Privatizar a Petrobras? Certamente: ja devia ter sido feito - Paulo Roberto de Almeida

No final de 2005, respondendo a três questões de um grupo de debates, eu  já me pronunciava sobre a privatização da Petrobras, e essa percepão vinha de pelo menos dez anos antes.
Ou seja, a privatização da Petrobras está pelo menos 20 anos atrasada, talvez mais...
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 23/10/2017

Privatizar a Petrobras?

Respostas tentativas a três perguntas

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 30 de dezembro de 2005

1. A Petrobras deveria ser privatizada? Se sim, por que?

            PRA: Vamos proceder primeiro por analogia: minério de ferro entra na merenda escolar? Mesmo que entrasse, haveria alguma justificativa racional para que a empresa produtora de minério de ferro fosse estatal? Ao meu ver, nenhuma relevante, mesmo arguindo o aspecto supostamente "estratégico" do minério para a produção siderúrgica e de aço, em vista de um suposto poder nacional.

Havendo necessidade de minério, e de produtos da siderurgia, haveria qualquer impedimento a que alguma empresa privada fornecesse tais produtos para o governo? Ao meu ver, novamente nenhum, e não há praticamente nenhum produto -- com a única exceção, talvez, de material atômico -- que não possa ser produzido e fornecido numa pura relação de mercado com o governo, este sendo um comprador como outro qualquer, e de certa forma até privilegiado, uma vez que poderia expropriar, nacionalizar, estatizar, se assim desejasse e se assim justificasse a segurança nacional.

            Com o petróleo, pode ser ligeiramente diferente, mas apenas ligeiramente, dado seu caráter verdadeiramente estratégico, do ponto de vista energético e de combustível, mas não há, a priori, nenhum impedimento para que ele não possa ser fornecido em condições de mercado ao governo e ao país. Havendo necessidade, uma lei pode regular esse mercado especial, digamos assim, garantindo reservas estratégicas e impondo certas obrigações aos produtores privados.

            Cabe lembrar que o projeto de lei, original, da exploração de petróleo no Brasil não previa uma empresa estatal, o que só foi logrado a partir de emenda da UDN ao projeto enviado por Getúlio Vargas. Desta forma, a primeira pergunta a ser feita não é a de se a Petrobrás deveria ser privatizada, e sim a de saber se uma companhia estatal se justifica. Admitindo-se positivamente, dadas as condições prevalecentes naquela conjuntura, pergunta-se se essas condições ainda são prevalecentes, a ponto de justificar a continuidade de uma estatal, semi-monopolista, ou monopolista de fato, depois de décadas de monopólio de direito.

            Da mesma forma como a Vale do Rio Doce foi privatizada, sem nenhum prejuízo para o país – ao contrário, com muitos ganhos, a despeito de muitos alegarem os atuais lucros “fabulosos”, como sendo “perdas” para o Estado, como se ela produzisse lucros fabulosos antes disso --, a Petrobrás poderia tranquilamente ser privatizada, com muitos ganhos para todos os consumidores.

2. Se uma empresa estatal pode ser eficiente, porque outra empresa estatal também não pode ser eficiente?

            PRA: A pergunta está mal formulada. Empresas estatais, quase que por definição, não são eficientes, simplesmente porque são impedidas de agir como empresas, tendo de cumprir certos objetivos políticos do governo em vigor. Esses objetivos podem não coincidir, e em alguns casos colidem diretamente, com os interesses da empresa enquanto empresa (não enquanto benemerência política, o que é outra coisa). Nos raros casos em que uma empresa é eficiente, a explicação é a pouca ingerência de critérios políticos em sua gestão, o que pode ser facilmente desmantelado por algum governo que pretenda vê-la cumprir objetivos outros que não os diretamente ligados à atividade empresarial.

            Governos, em geral, devem prover bens públicos, e externalidades para o setor privado, e não devem, por princípio, imiscuir-se no provimento de bens que tenham como critério de eficiência a raridade relativa e o cálculo pelo preço de mercado. Bens públicos não ostentam, por definição, um critério muito claro quanto à sua escassez relativa ou a sua formação de valor – preço de mercado – e por isso podem ser entregues ao Estado. Não é o caso da quase totalidade de bens de consumo em geral, e da maior parte dos bens de capital: mesmo serviços “públicos”, como eletricidade, comunicações, saneamento, água, podem tranquilamente ser deixados à iniciativa privada, e mesmo a segurança (mas não a justiça), pois são serviços ou produtos que são “consumidos” por particulares e para os quais não há nenhuma justificativa para que preços de mercado não prevaleçam.

            A busca de eficiência faz parte do “código genético” das empresas privadas, mas não das estatais, que devem buscar outros critérios para justificar sua existência. A regra básica nesse tipo de mercado – estamos falando de “bens públicos” – é o modo de provimento e a sua demanda. Se os custos podem ser repartidos por consumidores, de forma individual, eles podem estar sob responsabilidade da iniciativa privada, mas se eles não podem ser facilmente divididos segundo os usuários, então a intervenção estatal se justifica.

            Faço uma pergunta: existe alguma justificativa racional, legítima, para que o filho do padeiro e do açougueiro, que ele mesmo não tem a expectativa de acesso ao ensino de terceiro ciclo, pague para que o filho do advogado e do médico freqüentem uma universidade pública gratuita? De minha parte, acho isso uma tremenda injustiça, uma vez que a sociedade não necessita que todos tenham ensino superior para cumprir atividades úteis ao bem estar geral. Esta é uma justificativa mais do que racional para que, não só a Petrobrás, mas para que todas as universidades públicas sejam privatizadas.

3. Qual é o prejuizo que empresas estatais eficientes trariam ao Brasil?

            PRA: A pergunta, mais uma vez, está mal formulada. Uma empresa estatal eficiente não traz, supostamente, nenhum prejuízo, podendo até trazer “lucros”, mas então qual a justificativa para que ela seja estatal? Um governo não é feito para produzir “lucros”, e sim para prover serviços públicos, sob critérios que não se encaixam nas condições já explicitadas acima: raridade relativa, preços de mercado, cálculo de valor, market contestability, etc.

            Se um governo se dedica a produzir “lucros” através de uma atividade produtiva qualquer, ele está se desviando de suas funções primordiais, que são as da segurança, justiça, educação básica – para que todos tenham as mesmas chances na vida, até o fim da adolescência, apenas e tão somente – e algumas externalidades que influenciam no meio ambiente produtivo (o que pode, eventualmente incluir a “produção” de eletricidade, comunicações, infra-estrutura de modo geral).

            O mais provável, porém, é que empresas estatais produzam “prejuízos” ao país, e não necessariamente derivados de sua ineficiência absoluta na produção de algum bem, seja ele minério de ferro, petróleo ou qualquer outro. Ocorre, geralmente, uma ineficiência relativa, pois essa empresa será quase que fatalmente “ordenhada” pelos políticos do governo, servindo às mais diversas modalidades de corrupção e práticas nefandas que todos conhecemos.

            Seria por acaso uma coincidência que as fontes mais conhecidas de corrupção nos meios partidários derivem de empresas estatais? Empresas privadas também entram nesse tipo de “financiamento” espúrio, mas elas podem, em princípio, se subtrair à extorsão, o que se afigura praticamente impossível no caso das empresas públicas.

            Eu poderia continuar arguindo com muitos elementos de direito, de economia, de “psicologia social” para justificar a não existência e a conseqüente privatização de empresas estatais (há uma sútil diferença destas em relação às empresas “públicas”, que podem ter apenas uma determinada participação estatal), mas prefiro reter tão somente os argumentos acima.

            Não apenas a Petrobrás, mas o Banco do Brasil, a CEF e várias outras poderiam ser tranquilamente privatizadas, sem nenhum prejuizo para o Brasil. Aqueles que invocam o argumento da segurança nacional, podem ser confrontados com o seguinte fato: o país mais preocupado com tal aspecto, que são os EUA, não possuem nenhuma empresa petrolífera estatal, nem de minério de ferro ou de aço, nem de transportes, nem de aviões (militares inclusive), nem banco estatal, ou praticamente nada. Vão certamente retorquir que os EUA praticam “imperialismo” sobre recursos dos demais países, ou que o Pentágono faz isto e mais aquilo em matéria de compras governamentais. Tudo isso pode ser verdadeiro, mas não elimina o fato de que o governo dos EUA trabalha, na maior parte do tempo, em relações de mercado com seus fornecedores “estratégicos”.

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 30 de dezembro de 2005

A grave crise da governança no Brasil (2004) - Paulo Roberto de Almeida

Esta foi mais uma tentativa de chamar a atenção do governo lulopetista – para o qual eu trabalhava, sublinhe-se – para a grave crise de governança no país. Obviamente, o chefe de governo não estava interessado nesse tipo de conselho, pois se julgava autossuficiente e capaz de resolver qualquer problema. Mal sabia eu, e toda a sociedade, que a essa altura – eu escrevia em abril de 2004 – eles já tinham resolvido o problema da governança por um método mais direto: passaram a comprar todo mundo, bancadas inteiras. Essa foi a origem do Mensalão.
Lido a esta distância, este texto revela uma boa disposição para ajudar, mas que pode ter sido considerado pelos companheiros apenas como demonstração de suprema ingenuidade...
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 23/10/2017

A grave crise da governança no Brasil

Duas ou três coisas que eu sei dela e algumas maneiras de superá-la

Paulo Roberto de Almeida

Espaço Acadêmico (nº 36, maio de 2004)

Brasília (1241), 9 de abril de 2004.

A despeito do que se crê e do que se afirma frequentemente, o Brasil não enfrenta nenhuma crise econômica, ou mesmo política. Ele tem, sim, uma séria e grave crise de governança, que: (a) paralisa a máquina pública; (b) aumenta a volatilidade do ciclo econômico; (c) diminui a confiabilidade do e no sistema de solução de controvérsias (judiciário) e (d) influencia de modo negativo o quadro político-institucional. Esse quadro termina por: (e) acirrar artificialmente alguns conflitos menores e (f) diminuir, de modo dramático, as perspectivas de melhoria da mesma governança. Desejo, desde já, sublinhar o adjetivo “grave”, pois o quadro compromete a possibilidade de quaisquer políticas.

Não há crise econômica no País. Esta afirmação pode soar irônica ou irrealista, em vista do crescimento negativo do PIB, do aumento do desemprego, da fragilidade continuada das contas públicas e da incapacidade de enfrentar novas demandas por recursos públicos por parte dos agentes públicos e da própria sociedade. Tudo isso pode ser verdade e, no entanto, o País não está e nem corre o risco de enfrentar uma crise econômica. Os indicadores negativos atualmente exibidos decorrem de um pequeno ciclo de falta de confiança despertado pela conjuntura eleitoral de 2002, que veio agregar-se aos problemas gerados anteriormente em escala regional a partir da crise argentina desde antes da derrocada, no final de 2001. O Brasil tem problemas de fragilidade interna e externa desde muitos anos, praticamente desde a fase da redemocratização – que jamais produziu anos de crescimento sólido e sustentável – e vinha penosamente, ao longo dos anos 1990, tentando colocar em ordem esses desequilíbrios, com base em políticas consistentes e adeptas do rigor fiscal, com maior ênfase a partir da mudança no regime cambial em 1999. O comando econômico precisaria continuar virtuoso, sem hesitações.

A retomada de um processo de crescimento sustentado, compatível com as taxas historicamente registradas no passado (com exceção do interregno 1962-1965), depende, ao meu ver, da manutenção daquelas políticas, o que entretanto foi colocado em dúvida na conjuntura eleitoral de 2002. Pagamos o preço por uma transição política extremamente saudável do ponto de vista democrático e bem vinda do ponto de vista político e social. Devemos reconhecer que a democracia tem um certo preço em termos de aumento da cacofonia no processo decisório, mas ela é, em qualquer hipótese, infinitamente mais saudável, inclusive no plano econômico, do que qualquer sistema autoritário de debates (restritos) e de tomada (arbitrária) de decisões.

O aparelho político precisaria estar “aparelhado” para acomodar esse aumento na dispersão de opiniões, mas qualquer melhoria na institucionalidade do Estado depende dramaticamente da qualidade dos homens públicos, fator notoriamente carente na nossa tradição social e cultural. Não se pode sempre dispor de condições ideais para o processo de desenvolvimento, mas as improvisações podem por vezes custar caro. Ora, temos hoje, no comando da máquina econômica, uma equipe realista, preparada e inimiga declarada de qualquer improvisação ou magia econômica. Esta equipe é um poderoso fator para a superação das dificuldades econômicas conjunturais, mas ela não pode, obviamente, ocupar as demais vertentes da governabilidade, que dependem do governo como um todo e não apenas dos limitados poderes da equipe econômica.

Não há, tampouco, o menor sinal de crise política no País. Oposição e situação vêm cumprindo, com graus razoáveis de ativismo e de engajamento, suas funções respectivas: criticar e apontar caminhos alternativos a primeira, processar e votar leis a segunda. Ruídos e “golpes baixos” correspondem ao que se poderia esperar de um sistema político baseado em “jogo de soma zero”, como o brasileiro, e a um certo estilo de fazer política, marcado mais pelo apelo a uma retórica de teatro do que apoiado em argumentos racionais de governança responsável. A grande imprensa parece moderada, e não tem insuflado os ânimos ou paixões políticas, nem acuado o governo com demandas excessivas de explicações para os impasses atuais da governança.

O sistema político-partidário e, reconhecidamente, mesmo o regime democrático-representativo apresentam, no Brasil, baixa qualidade intrínseca e baixíssimos níveis de eficiência e não há qualquer expectativa de progresso no futuro previsível. Não obstante, o funcionamento do Legislativo não se deteriorou nos últimos quinze meses, mas tampouco experimentou melhora sensível, como corresponderia à “nova era” da política. Mas não se pode esperar, no curto prazo, correção de fatores estruturais como estes.

Não hesito portanto em dizer que o atual quadro brasileiro não se caracteriza por qualquer crise econômica ou política, ainda que possam existir indicadores preocupantes na primeira vertente e “ruídos” agora mais “ruidosos” na segunda, aliás derivados quase que inteiramente do dramático quadro de governança que passo agora a registrar.

É um dos truísmos da vida prática, e até da teoria política, o fato de que o poder especificamente político não se divide, nem deve ser dispersado, devendo existir de forma concentrada numa única fonte de autoridade. Esta tem de deter, legítima e incontestavelmente, por delegação dos eleitores, o comando do processo decisório, que deve então funcionar de maneira eficiente a partir dessa fonte unitária de decisões.

Não é uma revelação inédita o fato de que, no Brasil atual, as fontes de poder estavam e estão relativamente dispersas, ainda que de maneira informal, passando a estar um pouco mais diluídas a partir de conhecido episódio no comando central do governo, que fragilizou uma dessas fontes legítimas e reconhecidas de poder. Sem qualquer avaliação sobre o caráter mais ou menos ético, ou eficiente, da “solução” que se deu ao episódio em questão, deve-se reconhecer que ambos, o evento e seu “encaminhamento”, impactaram tremendamente a natureza e o exercício da governança no Brasil. (Não me manifesto aqui sobre o impacto público, e suas consequências em termos de imagem, desses elementos ligados à simbologia e ao próprio exercício do poder, mas refiro-me, tão simplesmente, aos seus efeitos sobre a qualidade e a “quantidade” da governança. Mas pode-se também notar que esse processo, assim como o episódio ainda em aberto da compra do novo avião presidencial representam um enorme custo político e moral para a autoridade do poder central, difíceis de serem revertidos no curto ou no médio prazo.)

A recomposição de uma única autoridade central e a existência de um comando político reconhecido constituem, ao meu ver, condições indispensáveis para a superação da atual crise de governança no Brasil. Sem isso, todo o mais, em termos de políticas públicas e setoriais, está e ficará comprometido pelo resto do período de governo. Não é preciso dizer que autoridade não se proclama, mas sim se exerce, de modo claro e direto, com consequências imediatas – demissão ou afastamento – para os mais recalcitrantes e eventuais candidatos a rebeldes. Tergiversações e hesitações costumam ser mortais.

Mas o quadro é ainda mais grave quando se passa da autoridade “para dentro” para a autoridade “para fora”, isto é, em direção de fontes concorrentes de poder ou no âmbito do exercício real da autoridade legítima, delegada pela sociedade e pelo sistema constitucional, para o cumprimento das leis. Ora, não é preciso muito esforço visual, ou apelo a registros impressos, para se constatar que diminuiu enormemente o respeito à lei e aos contratos nos últimos quinze meses. Sem considerar questões partidárias ou mesmo de cunho ideológico (e persiste uma certa confusão aqui), deve-se reconhecer que essa situação faz aumentar, tremendamente, a volatilidade do cenário econômico, além de agregar custos reais ao funcionamento do sistema como um todo e de contribuir para agravar o quadro de anomia social e de desrespeito generalizado ao quadro legal no País.

A justiça, em si, já constitui um ônus terrível, direto e indireto, para o sistema econômico, diminuindo o PIB potencial. Mas o desrespeito à lei, endossado inclusive por ministros de Estado, constitui um imenso desincentivo aos investimentos (estrangeiros e nacionais) e à iniciativa privada, únicos capazes de criar empregos e disseminar renda no País. É dramático saber, por exemplo, que juízes de província podem criar obrigações para o Executivo sem qualquer amparo na legislação em vigor, que governadores podem promulgar leis anticonstitucionais ou que os mandatários, em geral, se eximem de fazer cumprir a lei em casos claríssimos de violação de direitos dos cidadãos (como as muitas invasões de propriedades). O desrespeito à legalidade chegou a níveis preocupantes no Brasil, mas isso não parece preocupar nem o sistema judiciário nem o próprio Executivo.

A desgovernança existente aparece em primeiro lugar na própria máquina pública, hoje ineficiente e descoordenada ao ponto da paralisia. Algo pode ser debitado aos custos da transição, na qual uma parte da tecnocracia foi substituída pela militância, dedicada e entusiasmada com a causa da mudança, mas nem sempre habilitada a lidar com as reais complexidades da administração pública. Se o ministro da área não possui competências executivas, ou não dispõe de prévia experiência anterior no seu setor, o quadro pode ficar ainda mais dramático, dando a impressão de que os ministérios atuam em ordem dispersa, cada um com suas próprias prioridades políticas e um escasso comprometimento com as diretrizes gerais do governo (quando elas existem naquele setor).

Não há uma solução simples a esse problema, pois qualquer estrutura ministerial, grande, média ou pequena – e a atual é desmesurada –, só pode funcionar bem se a qualidade da gestão, em suas diferentes vertentes, for razoavelmente satisfatória, com metas claras e cobranças regulares. A continuidade da atual lógica político-partidária na montagem ministerial significa a continuidade da inoperância administrativa na mesma proporção. Ainda que eu recomende uma completa reestruturação ministerial, reconheço que isso traria problemas na frente congressual. Cabe ao supremo mandatário julgar o que seria possível fazer para aumentar a eficiência da “sua” máquina executiva.

A ausência de prioridades claras de governo e sobretudo a dispersão do comando central, com a persistência de dúvidas relativamente ao apoio às orientações econômicas até aqui seguidas – e que certamente permitiram reverter o quadro dramático existente no final de 2002 –, tem atuado para aumentar a volatilidade do ciclo econômico, pois os agentes são levados a adotar um compasso de espera (seja para precaver-se contra uma possível mudança de regras, seja no aguardo de medidas que possam representar uma melhoria relativa das condições da atividade econômica). O problema aqui é tanto a falta de uma clara manifestação em favor da política econômica atual, com o engajamento do conjunto do governo, quanto o próprio fato de que agentes do Estado ainda determinam, por vezes de modo arbitrário, o comportamento de vários setores da economia, o que obviamente dá margem à manutenção do já referido quadro de incertezas.

Um exemplo, entre outros, da contradição entre as orientações gerais do governo e a implementação concreta de medidas setoriais revelou-se no caso da discriminação entre companhias nacionais e de capital estrangeiro nos financiamentos concedidos pelo mais importante órgão do setor. Independentemente da legalidade ou da oportunidade de tal tipo de medida discriminatória, o fato a ser destacado é, justamente, a possibilidade de que órgãos subordinados possam atuar contraditoriamente às orientações do governo. Isto se chama ausência de autoridade e repercute na crise geral da governança pública.

A situação da justiça e do ordenamento legal é provavelmente um dos fatores mais negativos que afetam a governabilidade do e no País, aumentando dramaticamente os custos da atividade econômica. Não me refiro apenas à possível e provável existência de disfuncionalidades no aparato judicial, com manifestações de corrupção e nepotismos que podem e devem ser coibidos por alguma forma de controle externo (como aliás deve ser o caso com qualquer poder: não é possível, por exemplo, que o Legislativo e o Judiciário possam criar fontes de despesas sem qualquer tipo de disciplina orçamentária). O que desejo destacar é a própria anomia dos processos jurídicos, nas três esferas da federação e em vários setores de atividade (nas relações de trabalho, por exemplo). Mais: controles internos e externos devem ser implementados para coibir a extraordinária profusão de medidas liminares, várias dotadas de escasso ou nenhum embasamento legal.

Um exemplo pode ser citado na determinação ilegal de fichamento de turistas americanos ingressando no Brasil, ainda mais dramatizada pelo endosso oficial (isto é, do Executivo) a essa medida que claramente carece de amparo na legislação existente. Outro é o fato de estados federados introduzirem, também ilegalmente, restrições à circulação de mercadorias em seus territórios (soja supostamente transgênica), sem que qualquer autoridade federal coibisse imediatamente tal usurpação inconstitucional de autoridade. A falta de iniciativa do Executivo ou do Judiciário redunda em imensos custos econômicos para os agentes privados: produtores, transportadores, compradores ou simples cidadãos.

Podem ser multiplicados várias vezes os casos de ausência de controle – o que não é, senão, uma manifestação a mais de falta de autoridade – de medidas “legais” que afetam gravemente a confiabilidade do sistema judicial em nosso País e aumentam, de modo exponencial, a volatilidade com que tem de se haver o sistema econômico. Uma possível recomendação seria a constituição de um grupo de trabalho para examinar esse tipo de controle, que não está sendo cogitado no atual processo de reforma do Judiciário.

Um governo, qualquer governo, não é feito para provar teses acadêmicas ou testar programas partidários. Ele tampouco atua com base em “grandes teorias” (aliás mais proclamadas do que reais). Ele é eleito, e constituído, para produzir o máximo de bem estar para os cidadãos, pelos meios os mais pragmáticos e racionais possíveis. Parece estar havendo hoje, no Brasil, uma luta contra o passado e uma dispersão de esforços no presente. A luta contra o passado se exerce tanto contra antigos “adversários” (o que é revelado pela tese da “herança maldita”), como em relação às teses anteriores, que não podem (e não devem) ser o centro do debate das alternativas de políticas econômicas.

Essa obsessão com um passado mítico, seja para condenar (o dos outros), seja para se justificar (o seu próprio), tem ocupado uma parte substancial da atividade retórica do governo, o que constitui obviamente um grande perda de energia e um desvio do foco próprio da governança atual. Mas também existe, hoje, uma grave dispersão de esforços em diferentes áreas de atividade, mesmo quando elas não são prioritárias para o aumento do bem estar do povo, em setores concretos sob responsabilidade governamental.

O exemplo mais conspícuo é, obviamente, o da chamada política industrial, não porque ela esteja absolutamente errada, mas porque ela é claramente não prioritária no rol imenso de problemas graves que deve enfrentar o governo para melhorar a qualidade de vida da maioria da população. Corretamente apresentada como sendo “tecnológica” e de “comércio exterior”, essa política não vai conseguir, concretamente: (a) aumentar a oferta de empregos, (b) distribuir renda e (c) capacitar profissionalmente a mão-de-obra, três objetivos que estariam, supostamente, no coração da política social do governo (cujo foco não é, ou pelo menos não poderia ser, a assistência a necessitados, assim preservados).

Infelizmente, pode-se antecipar que essa política industrial vai: (a) criar poucos empregos, (b) pode concentrar ainda mais ou, no máximo, ser neutra em relação à iníqua distribuição de renda e (c) vai formar poucos trabalhadores nas habilidades mínimas que se espera de um país voltado para o incremento das oportunidades sociais via aumento da produtividade dos recursos humanos (num sentido amplo, e não apenas como foco setorial). A criação de mais uma agência pública pode representar, por outro lado, mais um cartório de espera para alguns esperançosos em dádivas públicas, o que continuará influenciando negativamente o quadro de expectativas microeconômicas em nosso País (em lugar do livre empreendedorismo, o possível leilão de favores governamentais).

Ainda que a política industrial possa oferecer, um dia, todas as virtudes que se esperam dela, não me parece que ela venha a alterar, dramaticamente, as condições sob as quais o Brasil já participa da economia internacional, ou sequer arranhar as condições sob as quais labuta a maioria dos trabalhadores, em grande medida à margem do mercado formal de relações contratuais. Esse tipo de dispersão e de perda de foco me parece grave, num governo que foi eleito para cuidar dos trabalhadores e não dos patrões, que deveriam ser deixados à sua própria sorte, e sobretudo com menos interferência estatal.

A tentativa de mudar um pouco de tudo, no Brasil e no mundo, e que parece estar no centro do ativismo governamental, aliás mais pelo lado das intenções do que pelo das realizações, pode constituir um entrave concreto ao exercício de uma boa governança em favor dos mais pobres e dos absolutamente carentes. Como as expectativas eram, de modo legítimo, muito grandes, o governo tem se esforçado para corresponder a todas elas, dando a impressão de que vai conseguir mudar tudo no curto espaço de quatro anos.

Entretanto, mais de um quarto do tempo alocado a este governo já se passou e um balanço (talvez impressionista) do quadro da governança poderia ser assim apresentado:

1) Um notável desempenho macroeconômico, que conseguiu reverter um quadro dramático de deterioração dos indicadores internos e externos com base no bom senso e também na certeza de que o único caminho disponível é o que foi efetivamente seguido. A construção da confiança só não foi total porque, no interior do próprio governo e nas bases “naturais” de sustentação, a demanda por magia continua alta e não coibida. Minha única recomendação concreta, aqui, seria a persistência na via adotada e um enquadramento de todo o governo com a política determinada pela autoridade máxima, que neste caso é também a política de maior racionalidade intrínseca.

2) Um pífio desempenho administrativo, em talvez na metade dos ministérios, o que é amplamente reconhecido até dentro das hostes governamentais. O inchaço da máquina e a seleção dos titulares por critérios alheios a preocupações com o desempenho são os responsáveis por esse quadro lamentável. A recomendação geral seria por um total remanejamento da máquina e dos titulares, mas não é possível oferecer neste espaço sugestões concretas sobre quais áreas devem e precisam mudar. Já ofereci a hipótese de que o governo tem muito Antonio Gramsci e carência de Peter Drucker. Talvez uma boa consultoria externa, dessas voltadas para organização e métodos para resultados, pudesse ajudar um pouco na reorganização da máquina do governo. Recomendo, sem pudores.

3) Um desempenho externo extremamente ativo e variado do Brasil-Estado, com impacto notável nos meios de comunicação, internos e externos, mas com resultados até aqui pelo menos duvidosos do ponto de vista da solução dos problemas concretos, e graves, do outro Brasil, o Brasil-Nação. Pode-se certamente assegurar, por essa via, uma maior presença do Brasil no cenário internacional, mas ela pode ser igualmente alcançada por uma melhoria da nossa situação econômica e social, pela maior solidez dos grandes equilíbrios macroeconômicos, pela confiança gerada nos investidores internos e externos ou ainda por um diálogo aberto com todo tipo de parceiro, sobretudo os mais relevantes. A segunda via é certamente mais lenta, mas não se deve descurar o fato de que um precoce engajamento em novas responsabilidades internacionais gerará uma demanda por recursos escassos, em meios militares e/ou cooperação técnica e financeira, que ainda fazem dramaticamente falta no plano interno. Minha recomendação, até por um questão de respeito aos eleitores deste governo, seria a de que uma atenção prioritária fosse agora dedicada ao plano interno, em especial em direção dos setores carentes.

4) Uma deterioração dramática do quadro político-institucional, sobretudo no que se refere ao cumprimento da lei, ao respeito da legalidade e à administração de conflitos sociais. O Estado, aos olhos de muitos, não faz cumprir a lei, ou por falta de vontade ou por falta de capacidade, ou por ambas, o que é, reconheçamos, extremamente grave. Uma caracterização desse tipo, se suficientemente embasada em fatos claramente delimitados, pode prestar-se a uma acusação de crime de responsabilidade, contra qualquer um dos agentes públicos, inclusive o mais alto. Minha singela recomendação seria em favor de uma revisão séria e ponderada da situação do quadro jurídico-legal no País e sobretudo no sentido de uma decisão superior em prol do seu estrito cumprimento pelo Estado. A experiência histórica nos ensina que o mais rápido e seguro caminho para a desgovernança prática começa pelo desrespeito à lei.

Não tenho a pretensão de oferecer soluções adequadas a todos os problemas de que padece atualmente (e estruturalmente) o País, em especial na vertente governamental. Tenho consciência, porém, de que um dos requisitos para encontrar respostas apropriadas está na correta formulação das perguntas pertinentes e no oferecimento de um diagnóstico ajustado aos problemas. Creio ter indicado os problemas que me parecem mais graves no Brasil atual, a começar pela crise de governança, que resulta ser uma crise da autoridade legal. Espero ter assim contribuído, com total ânimo cooperativo, para diminuir o quadro nebuloso que dificulta até mesmo visualizar a falta de governança no Brasil atual.

Paulo Roberto de Almeid

Brasília (1241), 9 de abril de 2004.

O projeto de poder do governo lulopetista (2004) - Paulo Roberto de Almeida

Desde meados de 2003 eu estava trabalhando no núcleo central do governo Lula, numa coisa que se chamava, precisamente, Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, o que nunca me impediu de formular julgamentos essencialmente críticos sobre a patota que alimentava sonhos de monopólio do poder, que eu ainda tentava transformar num projeto de governo, como revelado no trabalho abaixo.

Do projeto de poder a um projeto de governo

Paulo Roberto de Almeida

Doutor em ciências sociais

Brasília, 27 de janeiro de 2004

revista Espaço Acadêmico (Ano III, nº 33, fevereiro 2004)

1. A “Atlântida” do projeto nacional

Mistério insondável parece ser o da “Atlântida” dos projetos de governo do maior partido do Ocidente, atualmente ocupando o governo no maior país da América do Sul. Em algum momento de um passado indefinido, ainda não identificado exatamente pelos guardiães dos registros históricos e das coordenadas geográficas, esse imenso e vibrante continente, rico em idéias mágicas, regurgitando de vontade política e submergido num mar cartorial de projetos nacionais, parece ter-se perdido nas brumas de um cataclismo obscuro e incomensurável. Os vagalhões provocados pelo que deve ter sido uma ruptura fundamental das placas geológicas do projeto de governo permaneceram aparentemente indetectáveis nos sismógrafos dos observadores políticos e com isso a Atlântida do projeto nacional desapareceu da vista dos cartógrafos.

Tudo indica que o projeto de governo, se algum dia existiu, foi tragado pela vitória eleitoral, permanecendo em seu lugar apenas o projeto de poder. Pelo menos foi o que disseram alguns arautos do ancien régime, mas tudo pode não passar de lutas inter-clânicas que não deveriam impedir esse maior partido de apresentar o seu projeto de governo. O curioso é que não faltavam idéias e concepções sobre como deveria ser o projeto nacional. De repente, tudo isso desapareceu e ficamos com a administração do que é possível e uma grande esperança carente de resultados efetivos.

Como isso foi possível? A despeito das diretrizes de governo do primeiro semestre de 2002, dos compromissos prometedores firmados em meados do ano, das propostas medianamente claras enunciadas logo após a vitória, do trabalho de diagnóstico e de sistematização de propostas de toda uma equipe de transição no final desse mesmo ano e de um rico discurso de posse no primeiro dia de 2003, a linha de continuidade entre a conquista do poder e a administração do governo parece ter se rompido em algum ponto desse itinerário, sem que seja possível, agora, ver de modo claro quem cortou o fio de Ariadne ou quem embaralhou as estrelas de Ulisses. Perdido nas profundezas do mar do Estado real – e não aquele imaginado nas pranchetas oceânicas da arquitetura oposicionista ‑ , o projeto de governo, se existente, ainda está tentando alcançar as praias de Ítaca, mas o rumo é indefinido. De fato, o governo navega em sua própria odisséia, sem que se saiba quando e aonde, exatamente, ele quer ou pretende chegar.

Sim, sabemos das linhas básicas do grande plano estratégico: desenvolvimento com inclusão social, mas a carta de navegação — os comandantes antigamente falavam de “derrota”, ou seja, curso ou itinerário — aparece com imensos claros de mar bravio e muitas terras incógnitas. Enfim, segundo alguns representantes do ancien régime, por certo maldosos, o partido da reforma tinha um projeto de poder, mas não consegue apresentar um projeto de governo. Será isso verdade?

Seria possível desmentir esses oposicionistas e até mesmo alguns antigos aliados, hoje mais preocupados em redigir manifestos de protesto do que em ajudar a conceber planos de governo? Alguém poderia dizer qual é o projeto de governo da atual maioria e, se for possível, não de forma reativa ou simplesmente circunstancial, mas com base nos grandes princípios de atuação do partido da reforma, naquelas diretrizes de transformação da sociedade brasileira que sempre constituíram sua marca distintiva no panorama político nacional?

Não tenho, nem posso pretender ter, nenhuma pretensão de formular um projeto de governo, seja de encomenda, seja por vontade própria, uma vez que não sou membro nem aspirante a membro de qualquer partido, pretendendo, ao contrário, continuar ostentando minha virtual independência de opinião e julgamento. Mas posso, talvez, tentar alinhar alguns elementos de um eventual projeto de governo, uma vez que sou membro da tribo dos sociólogos, aqueles mesmos que, segundo Mário de Andrade, praticam a arte de tentar salvar rapidamente o Brasil. De resto, como cidadão ativo e (aparentemente) dotado de reflexão própria, partilho muitas das preocupações sociais ostentadas pelo partido da reforma, o que me dá, pelo menos, credenciais intelectuais, digamos assim, para me aventurar em terreno nunca dantes navegado em meus trabalhos de puro onanismo sociológico.

2. Reversão de expectativas 

Eu começaria, talvez, pelo lado inverso de um programa de governo, isto é, pelo que NÃO deveria conter, numa hipótese provocadora, um programa de governo. Com efeito, acredito que seria ilusão esperar que um governo, qualquer governo, possa fazer tudo pela sociedade. Como sabemos, sua capacidade de transformação da sociedade é limitada, sua eficácia duvidosa e os seus meios bastante precários (a despeito da voracidade orçamentária). Em uma palavra: o governo é poderoso, mas não é onipotente, muito menos omnipresente e, sobretudo, não é onisciente (a despeito de bons serviços de estatística e de alguma capacitação em coleta de informações).

Por isso, um programa de governo não precisaria ser exaustivo ou absolutamente abrangente, ainda que assim o recomenda a tradição política. A essa regra não escrita do caráter totalizador dos programas de governo parecem se conformar os líderes brasileiros, pelo menos nos últimos 70 anos. De fato, houve tempos, no Brasil, em que o governante julgava que sua missão era a de abrir estradas. Depois, como o avanço do “iliberalismo” (ou do “social-desenvolvimentismo”), a partir dos anos 30, se julgou que o Estado deveria ocupar-se um pouco de tudo, não apenas as funções clássicas da manutenção da ordem, da segurança e serviços públicos básicos, mas também a promoção do desenvolvimento, quando não o empreendedorismo direto, na gestão de atividades produtivas ou de serviços diversos (que em outras épocas tinham ficado sob domínio privado, como transportes e comunicações).

A crise fiscal do Estado “keynesiano”, a partir dos anos 70, mostrou os limites da ação estatal, que de fator de estímulo à atividade econômica, passou a ser, em muitos casos, um elemento de “deseconomia”, não só no setor público mas crescentemente também nas áreas exclusivamente controladas pelo setor privado. Taxação excessiva, overregulation, exigências burocráticas, instituições precárias ou deficientes, enfim, externalidades negativas acarretadas por altos custos de transação, são os principais elementos dessas disfunções estatais que afetam, por vezes profundamente, a atividade dos agentes econômicos e, sobretudo, a vida dos cidadãos comuns.

Por isso se deveria talvez partir de uma nova concepção de programa de governo que se propõe, pelo menos parcialmente, não formular novos campos, mecanismos e instrumentos para a atuação e intervenção do Estado mas, quiçá, retirar o Estado da economia e dos setores mais dinâmicos da vida social. Quem poderia, por exemplo, negar o fato essencial de que hoje, no Brasil, o Estado converteu-se, na verdade, no principal “obstaculizador” do processo de expansão do setor produtivo, o único criador de riquezas e disseminador de renda. Poucos gostam de admitir que o Estado, em lugar de ser um “redistribuidor” eficiente da riqueza social, tornou-se um concentrador altamente voraz dessa mesma riqueza, retirando assim recursos que poderiam estar sendo empregados  em atividades geradoras de emprego e de renda.

Poucos governos concordariam, assim, em que um bom programa de governo poderia começar por um planejamento de “retirada estratégica” do Estado de setores nos quais ele tornou-se disfuncional e/ou nos quais ele sequer deveria ter entrado. Decisão difícil essa, mas certamente corajosa, em que um governo reconhece que não pode fazer tudo, e se empenha então em fazer um “controle dos gastos públicos”. Mas esse controle não quer dizer, simplesmente, combate à corrupção, à ineficiência da máquina estatal, à incompetência e o desperdício de dinheiro público, mas basicamente a redução das despesas e reconversão estrutural das finanças públicas.

Se houver concordância quanto ao diagnóstico da disfuncionalidade atual do Estado para os fins do desenvolvimento econômico e social do Brasil, então não será difícil admitir que um bom programa de governo poderia começar, não pelo que o Estado pode fazer para o bem de todos e a felicidade geral da Nação, mas sim pelo que o Estado pode deixar de fazer para concorrer, justamente, para o bem geral dos cidadãos e dos agentes econômicos. Minha primeira recomendação, portanto, seria por uma aceitação honesta, sincera, e quem sabe até entusiasta, do princípio de que um programa de governo NÃO precisa comportar tudo o que um governo é humanamente possível de fazer (geralmente bem, mas de forma crescentemente freqüente, mal).

Um novo programa de governo pode ser também um esforço para que o Estado NÃO faça mais tudo o que, hipoteticamente, a imaginação criadora dos políticos acredita que ele deva idealmente fazer. A “retirada estratégica” do Estado pode, em certas circunstâncias (ou até mesmo como tendência “estrutural” dos tempos modernos), constituir-se em um bom programa de governo. Pode-se, por exemplo, condenar o “tatcherismo” econômico, sem deixar de reconhecer que a administração britânica conservadora dos anos 80 do século passado, recolocou o Reino Unido no mapa dos investimentos globais e retirou-a do itinerário de declínio que já tinha virado uma indústria acadêmica nas belas universidades daquele reino. Não tenho, porém, nenhuma ilusão de que essa orientação inovadora encontre guarida nos partidos no poder ou nas lideranças políticas do maior país da América do Sul.

3. Ajuste estrutural das intenções de governo 

O que, então, poderia, ou deveria conter, um programa de governo? Não farei aqui digressões teóricas ou generalizações sociológicas sobre o que pode ou deve conter um programa de governo supostamente “ideal”. Como não sou conselheiro do príncipe, farei tão simplesmente algumas sugestões pessoais em torno do que poderia constituir um eventual programa desejável de governo para uma administração que se coloca como missão a inclusão social e que se organiza em torno da hegemonia ideológica da reforma não-excludente (para empregar uma terminologia zeitgeist).

Deveríamos começar pelo básico e pelo factível, o que implica em operar uma seleção (necessariamente limitada) das iniciativas nas quais (ou em torno das quais) o governo poderia atuar de maneira modesta e racional (mas por vezes com recursos concentrados), consoante as premissas fundamentais que sempre guiaram a ação do PT.

O partido foi criado e cresceu exponencialmente com a missão histórica de preconizar um tipo de mudança estrutural na sociedade brasileira que tem a ver com os conceitos de igualdade e de justiça social. Este é o seu compromisso básico com o povo brasileiro e a ele o partido deve voltar agora que ocupa o poder (e o governo, cumpre não esquecer). Mas, o longo caminho para o poder foi sendo marcado, igualmente, pelo crescimento institucional do aparato burocrático do partido que, como toda a burocracia, tende a criar suas próprias razões e justificações “existenciais”. Daí o crescimento correspondente de “programas de governo” que não só aumentam de tamanho mas tendem a assumir ares de complexidade e de “profundidade”, uma vez que o partido precisa provar a si mesmo, e a uma parte da sociedade (os chamados “formadores de opinião”), que ele é capaz de efetivamente governar a máquina política complexa em que se converteu o moderno Estado brasileiro. A partir de um certo momento o que era assessório se apresenta como essencial, e o partido tende a esquecer o que era básico.

O básico, não esqueçamos, era justiça social e um pouco de igualdade, não no modelo ingênuo do distributivismo principista, que atua sobre os estoques antes que sobre os fluxos de riqueza social, mas no sentido de igualdade de oportunidades — que só pode ser dada pela educação — e de correção das desigualdades gritantes, via maciços programas de investimento social. A este básico temos de agregar demandas derivadas do quadro de anomia social que degenerou em índices elevadíssimo de delinqüência social, urbana mais precisamente, mas que contamina progressivamente todo o tecido social (em vista da corrupção maciça que campeia em certos setores, como o uso da máquina pública). Em outros termos, a população brasileira deseja bem-estar e segurança.

Ora, o Estado brasileiro atual parece ser totalmente incapaz de prover um ou outro desses bens públicos, em quantidades razoáveis ou comensuráveis com as necessidades da população, o que nos leva a examinar agora o que pode ser factível de ser incorporado num programa de governo credível. 

4. Uma proposta modesta de projeto de governo 

Qualquer projeto de governo que não pretenda navegar pela ilha da utopia, precisa partir das circunstâncias presentes e das condições concretas, ainda que arriscando-se a cair num certo conjunturalismo. Pode-se concentrar a análise da conjuntura em torno de três dimensões da ação governativa: a econômica, a política e a moral (ou ética). Ora, a conjuntura econômica apresenta-se, agora, como razoavelmente satisfatória (em vista do bom trabalho realizado no sentido de se consolidar a estabilização e preparar as bases do crescimento sustentado), o cenário político tende a abandonar o estado de incertezas em que esteve mergulhado nas últimas semanas de 2003 (com a definição, no início de 2004, de uma nova equipe de conselheiros do príncipe) e o cenário moral, ou ético, que corria o risco de criar uma sensação de déjà vu ou de leniência com pequenos desvios de conduta, parece recuperar a imagem de correção que constitui provavelmente o principal capital político da liderança reformista.

Com efeito, do ponto de vista da economia, ao contrário do que vêm dizendo os críticos mais renitentes (que, por acaso, são antigos e/ou velhos aliados da causa), a postura assumida pelo governo, a despeito dos riscos inerentes ao baixo crescimento e o escasso potencial de criação de empregos, tem sido capaz de enfrentar os atuais desafios e incertezas nos planos interno e externo. Os economistas “de oposição”, propositores de uma política desenvolvimentista e distributivista, falharam redondamente, até aqui, em propor alguma estratégia factível de gestão econômica alternativa, que logre assegurar estabilidade e que promova o crescimento, dentro das limitações empíricas existentes (que são totalmente ignoradas por esses críticos).

Do ponto de vista da política, por outro lado, não há como deixar de reconhecer que o sistema teve de assumir os “custos administrativos” de um processo de transição inédito para os padrões da política brasileira, com desajustes setoriais que deverão ser a partir de agora absorvidos pela maior experiência da nova equipe. Espera-se, portanto, uma sintonia mais fina na governabilidade, o que foi difícil de assegurar na constituição do primeiro time de assessores, fruto de uma composição partidária específica ao momento da subida ao poder. No plano moral, enfim, o desafio é o de introduzir um novo estilo de fazer política – consoante aliás velhas receitas partidárias – no sentido de se dar combate implacável à corrupção, dentro e fora do governo, e de se colocar a ética pública como um dos princípios guias do comportamento governamental.

Tais observações derivam da constatação que autoridades públicas desenvolvem manifestações de autismo político que as tornam surdas aos reclamos da planície. Muitos líderes (até bem intencionados) são levados, uma vez no cimo do poder, a galgar ainda mais alto, indo literalmente até os limites da estratosfera, perdendo o contato com a realidade, que apenas a convivência com pessoas normais pode prover. Os áulicos e cortesãos são propensos a elogiar, justificar e racionalizar cada ação do governante, o que obviamente só tende a aumentar a entropia em que todo poder central vive.

Sem mais conjunturalismos administrativos, caberia agora propor elementos de reflexão para uma possível proposta de governo. Trata-se de combinar, aqui, modéstia e ousadia, já que se deve ter presente o alerta inicial de que o governo não pode fazer tudo, nem ostentar pretensões exageradas. Por isso, uma recomendação razoável seria ater-se a um número limitado de objetivos concretos que correspondem ao compromisso histórico do partido da reforma: justiça social e distribuição. Esses objetivos macro podem ser representados pelo atingimento de metas quantificáveis em campos bem determinados, um pouco como no caso das chamadas “metas do milênio”. Esses campos poderiam ser: educação, saúde, infra-estrutura social e segurança pública.

Se há um consenso entre especialistas e economistas do desenvolvimento é sobre o aspecto estratégico que representa a educação formal e a capacitação profissional na elevação dos padrões de produtividade do trabalhador brasileiro, único meio de aumentar sua renda pessoal, expandir o bem estar familiar e promover uma mudança gradual nos coeficientes absurdamente iníquos de distribuição de renda codificados no indicador de Gini. Propõe-se, portanto, que a melhoria da qualidade do ensino público, sua contínua universalização e aprofundamento curricular nos ciclos elementar, médio e técnico-profissional constitua o núcleo central das atividades de um governo comprometido com a inclusão social. Articuladas com as políticas educacionais, federal e setoriais, devem andar as políticas de assistência social direta e de complementação indireta da renda, com o objetivo de paliar as carências sociais mais graves (inclusive do ponto de vista da ação afirmativa), num contexto no qual os efeitos da qualificação educacional demoram a apresentar resultados.

A política de educação aqui contemplada pensa mais na qualidade do ensino estrito senso, isto é, primordialmente no professor (inclusive em termos salariais), do nos atributos físicos ou de equipamento pesado implícitos igualmente nessa equação: em outros termos, trata-se mais de melhorar o soft, do que atuar sobre o hard. Não é preciso tampouco dizer que, independentemente da importância do ciclo superior para o processo de desenvolvimento nacional, não é a solução da atual crise das universidades públicas – que não é puramente orçamentária, ou administrativa, mas também moral e política – que vai mudar dramaticamente o quadro de carências sociais que tem caracterizado o Brasil e sua sociedade, na atualidade e historicamente. Um país incapaz de prover o básico em termos de educação fundamental e média nunca será capaz de corrigir distorções que se acumulam e se aprofundam nos níveis superiores de ensino.

Ao lado da absoluta centralidade da educação formal (e de todos os seus complementos eventuais, sob forma de ensino à distância e inclusão digital, por exemplo) para a melhoria do padrão de distribuição de renda no Brasil, os investimentos em saúde (essencialmente preventiva) e em infra-estrutura aparecem como o complemento natural de políticas sociais bem calibradas. Tanto na parte de saúde e de educação não se pode eludir a questão da chamada “focalização” dos gastos, por mais que velhos preconceitos relativos à chamada “universalização do investimento social” possam ser esgrimidos em defesa de teses legítimas em sua consistência intrínseca mas inoperantes na prática real da ação pública por parte do Estado. Um exemplo concreto de focalização na área da saúde é o controle da natalidade – por mais que proteste a Igreja – em direção das camadas pobres da população, sobretudo áreas rurais e populações marginais do setor urbano, onde se concentra uma proporção anormalmente elevada de mães solteiras ou de adolescentes precocemente ingressadas na fecundidade efetiva. Esse fator regressivo de acumulação de miséria precisa ser enfrentado de maneira decisiva, inclusive como forma de diminuir outros indicadores sociais nefastos a qualquer título.

Finalmente, a questão da segurança pública afigura-se como crucial no ambiente de quase descrédito das ações governamentais em direção das populações mais atingidas pela violência urbana ocasional ou da criminalidade organizada. A sensação de frustração por parte da população mais atingida – exatamente as camadas mais humildes ‑ e a percepção da inoperância do sistema público de segurança são os dois elementos que podem causar imensos prejuízos políticos aos governantes, sem considerar seus aspectos de direitos humanos ou de afirmação dos valores da cidadania.

Por fim, já no terreno mais macro da governança, volta-se à necessidade de operar uma “retirada estratégica” do Estado para áreas mais tradicionais da ação governamental, abrindo espaços para a atuação mais efetiva dos agentes privados. Nessa área não há como deixar de recomendar o controle efetivo dos (já imensos) gastos públicos, sua redução progressiva e, sobretudo, o desenho de um programa de médio prazo para a diminuição efetiva da “derrama fiscal” hoje praticada pelo Estado contra as empresas e os contribuintes de renda média. A agenda da reforma tributária deve continuar na pauta da ação política mas, retirada sua urgência orçamentária, o foco deveria ser a racionalização e redução dos gastos públicos, não o aumento de receitas, como a situação de crise de curto prazo parece impor ao governo.

Em síntese, governo enxuto, focado em programas direcionados para a correção das imensas desigualdades sociais brasileiras (educação, saúde, segurança) e voltado, no médio prazo, para a diminuição do peso morto representado pelo Estado sobre a economia privada parecem ser os elementos centrais de um novo projeto de governo, suscetível de corresponder às promessas de mudança com que há muito sonham os brasileiros.

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 27 de janeiro de 2004

O Brasil e o Conselho de Seguranca da ONU (2003) - Paulo Roberto de Almeida

Em meados de 2003, um jornalista pediu minha opinião, e enviou-me um questionário completo sobre essa questão que frequenta a agenda diplomática brasileira de forma intermitente desde, praticamente, 1945, com alguns rebrotes aqui e ali.
Nesse mesmo ano, por ocasião da Assembleia Geral de setembro, o presidente Lula voltava a colocar a candidatura brasileira a uma cadeira permanente no CSNU, certamente estimulado pelo seu chanceler, depois que FHC e Lampreia tinham deixado o assunto meio no limbo.
Até hoje não se realizou essa reforma e a ampliação do CSNU, e tenho por mim que não se realizará tão cedo. Aliás, não dou a menor importância para o assunto, que não me parece prioritário na agenda interna e externa do Brasil.
Em todo caso, eis o que eu pensava (e ainda devo pensar da mesma forma) em julho de 2003.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 22/10/2017

O Brasil e o Conselho de Segurança da ONU: 

um caso em aberto

Paulo Roberto de Almeida

Filadélfia, 3 de julho, e Washington, 4 de julho de 2003

Considerações gerais:

Comecemos pela sua pergunta básica: se a candidatura do Brasil para um assento permanente no CSNU seria “um projecto irrealista na atual conjuntura de ‘unilateralismo’ americano.”

Não creio que o problema do “unilateralismo” americano (que deve perdurar pelo futuro imprevisível) seja um impedimento absoluto a qualquer projeto de reforma da Carta das Nações Unidas e, com ela, a ampliação do CSNU. Eventuais modificações nessa Carta não são dependentes do comportamento específico dos EUA, pelo menos não no longo prazo e dentro de parâmetros que não são dados, todos, pela atitude exclusiva dos EUA em relação aos projetos de reforma do Conselho, mas dependem de uma série de outras variáveis, nem todas redutíveis à ação ou postura de um único ator, por mais poderoso que este seja.

Demandas pela reforma da ONU, em especial de seu Conselho, vêm se arrastando desde antes do final da Guerra Fria – quando começaram as pressões, discretas, para a incorporação da Alemanha e do Japão – e vêm conhecendo um ritmo aleatório desde então, com fases de avanço relativo e outras de relativa estagnação, independentemente das atitudes ocasionais de um ou outro dos grandes atores. Esse processo de reforma, que é antes de mais nada, um lento e cansativo processo de discussões, consultas discretas e demandas abertas, tem conhecido um itinerário de percalços e de avanços sempre perturbados por discordâncias globais e desacordos parciais, nem todos eles determinados pelos principais atores. Em algumas épocas, ele figurou no topo da agenda, em outros foi empurrado pouco gloriosamente para baixo do tapete, mas uma constatação básica é que se trata de uma complexa e difícil negociação envolvendo os principais países candidatos, os membros permanentes do CSNU e um número variável de atores secundários que ainda assim têm o poder de bloquear o processo, na medida em que ele requer o quase consenso dos países membros da ONU.

Resumindo essa questão básica: os EUA podem ser “unilateralistas” ou, ao contrário, “multilateralistas” assumidos, e ainda assim adotar uma atitude pró ou contra qualquer reforma do Conselho que lhes pareça não condizente com os seus interesses de médio e longo prazo, assim como países menos “poderosos”, como por exemplo a França e a Grã-Bretanha, podem opor-se discretamente a essa reforma, mesmo sendo, se quisermos, multilateralistas “assumidos”, com base na percepção (certa ou errada, não importa agora) de que qualquer reforma tende a se fazer em detrimento parcial de seus interesses políticos (no caso de prevalecer um perfil “rotativo” para a representação européia, como sugerem alguns).

Os EUA, segundo declarações informais feitas em diferentes ocasiões (na era Clinton, de maneira mais explícita), manifestaram a opinião de que estariam dispostos a favorecer um aumento moderado do CSNU (variou de 20 a 24 membros totais, com dez permanentes, ou cinco adicionais), desde que houvesse consenso em torno da questão. Ora, a questão do “consenso”, mais do que qualquer atitude individual, é o mais poderoso obstáculo para que se alcance um acordo em torno de um perfil adequado para a reforma do CSNU, e os EUA na verdade tem insistido, antes, na própria reforma da ONU, do que na do Conselho. De fato, eles obtiveram, sob pressão do Congresso e dos mais radicais conservadores republicanos, uma “reforma” administrativa no sentido de “racionalizar” as atividades da ONU e de repartir os encargos financeiros (“burden share”), de que resultou um aumento nas dotações obrigatórias do Brasil. Remeto, para mais amplos desenvolvimentos, a meus trabalhos sobre o tema: “A Organização das Nações Unidas: estrutura e desenvolvimento” (765) e a “ONU e o fim da Guerra Fria” (770).

Questões específicas:

1 - Existe hoje, na sua avaliação, um ambiente favorável para a reforma do CSNU?

Talvez, na medida em que a questão do Iraque e os enfrentamentos ocorridos no CSNU a propósito da intervenção americana, por muitos julgada ilegal, despertaram a atenção dos interlocutores estatais e não-estatais para as regras de funcionamento e a representatividade desse órgão central no ordenamento onusiano. Mas debate público não significa ipso facto disposição para a reforma, uma vez que esta precisa ser iniciada, ou continuada, a partir da inscrição de algum projeto de resolução na agenda corrente dos trabalhos suscetível de recolher a adesão da totalidade, ou da maioria qualificada, dos membros da ONU.

Ora, não se pode dizer que, independentemente da acuidade ou urgência da matéria, tal como percebida por muitos observadores imparciais e interessados, tal consenso esteja prestes a emergir entre quase duzentos países membros, ou sequer entre os 15 ou 20 atores relevantes que poderiam contribuir para a emergência de tal acordo. Os problemas básicos são os de sempre: por um lado, os cinco membros permanentes precisariam estar de acordo em dividir o seu poder com cinco ou mais membros permanentes (mesmo sem atribuir aos “adicionais” o poder de veto que eles detêm originalmente), por outro, grupos de países (que costumam ser indentificados com os blocos regionais) precisariam se por de acordo sobre quais dentre eles seriam mais representativos de sua região geográfica para se verem atribuídos o direito de “representar” os demais.

O problema começa em que, na primeira vertente, países dotados de “poder” apenas relativo – no sentido em que, com a exceção dos EUA, poucos conseguem projetar um poder inquestionável para os demais – podem ver nessa ampliação dos membros permanentes uma espécie de “diluição” de seu próprio poder. No segundo aspecto, vários países supostamente candidatos não concordam em que devam ser representantes de algum grupo ou bloco regional, e consideram seu eventual acesso como resultado do mérito próprio ou importância internacional, não como mandato atribuído – e supostamente “controlável” – por uma região específica. Tal posição é defendida, por exemplo, pelo Brasil, país abertamente candidato ao Conselho desde final dos anos 1980 pelo menos.

O debate internacional ainda não parece ter avançado suficientemente na atualidade, a despeito de duas décadas de tratamento (intermitente) da questão no âmbito da ONU.

2 - Essa reforma interessa ao governo dos Estados Unidos?

Numa primeira abordagem, poder-se-ia dizer que não, mas as respostas não são tão claras, ou diretas. Como qualquer outro membro permanente original, os EUA veriam com muita cautela qualquer ampliação do CSNU, uma vez que a ampliação do número de interlocutores tende a tornar ainda mais difícil e lento o processo de tomada de decisão naquele âmbito, pois os interesses (nacionais, sempre) serão ainda mais diversos e talvez contraditórios. O problema do veto coloca dificuldades adicionais a essa “nova” (?) arquitetura, já que os obstáculos seriam acrescidos caso prevaleça o mandato original.

Por outro lado, os EUA não poderiam se opor, sozinhos, a um consenso emergente, se tal fosse o caso, pois a pressão política internacional os colocariam em posição de difícil sustentação jurídica. De fato, os EUA já sinalizaram que poderiam aceitar algumas mudanças na atual arquitetura, desde que a eficiência da maquinaria da ONU não fosse afetada por essa reforma. Nas condições atuais, digamos que os EUA não são proponentes ativos da reforma, atuando de modo muito mais “passivo” ou “reativo”, em função das circunstâncias emergentes. Nas atuais circunstâncias, nas quais os conflitos criados com a França (e, em menor grau, com outros membros do Conselho) a propósito da intervenção no Iraque ainda não se encontram totalmente resolvidos, a atitude dos EUA pode ser ainda mais “passiva” do que normalmente.

3 - Ainda na sua avaliação, os apoios à candidatura brasileira formulados de forma bilateral são sustentáveis caso a discussão viesse a acontecer ou servem apenas como um “agrado” bilateral caso a caso?

O Brasil, na atual fase de ativismo bilateral e multilateral em favor de sua aceitação como “candidato natural” ao CSNU, tem obtido alguns apoios explícitos, outros menos explícitos, que certamente terão seu peso no momento devido. Em alguns casos, tais apoios podem ser classificados como de “simpatia”, sem o devido respaldo em alguma força ou capacidade de pressão própria em favor do Brasil num eventual processo decisório; em outros, o apoio poderia carregar um certo peso político ou regional (como poderiam ser os casos, por exemplo, de uma troca de apoios recíprocos entre o Brasil e a Índia, ou com a África do Sul, respectivamente).

Independentemente de simpatias explícitas ou menos explícitas, o processo é por demais complexo para que seus desenvolvimentos possam ser deduzidos de apenas um punhado de apoios bilaterais. Trata-se de uma engrenagem que vai se mover de modo muito lento e de maneira muito complexa, mas não resta dúvida de que a ausência de objeções explícitas – e creio que o Brasil não carrega nenhuma oposição direta, como poderia ser o caso de um ou outro candidato envolvido em conflitos regionais – e, ao contrário, a manifestação de votos explícitos vão ter o seu peso no momento em que essa máquina complicada for levada a uma decisão resolutiva.

4 - Ainda que seja pouco provável que venha a acontecer uma reforma e que o Brasil venha a ter a sua pretensão atendida, deve o governo brasileiro investir nessa campanha a longo prazo, como uma política de Estado?

Essa decisão cabe a presidente, responsável em última instância pela política externa do País. O Brasil, em diferentes ocasiões, julgou que estava em condições de assumir maior responsabilidade pela paz e segurança internacionais. Foi assim na época da Liga das Nações, quando queriamos ser confirmados como membro dos órgãos de direção, pretensão não atendida e que motivou nossa retirada da Liga em 1926 (e o ingresso da Alemanha, no mesmo momento, depois seguida da retirada, por Hitler, em 1933 ou 1936). Foi assim também na constituição da ONU, em 1945, quando achamos que os EUA sustentariam nossa pretensão (aliás presente desde antes na decisão de mandar tropas para o teatro de guerra europeu), afinal obstaculizada pela G-B e pela URSS.

Desde então, o Brasil tem avançado sua candidatura em circunstâncias variadas e com fortunas diversas. O presidente Sarney colocou de modo claro a candidatura do Brasil desde 1989, depois reafirmada por Celso Amorim durante o governo Itamar. Na gestão FHC, o assunto foi tratado de modo muito discreto, seja porque o presidente não desejava criar um atrito desnecessário com a Argentina (que sempre favoreceu a tese da rotatividade de uma representação regional), seja porque o ministro Lampreia não acreditava que tal reforma fosse possível.

Na atual gestão Lula-Amorim, o assunto volta com mais força, mas tem sido tratado de modo cauteloso igualmente, pois não está claro quando e como o tema será tratado no âmbito da ONU. Em todo caso, a coleção de apoios já acumulada não pode ser desprezada e terão seu peso no momento certo.

5 - Isso poderia atrapalhar o relacionamento com outros prováveis candidatos latino-americanos, como México e Argentina, ou tem pouco impacto real?

Sempre haverá uma situação delicada entre os três “grandes” da América Latina, uma vez que a seleção de um pode afetar o prestígio, ou a auto-estima, dos demais. O México, na verdade, nunca foi candidato efetivo (de fato nem membro do CSNU ao longo do tempo), até recentemente, mas não queria permitir ao Brasil ocupar esse espaço político que poderia querer representar uma espécie de liderança latino-americana. Ultimamente, o presidente Fox (talvez induzido nessa área pelo ex-chanceler Jorge Castañeda) demonstrou que o México poderia aspirar a um maior papel na ONU. O mesmo raciocínio parece valer para a Argentina, talve mais pelo lado da sua diplomacia, que busca manter a paridade política e estratégica com o Brasil, independentemente de condições econômicas ou capacitação militar.

O Brasil tem reafirmado que não é candidato “contra” seus vizinhos latino-americanos e de fato nem coloca sua candidatura no âmbito exclusivamente regional, para justamente afastar uma disputa retórica ou real com outros possíveis candidatos na região e até mesmo a tese da “rotatividade regional” (defendida pelo México, no hemisfério, e pela Itália, na Europa).

Em anexo, meus dois trabalhos mencionados anteriormente, que foram incorporados, de uma ou outra forma, em meu livro Os Primeiros Anos do Século XXI: o Brasil e as relações internacionais contemporâneas (Paz e Terra, 2002), que pode ser citado como a referência básica nesse tipo de discussão.

Paulo Roberto de Almeida

Filadélfia, 3 de julho, e Washington, 4 de julho de 2003