio ambiente, um dos componentes mais relevantes da atual agenda negociadora internacional, e que mobiliza, mais do que diplomatas, burocratas e os muitos cientistas envolvidos em suas diferentes vertentes, a opinião pública de um modo apenas similar às campanhas pelo desarmamento nuclear dos anos 1950 e 60. 

O trabalho é sistemático e cuidadoso, pois examina a linguagem do acordo e explica cada um dos seus dispositivos nesse capítulo, o que permite realmente responder à questão do título do livro: tudo o que você queria saber sobre o acordo, especialmente na vertente ambiental, e não tinha a quem perguntar; agora já tem, e basta ler as respostas da autora. Parabéns a Elisa de Sousa Ribeiro, com seu bisturi analítico, pelo trabalho de anatomia exegética de um novo animal diplomático na paisagem, um esforço que possui todos os méritos acadêmicos, mas que também cumpre um papel político que ainda não tinha sido descrito e examinado em detalhes. Independentemente, porém, dos méritos, em si, desse acordo, e a despeito de seu desenlace final, se e quando ele for efetivado e entrar em vigor, cabe ressaltar que ele será uma peça importante, mas não a única, de uma relação que transcende seus objetivos imediatos, de liberalização comercial e de abertura econômica. 

Mais importante ainda que esses aspectos, é o diálogo e a cooperação política, dois aspectos que estão igualmente contidos no acordo, entre duas regiões irmãs, uma descendente da outra, que estarão sendo confirmados no horizonte previsível da história conjunta de ambos os blocos. Assim, mais até do que seus objetivos precípuos de ordem prática – a ampliação e o reforço dos laços econômicos entre as duas regiões –, o que está em jogo é um avanço no plano civilizatório, capaz de, finalmente, amarrar uma região ainda angustiada por inúmeras frustrações em seu processo de desenvolvimento – estraçalhada continuamente por sucessivos experimentos populistas e demagógicos – a uma outra região que superou séculos de lutas fraticidas para construir o que é certamente uma condição avançada na realização das promessas otimistas dos mestres do Iluminismo do século XVIII, entre outros por Kant: um regime democrático avançado, no quadro de um sistema representativo constitucional, mais próximo das aspirações kantianas de bem-estar civil, de preservação das liberdades, de ampliação da cultura e de garantia de uma paz universal. Parabéns e meus votos de sucesso continuado à autora, já detentora de um respeitável currículo acadêmico, e que promete reforçar-se ainda mais com esta oportuna publicação.

 

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 7 de julho de 2021

 

 

Bibliografia: 

(...)

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ALMEIDA, Paulo Roberto. O Brasil e os projetos de integração regional: passado, presente e futuro. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Ano CVI Janeiro/Junho de 2020. nº 151-155 v. 108. Disponível em: https://drive.google.com/file/d/1n0hoq4idC2CUCoEIzEXFSkP7m0T-vg-7/view 

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ALMEIDA, Paulo Roberto. O Mercosul aos 22 anos: algo a comemorar? In: ALMEIDA, Paulo Roberto. O Mercosul e o regionalismo latino-americano: ensaios selecionados, 1989-2020. Brasília: Diplomatizzando, 2020. 

ALMEIDA, Paulo Roberto. O Mercosul e o regionalismo latino-americano: ensaios selecionados, 1989-2020. Brasília: Diplomatizzando, 2020. 

ALMEIDA, Paulo Roberto. Mercosul e Comunidade Econômica Europeia: Aspectos Históricos e Políticos dos Processos de Integração em sua Dimensão Institucional Comparada. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. vol. XLV, n. 77/78, janeiro-março 1992, p. 143-151. 

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ALMEIDA, Paulo Roberto. Nota técnica sobre os contenciosos atuais do Mercosul: ‘suspensão’ do Paraguai e ‘adesão’ da Venezuela. Considerações de ordem legal sobre as ações adotadas em Mendoza quanto a conflito no Mercosul. Brasília, 27 julho 2012, 8 p. Disponível em: https://diplomatizzando.blogspot.com/2020/04/sobre-o-ingresso-da-venezuela-no.html. 

ALMEIDA, Paulo Roberto. O regionalismo latino-americano no confronto com o modelo europeu: uma perspectiva histórica de seu desenvolvimento. Revista Novos Estudos Jurídicos. vol. 14, n. 1, 2009, p. 127-146. Disponível em: http://siaiweb06.