Temas para debate no webinar “Imagine Brasil” da
Fundação Dom Cabral
Paulo Roberto de Almeida, diplomata, professor.
Notas para debater as questões colocadas pelo
coordenador, professor Carlos Primo Braga.
Convidado pelo professor
Carlos Primo Braga, na companhia do colega diplomata Victor do Prado, para
participar do webinar da Fundação Dom Cabral, no quadro do projeto “Imagine
Brasil”, recebi algumas questões para desenvolver os temas inseridos num dos
dois conceitos – Tensões geopolíticas e diplomacia brasileira – sob os quais
foram formulados os seguintes comentários preliminares. Apresento a seguir algumas
ideias que podem fornecer indícios sobre meu pensamento com respeito a algumas
dessas questões.
1. Tensões geopolíticas têm aumentado nos
últimos anos em virtude de conflitos militares e medidas protecionistas
adotadas pela administração Trump. Como a diplomacia brasileira tem atuado em
meio a esses choques políticos e econômicos?
PRA: O Brasil, antes mesmo de
sua política externa e de sua diplomacia, tem recebido os impactos que chegam
de foram, com pouca autonomia para intervir nas fontes dos conflitos e medidas
protecionistas. Não se trata apenas de ser mais um “rule taker” do que um “rule
maker”, pois muitas dessas medidas se passam completamente à margem de
quaisquer regras existentes, seja no sistema multilateral de comércio, seja no
âmbito da Carta da ONU e de suas principais regras. Cabe registrar, antes de
tudo, que os conflitos militares precedem as medidas unilaterais tomadas pela
administração Trump, em sua primeira versão, e com maior ênfase no seu segundo
mandato. Com efeito, cabe não esquecer que foi Putin quem deu início ao mais
importante conflito militar desde o final da IIGM, ao intervir em países
vizinhos e sobretudo ao invadir e anexar ilegalmente, em 2014, a península
ucraniana da Crimeia, passando em 2022 à tentativa de invasão total e submissão
do país inteiro.
Ou seja, o ambiente de
desmantelamento precoce do multilateralismo político e de respeito às
principais regras do Direito Internacional, codificadas na Carta da ONU,
precede as ações de Trump, que também desprezou completamente essa estrutura
política, como passou a tentar redinamizar a economia dos Estados Unidos por
meio do rompimento unilateral das bases fundamentais do sistema multilateral de
comércio. As duas grandes potências revisionistas têm atuado, assim, num
sentido claramente contrário, destruidor dos fundamentos da ordem global
política e econômica construída penosamente nos anos finais da IIGM (em 1944,
em Bretton Woods, em 1945, em São Francisco) e nas décadas seguintes.
Uma realidade evidente é
que a diplomacia brasileira, como mera ferramenta de sua política externa,
colocada sob responsabilidade presidencial, não tem condições de atuar segundo
suas próprias análises e determinações em face desses desafios, tendo, ao contrário,
de aplicar decisões e iniciativas que lhes são ditados pelo chefe de governo e
de Estado. Ela pode sugerir linhas de ação mais adequadas no sentido de
preservar os interesses básicos do Brasil no confronto com os impactos –
sobretudo comerciais, mas também políticos – que são precipitados pelas
poderosas forças imperiais, mas não consegue atuar independentemente das
determinações do responsável último pela política externa. A esse respeito, me
permito ressaltar uma análise que venho desenvolvendo desde algum tempo
relativamente às convergências e divergências entre a política externa oficial
– ou as políticas externas dos presidentes – e a diplomacia corporativa, ou
seja, aquela formulada e desenvolvida pelo corpo profissional do Itamaraty.
Para este mesmo webinar,
com o objetivo de organizar minhas ideias, elaborei um paper chamado
justamente “Tensões Geopolíticas e a
Diplomacia Brasileira: o que há de novo?”, no qual desenvolvo argumentos em
torno desses dois conceitos, e que está sendo colocado à disposição dos
interessados pela via do meu blog Diplomatizzando. Como explico nesse
trabalho, a divergência entre a política externa presidencial, extremamente
personalista sob Lula 3, bem mais do que sob Lula 1 e 2, e os padrões sob os
quais trabalhou historicamente o Itamaraty nunca foi tão grande quanto nos
tempos recentes, em função, justamente, das tensões geopolíticas existentes.
Durante a primeira Guerra Fria (1947-1991), o Brasil soube se manter
rigorosamente à margem de quaisquer alinhamentos, ou coalizões militares,
propostos por um ou outro dos dois contendores. Ora, cabe reconhecer que, desde
a inauguração do que eu chamo de “lulopetismo diplomático”, a diplomacia
brasileira deixou de ser guiada basicamente pelo conhecimento acumulado ao
longo de décadas, talvez dois séculos, de construção de uma diplomacia
preocupada sobretudo pela preservação da autonomia decisória em matéria
externa, e passou a ser guiada por critérios partidários e ideológicos que se
confundem com o antiamericanismo primário e anacrônico dos líderes petistas,
atraídos pelo que existe de mais reacionário no campo de uma suposta esquerda
internacional.
2. O Brasil tem se posicionado como um dos
líderes do Sul Global. Quais são as implicações desse posicionamento para o
país? Nesse contexto, qual é o futuro do BRICS+?
PRA: Essa pretensão de ser um
dos “líderes do Sul Global” é autoproclamada, enaltecida por jornalistas
superficiais e por acadêmicos politicamente motivados, e não tem nenhum
embasamento na realidade, simplesmente pelo fato de que esse Sul Global
simplesmente não existe. O que existe, desde séculos, oficialmente desde os
primeiros anos da ONU, são os grupos de países, antes desenvolvidos,
socialistas, em desenvolvimento e a China, e o segundo grupo deixou de existir,
ao passo que o terceiro mundo vem recebendo designações diversas, em função da
diferenciação econômica e tecnológica nesse conjunto heteróclito de países os
mais diversos politicamente, diplomaticamente, economicamente. Não encontro
nenhuma evidência, apenas poucas sugestões, de que o Brasil se apresenta,
concretamente, como um “líder” dessa massa disforme de países, sequer na
própria região, onde sua pretensa liderança sempre foi disputada e contestada,
por adversários e aliados.
Quanto ao
BRIC-BRICS-BRICS+, considero simplesmente um Frankenstein mal concebido, pois
partindo de um ajuntamento de partes muito dissemelhantes entre si, criado
politicamente, a partir de uma sugestão puramente econômico-financeira – como locus
de possíveis investimentos de fundos institucionais, cujo acrônimo, dotado de
certo appeal de marketing, serviu de base a essa agregação antinatural
estimulado de modo oportunista por representantes de quatro países resistentes
à ideia de uma aproximação à OCDE (ainda que a Rússia, até a invasão da
Crimeia, ainda fazia parte do G8 político, mas não do G7 econômico, do qual foi
excluída depois da invasão da Crimeia). Já era um Frankenstein desconjuntado na
sua origem, e agora, depois de sua ampliação desmesurada, para satisfazer
necessidades políticas e diplomáticas da Rússia e da própria China, tornou-se
um monstro metafísico incapaz de se coordenar de maneira consensual sobre
certos temas da agenda internacional. Basta dizer que em suas duas últimas
declarações de cúpula não há uma ÚNICA palavra sobre a Ucrânia; ela
simplesmente não existe, o que é uma vergonha do ponto de vista do setor do
Itamaraty que emite notas compungentes à menor catástrofe natural ou
humanitária em qualquer parte do mundo. Não vejo futuro para o BRICS, ainda que
certos dinossauros sejam resistentes ao seu desaparecimento. Mas cabe ressaltar
que NENHUM dos benefícios suscetíveis de serem obtidos nas relações comerciais,
financeiras ou de investimentos do Brasil com os países membros PRECISAM passar
pelo BRICS – que aliás não possui NENHUM acordo comercial do bloco –, pois já
podem ser reguladas pelos instrumentos existentes das relações econômicas
multilaterais. O que o BRICS pode facilitar seriam certas transações
politicamente motivadas, o que provavelmente não se conforma aos princípios
mais elementares de análise custo-benefício ou de custo-oportunidade.
3. Quais são as oportunidades e desafios
para a diplomacia brasileira com respeito à implementação do acordo
EU-Mercosul?
PRA: Como todo acordo de
liberalização comercial e de abertura econômica, o acordo de associação
birregional vai estimular um maior volume de transações comerciais e de
investimentos diretos entre os dois blocos, mas é preciso dizer que se trata,
em grande medida, de comércio administrado, ou seja, mercantilismo puro. Mais
ainda, esse acordo se encontra 20 anos atrasado, e a razão se encontra na
campanha do PT contra o acordo da ALCA, finalmente implodido pela ação comum de
Lula, Kirchner e Chávez na cúpula de Mar del Plata, exatamente 20 anos atrás. O
acordo paralelo Mercosul-UE ficou relegado ao esquecimento, até que as
diatribes de Trump contra a China e contra o próprio sistema multilateral de
comércio suscitaram a recuperação do antigo acordo e sua assinatura provisória
em 2019 (ainda assim não ratificado em virtude, basicamente, da postura
antiambiental, anti-humanitária, anti-tudo, do governo Bolsonaro).
Como ele se encontra 20
anos atrasados, muitas oportunidades que poderiam ter sido aproveitadas nas
duas décadas passadas podem ter sido ocupadas e até superadas pela penetração
da China nos dois lados dessa associação, mas vários outros benefícios também
podem ficar parcialmente não aproveitados em função dos protecionismos
setoriais renitentes em vários setores de interesse competitivo, do lado
agrícola basicamente europeu, do lado industrial, de serviços e de compras
governamentais do lado do Mercosul, em especial pela ação retardatária de
poderosas associações patronais no Brasil e na Argentina.
4. A diplomacia brasileira tem uma longa
tradição de apoio ao multilateralismo nas relações econômicas internacionais
como ilustrado pela posição brasileira na adoção do General Agreement on
Tariffs and Trade (1947) e na instalação da Organização Mundial de Comércio
(OMC, 1995). Que papel pode a OMC ter em um mundo dominado por conflitos
geopolíticos?
PRA: Infelizmente, a OMC vai
enfrentar uma talvez longa travessia do deserto em função do comportamento da
(ainda) principal potência econômica (mas não mais comercial) da atualidade,
postura que não começou com Trump, e sim vários anos antes, como pode ser testemunhado
pelo colega Victor do Prado, que sabe da oposição dos EUA ao seu sistema de
solução de controvérsias, sabotado desde vários anos antes. O Brasil de fato
aderiu ao GATT, pelo papel desempenhado pela sua diplomacia profissional no
imediato pós-guerra, mas o Brasil ainda manteve vários dispositivos anti-Gatt
ao longo dos anos 1950, e quase decidiu abandoná-lo quando da adoção de uma
nova pauta tarifária ultra protecionista em 1957. Nos anos seguintes praticou
uma política comercial oportunista, com vários mecanismos vetados pelo Acordo
Geral, apenas tolerados pela pouca importância do Brasil no comércio mundial e
pela sua alegada fragilidade nas transações correntes. Ainda hoje o Brasil se
pretende um país em desenvolvimento – a despeito de ser mais industrializado do
que vários membros da OCDE – reivindica o usufruto total das cláusulas de
tratamento diferencial e mais favorável em benefício desses países, e recusa
sistematicamente ser graduado a uma categoria superior.
O papel atual, e nos
próximos anos, da OMC deverá ser o encontrar mecanismos de facilitação de
negócios e de assistência técnica em favor dos verdadeiros países em
desenvolvimento, uma vez que grandes rodadas de negociações – que não seriam
mais essencialmente tarifárias e sim das regulações para-tarifárias e normas
substantivas setoriais – podem ser retardadas a fases ulteriores, até que os
EUA retomem a senda do multilateralismo comercial ou das simples cláusulas de
nação mais favorecida e de não discriminação.
Aparentemente, no futuro
imediato, a geopolítica tem suas deformações conhecidas transplantadas ao mundo
da geoeconomia, que deveria ser preservado em benefício dos países em
desenvolvimento, o que ainda está longe de ser vislumbrado. Acredito que a China
pode ter um interesse especial na preservação do multilateralismo econômico, a
despeito de ainda manter comandos estatais, pouco transparentes, sobre setores
importantes de sua economia hoje pujante, mas com alguns desequilíbrios
estruturais e institucionais ainda visíveis. Mas, sua tecnocracia bem instruída
é capaz de operar um sistema de mercado com características chinesas de comando
e controle, e de indução de favorecimentos especiais nas áreas designadas por
seus planos quinquenais de desenvolvimento econômico e social.
O Brasil tem enormes
chances de desenvolvimento a partir de suas vantagens comparativas, naturais e
adquiridas, mas transformá-las em vantagens competitivas num mundo
interdependente requer habilidades e direcionamento de políticas setoriais que
estão a exigir alguma visão de prioridades atualmente em falta numa casta
política autocentrada e extraordinariamente carente de estadistas. Todos,
sublinho todos, os desafios nacionais são propriamente “made in Brazil”, e não
encontram barreiras relevantes em quaisquer arranjos hoje existentes no sistema
internacional e nas condições ambientais da geoeconomia mundial.
O Brasil faria bem e
começar por se aproximar mais da OCDE, não necessariamente com a intenção de
ingressar a curto prazo, mas sim de adotar o núcleo de sólidas políticas
econômicas, macro e setoriais, identificadas com o “manual de bordo” da OCDE.
Paulo Roberto de
Almeida
Brasília, 5315, 18 maio
2026, 5 p.
