Brics: coordenacao perfeita na visao de um true believer - Paulo Nogueira Batista Jr.

Os BRICS no FMI e no G-20¹

Paulo Nogueira Batista

Carta Maior, 19/12/2012

Os BRICS têm altos e baixos, momentos de maior proximidade e de maior distância, mas uma coisa é certa: essa tem sido para o Brasil a principal aliança desde 2008, pelo menos no que se refere a G-20 e FMI. Como mecanismo de articulação, os BRICS se tornaram muito mais relevantes do que o G-11, o tradicional agrupamento das 11 cadeiras da Diretoria Executiva comandadas por países em desenvolvimento.

Há controvérsias sobre o real significado e a importância prática dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). Os críticos e céticos sustentam que o agrupamento é artificial, mais emblema ou marca do que realidade política. Apontam para as enormes diferenças – históricas, culturais, políticas e econômicas – entre os integrantes. Duvidam de que os cinco países possam, de fato, atuar de forma coordenada.

É inegável que as dificuldades de coordenação dos BRICS são consideráveis. Mas também é inegável que os BRICS vêm marcando presença no campo internacional.

Tenho vivenciado esse processo de coordenação com seus avanços e suas dificuldades, desde 2008, no âmbito da diretoria do FMI e das reuniões do G-20. Quando cheguei a Washington, em abril de 2007, os BRICS não existiam como aliança e realidade política. Na época, tratava-se realmente de uma mera sigla – inventada, como se sabe, por um economista do banco de investimentos Goldman Sachs, Jim O’Neill.

Na diretoria do FMI e no G-20, a atuação conjunta dos quatro países (a África do Sul só se juntou ao grupo em 2011) começou em 2008, por iniciativa da Rússia. A primeira cúpula dos líderes dos BRICS realizou-se em Yekaterinburgo, na Rússia, em 2009.

Os BRICS têm altos e baixos, momentos de maior proximidade e de maior distância, mas uma coisa é certa: essa tem sido para o Brasil a principal aliança desde 2008, pelo menos no que se refere a G-20 e FMI. Ressalto: os BRICS muito mais do que outros países latino-americanos, mesmo os de maior porte. Por motivos que variam de país para país, os latino-americanos não têm tido papel tão relevante como aliados do Brasil no terreno financeiro internacional.

O diretor executivo da Rússia no FMI, Aleksei Mozhin, que está na instituição há 20 anos, disse em seminário recente na Brookings Institution, em Washington, que o surgimento dos BRICS foi a maior mudança na governança do Fundo desde a sua chegada à diretoria do FMI. Posso confirmar que, nos últimos cinco anos, a nossa atuação conjunta tem sido uma alavanca importante em vários temas estratégicos. A afinidade de pontos de vista é particularmente nítida entre as cadeiras brasileira, russa e indiana.

Os cinco diretores executivos dos BRICS no FMI se reúnem com muita freqüência para coordenar posições sobre temas na pauta da diretoria ou iniciativas nossas. Cada passo do grupo demanda muita preparação e articulação. No caso de alguns países, notadamente a China, o processo de tomada de decisão é lento e complexo e inclui consultas a várias instâncias em Pequim. O esforço de articulação é trabalhoso, às vezes penoso, mas produz seus frutos. Em matéria de reformas de quotas e da governança do FMI, por exemplo, os BRICS atuam freqüentemente de forma coordenada, inclusive preparando statements conjuntos para reuniões da Diretoria.

A principal dificuldade de coordenação interna dos BRICS é o peso desproporcional da China quando comparado ao dos demais países. Os chineses têm porte e recursos para, em alguns casos, enxergarem vantagens em negociar separadamente com os EUA e os europeus. Por esse motivo, entendimentos entre Brasil, Rússia e Índia funcionam às vezes como contrapeso à inclinação da China de atuar em faixa própria.

As dificuldades de coordenação entre os BRICS são naturais e inevitáveis. Refletem as diferenças de interesse, de dimensão econômica e de caráter político ou cultural. Apesar dessa diversidade, permanece o fato de que os cinco países têm demonstrado interesse consistente em atuar de maneira coordenada em muitos temas da agenda internacional.

Não se deve tampouco exagerar o significado dessas dificuldades de coordenação. Afinal, mesmo agrupamentos mais homogêneos e mais antigos, como o bloco europeu, se debatem com agudas divergências.

No FMI, a aliança entre os BRICS já é reconhecida como parte da paisagem.
Como mecanismo de articulação, os BRICS se tornaram muito mais relevantes do que o G-11, o tradicional agrupamento das 11 cadeiras da Diretoria Executiva comandadas por países em desenvolvimento³. Apenas as cadeiras europeias têm coordenação mais estreita. A administração da instituição e os diretores executivos dos países avançados fazem o que podem para detectar e explorar diferenças de posições entre os BRICS.

Entre as capitais, a coordenação é dificultada pela distância geográfica. Mesmo assim, os ministros de Finanças e presidentes de Banco Central dos BRICS se reúnem com certa periodicidade – duas ou três vezes por ano, em média, nos anos recents. E se falam com freqüência, apesar das diferenças de fuso horário.

Os chefes de Estado e governo se encontram nas cúpulas anuais – foram quatro desde 2009, a última delas na Índia, em março de 2012. A próxima será na África do Sul, em março de 2013. A de 2014 será no Brasil. Os líderes dos BRICS também se reúnem por ocasião das cúpulas do G-20. Por exemplo, em Cannes, em novembro de 2011, e em Los Cabos, em junho de 2012. No espaço de oito meses, os líderes dos BRICS se reuniram nada menos do que três vezes.

O que os BRICS têm em comum? Para além de todas as diferenças, fundamentalmente o seguinte: são países de grande dimensão econômica, geográfica e populacional. Brasil, Rússia, Índia e China fazem parte dos dez maiores países do mundo em termos de PIB, área e população. Por isso mesmo, todos eles têm capacidade de atuar com autonomia em relação às potências ocidentais – os Estados Unidos e a Europa. Isso vale, sobretudo, para os quatro integrantes originais do grupo mas, creio, que crescentemente também para a África do Sul.

Esse é o aspecto crucial: a capacidade de decidir de forma independente. A grande maioria dos demais países emergentes e em desenvolvimento – mesmo os que têm certo porte – não possui essa capacidade, pelo menos não na mesma medida. Em muitos casos, o que ainda se vê é uma relação de estreita dependência e alinhamento mais ou menos automático aos Estados Unidos ou aos principais países da Europa.

Essa atuação independente reflete, evidentemente, a posição econômico-financeira dos BRICS. Nenhum deles depende de capitais externos europeus ou norte-americanos ou da assistência financeira do FMI ou de outros organismos ainda controladas pelas potências tradicionais. Isso reflete inter alia a sua solidez fiscal, de balanço de pagamentos e de reservas internacionais. Nos anos recentes, os BRICS tornaram-se inclusive credores líquidos do FMI, participando com grandes somas dos empréstimos levantados pela instituição para fazer face à crise iniciada nos países avançados em 2008.

Um dos acontecimentos mais significativos da cúpula do G20 em Los Cabos, no México, em junho, foi a reunião prévia dos líderes dos BRICS. A reunião foi antecedida de muita discussão entre os cinco países e tratou principalmente de dois temas – um deles totalmente novo.

O primeiro tema foi a decisão de confirmar o anúncio de novas contribuições ao financiamento do FMI. A China anunciou a intenção de contribuir com US$ 43 bilhões adicionais; o Brasil, a Rússia e a Índia anunciaram US$ 10 bilhões cada; África do Sul entrará com US$ 2 bilhões.

Na rodada anterior de levantamento de empréstimos para o FMI em 2009, os BRIC entraram com o equivalente a US$ 92 bilhões – a China com US$ 50 bilhões, Brasil, Rússia e Índia com US$ 14 bilhões cada.

O total de US$ 75 bilhões anunciado em Los Cabos ficou condicionado ao entendimento de que o FMI só lançará mão desses novos recursos depois que os fundos existentes na instituição tenham sido substancialmente utilizados. Esse ponto é importante para promover uma adequada distribuição do ônus entre os diferentes credores do FMI, como mencionou o comunicado emitido após a reunião dos BRICS.

O comunicado dos BRICS observou, também, que as contribuições foram anunciadas com base no entendimento de que as reformas do FMI serão plenamente implementadas, conforme acordo a que se chegou no G20 em 2010. Isso inclui, como se sabe, uma revisão abrangente do poder de voto e das quotas.

Essa observação reflete a insatisfação dos BRICS com o ritmo de implementação das reformas do FMI, que expressaram em mais de uma ocasião. Há muita inércia institucional e apego ao status quo no Fundo. Em razão disso, aumentou a disposição dos BRICS de considerar iniciativas na área monetária internacional fora do âmbito do FMI.

A grande novidade em Los Cabos foi exatamente o lançamento de um fundo ou pool de reservas dos BRICS. A iniciativa foi pacientemente costurada em entendimentos ao longo de maio e junho. Na cúpula dos BRICS, formalizou-se a decisão de iniciar a discussão de um fundo de reservas comum dos BRICS. Os líderes dos BRICS pediram a seus ministros de Finanças e presidentes de Banco Central que trabalhem conjuntamente nesse tema e tragam os resultados para a próxima Cúpula dos Líderes dos BRICS, na África do Sul, em março de 2013. Posteriormente, foi criado um grupo de trabalho com representantes dos cinco países, sob coordenação brasileira.

Um fundo de reservas dos BRICS teria natureza preventiva e representaria a criação de um mecanismo de solidariedade financeira entre os cinco países, a ser acionado em momentos de dificuldade. As reservas somadas dos cinco países alcançam aproximadamente US$ 4,3 trilhões – uma base mais do que suficiente para respaldar a iniciativa.

O fundo comum de reservas poderia ser acionado por qualquer país que eventualmente precisasse de apoio, de acordo com regras e procedimentos que estão sendo negociados. O fundo pode ser “virtual”, isto é, as reservas continuariam nos bancos centrais de cada um dos BRICS só sendo desembolsadas se algum dos cinco países necessitar de acesso aos recursos do fundo.

Ainda que não venha a ser utilizado com freqüência, dado que a posição dos BRICS é sólida, a existência do fundo proporciona importante reforço adicional de confiança. A disposição de formalizar o início de uma discussão conjunta revela o estreitamento dos laços entre os BRICS e a sua disposição de enfrentar em conjunto os desafios do quadro internacional.

***

O ministro Antonio Patriota acertou, no meu entender, quando comparou a coordenação entre os BRICS à nossa aproximação com os EUA no início do século XX, época do Barão de Rio Branco [4] . Um grande legado do Barão, disse Patriota, é a capacidade de apreensão das mudanças. Na época em que o dinamismo econômico e o eixo de poder mudavam da Europa para os Estados Unidos, ele teve a capacidade de estabelecer uma boa relação com os EUA. Transferindo para hoje, o movimento equivalente é a coordenação com os BRICS.

NOTAS

[1] Versão ampliada e revista de texto que serviu de base a apresentação em mesa-redonda organizada pela Fundação Alexandre Gusmão e pelo Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, em 31 de julho de 2012.

[2] Diretor executivo no FMI pelo Brasil e mais dez países (Cabo Verde, Equador, Guiana, Haiti, Nicarágua, Panamá, República Dominicana, Suriname, Timor Leste e Trinidad e Tobago). As opiniões expressas neste texto não devem ser atribuídas ao FMI nem aos governos que o autor representa na diretoria da instituição.

[3] O G-11 inclui as cadeiras comandadas por Arábia Saudita, Argentina, Brasil, China, Egito, México/Venezuela, Índia, Irã, as duas cadeiras da África Sul-Saariana e a do Sudeste Asiático.

[4] Em entrevista à Folha de S.Paulo, publicada em 10 de fevereiro de 2012.

Governanca Economica Global (ou falta de) - Jeffry Frieden

Um artigo de 2009, mas ainda inteiramente válido, sobre a crise econômica global e as dificuldades que têm os governos nacionais em cooperar de modo racional com os demais. O que também explica a incapacidade do G20 financeiro de realizar efetivamente a coordenação de políticas econômicas. Cada um toma medidas de estrito escopo doméstico, sem pensar nos demais.
Como aliás está fazendo o governo brasileiro agora mesmo, ao recorrer ao protecionismo para tentar manter empregos domésticos durante a crise atual.
Paulo Roberto de Almeida 

Avoiding the worst: International economic cooperation and domestic politics

Jeffry A. Frieden, 2 February 2009

If the crisis turns into a new Great Depression, it will most likely be due to a breakdown of cooperation among the major economies. But sustaining international cooperation requires domestic support; ignoring the demands of poor and middle-class citizens for relief will inflame more extreme anti-globalisation views, making international cooperation much more difficult.

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If the current crisis turns into a disaster on the order of the Great Depression, it will most likely be due to a breakdown of cooperation among the major economies. The history of the modern world economy – and especially of its collapse in the 1930s – makes clear that the principal powers have to work together if they are to maintain an integrated international economic order.

International cooperation needs domestic support for openness

Yet governments are only able to make the sacrifices necessary to sustain international cooperation if they can rely, in turn, on domestic political support for an open world economy. National publics unconvinced of the value of international integration will not back policies – often costly and difficult policies – to maintain it. This can lead – again, as in the 1930s – to a perverse process in which global economic failure undermines support for economic openness, which leads governments to pursue uncooperative policies, which further weakens the global economy.

On both dimensions, international and domestic, we are in trouble. So far, despite high-sounding internationalist rhetoric, governments have responded to the crisis with policies that take little account of their impact on other nations. And the crisis has dramatically reduced domestic public support for globalisation, and for national policies to sustain it.

Why reasonable governments do unreasonable things

On the international dimension, the threat is not so much of explicit protectionism but rather of nationally specific policies that impose costs on others, directly or indirectly.

These beggar-thy-neighbour policies are not normally the result of some inexplicable bloody-mindedness on the part of venal governments, or of purposeful antagonism toward rivals. They are, instead, desperate attempts to defend national economies from gathering storms. But they impose negative externalities on other countries, and in so doing can provoke hostile reactions that can drag all parties concerned into bitter conflict.

Not out of arrogant nationalism but out of domestic desperation

Domestic constituents demand action, and governments have to respond, even at the expense of international cooperation. This can easily lead down a path toward conflict. Financial intervention to restore liquidity or solvency to the banking system can come at the expense of financial partners, sucking funds out of neighbours.

The early-October Irish blanket deposit guarantee, implemented with the perfectly understandable goal of avoiding a bank panic in a small and vulnerable economy, nearly induced a run on British banks as British depositors rushed to transfer funds from British to Irish banks. The current American financial bailout is drawing capital from the rest of the world – including from emerging markets that urgently need it – not out of arrogant nationalism but out of domestic desperation. And the buy-American provisions of the current stimulus package demonstrate the ease with which well-intentioned policies can turn into uncooperative predation.

The range of policies of this type – sincere national initiatives with counter-productive international implications – is virtually endless.

Negative externalities galore

Support for troubled national firms can turn into anti-competitive subsidies to national champions. Currency depreciation, a common recommendation for difficult times, can put competitive pressure on trading partners, leading to round after round of “competitive devaluations.”  Debt-averse governments can limit the size of their fiscal stimulus, thereby free riding on the deficit spending of neighbours. Countries with intolerable foreign debt burdens can seek debt write-downs that further cripple creditor-country financial markets. And all of these can interact to create powerful protectionist pressures. One country’s fiscal stimulus can “leak” into a neighbour, draw in a surge of imports from the neighbour, and provoke a bitter protectionist backlash.

Even with the best of intentions, governments can act in ways that drive wedges among countries, block cooperative responses to the crisis, and ultimately make everyone worse off. And despite today’s flowery rhetoric, there is little evidence that national policymakers are willing or able to take into account the international implications of their actions.

If this pattern continues, it will be a major obstacle to a rapid recovery.

Will anyone speak for the rest of the world? 

National governments rarely consider global consequences, because their constituents are domestic and national publics are very sceptical about the contemporary world economy.

Even before the crisis hit, there had been real erosion in popular support for globalisation. Economic integration has come to be associated with job losses, competitive pressures, and a worsening of income distribution in developed and developing countries alike. Nearly universally, the lower registers of the income distribution are most dubious about the benefits of international economic integration, and these doubts are particularly widespread in more unequal societies.

The crisis has heightened suspicion of a world economy that appears to be the source of much of our current predicament. There is increasing resentment that the expansion of the past ten years primarily helped the wealthy, while the poor and middle classes are being asked to sacrifice to deal with the hangover of the binge. This is coupled with similar resentment that governments appear to privilege the concerns of international banks and corporations. There is an advancing popular view that insulation will help reinforce national attempts to deal with the crisis.

National publics will increasingly resist making national sacrifices in order to honour international economic obligations. Meanwhile, concentrated interests who support globalisation – such as the international financial and corporate sectors – have been undermined by international economic weakness. Broad popular sentiment is increasingly widespread and powerful that national responses to the crisis must take priority over international obligations.

Attention must be paid: Crisis’s impact on income distribution

The impact of the crisis on income distribution cannot be ignored, for it will determine much of the politics of government responses to the crisis. Ignoring the demands of poor and middle-class citizens for relief will inflame more extreme anti-globalisation views, making international cooperation that much more difficult.

These two dimensions, the international and the domestic, are closely interrelated. The less domestic support there is for globalisation, the harder it will be for national governments to reach cooperative agreements with partners. The less international cooperation there is, the greater the likelihood of a deterioration in the global economy. As in the 1930s, beggar-thy-neighbour policies, distributional conflicts, and international economic stagnation could feed on each other in a downward dance.

Into the maelstrom? 

Governments have to act consciously to counteract this dismal possibility.

·     At the domestic level, governments need to work out an equitable and politically sustainable allocation of austerity across the population.

This means ensuring that those sectors of society hit hardest by the crisis are not also the ones asked to bear the stiffest sacrifices. Societies with existing social safety nets will have to expand them and make sure they work for wider segments of the population than they were planned. Countries with weak or non-existent social programs for the victims of crises such as this will have to create them, and quickly. By the same token, basic principles of equity – and even more basic political realities – demand that those who received the main benefits of the boom have to bear their share of the costs of the bust. Governments that ignore the social and distributional implications of the crisis are likely to find themselves either driven toward extreme and counter-productive policies, or swept away.

Even sustaining existing social programs is extraordinarily difficult in such hard times. This is true of all governments, which face powerful fiscal pressures as tax revenues dry up and demands for spending soar. The difficulties are especially challenging for developing countries, many of which have lost whatever access they may have had to external sources of capital. Yet governments that do not provide effective relief to those hardest hit by the crisis face the prospect of dramatically increased social and political strife, which will only deepen the disaster.

·     At the international level, governments need to work just as consciously to coordinate not just words, but actions.

This will not happen of its own accord. So far, the solidarity of OECD central bankers has been impressive. However, this builds upon a long-standing tradition of the solidarity of central bankers, and upon decades of institutionalised collaboration, and can only take us a very short part of the way. There is nothing analogous on other dimensions.

The free interplay of government policies will not spontaneously bring forth international cooperation

Collaboration among governments has to be intended, designed, and monitored. This almost certainly requires some international institutional framework, some set of agreed-upon rules and ways of enforcing them. The governments of the major economic centres need to consult regularly on the international dimensions of the crisis, and of its resolution. They need to hold each other to account, and they need some reasonably independent mechanism to identify policies that risk driving governments toward conflict rather than mutual assistance. Other foreign policy goals can and should be linked to supportive efforts on the economic front.

Conclusion

If governments do not pay real attention to the domestic distributional impact of the emergency, and to the international implications of their national policies, the current calamity will feed on itself. The Great Depression of the 1930s was more a failure of national policy, and of international cooperation, than it was a failure of markets. Success in confronting the current crisis will similarly depend on socially responsive and viable national policies, and on globally responsive and viable international cooperation.

Editors' note: This column is a Lead Commentary on Vox's Global Crisis Debate page; see further discussion on Vox’s Global Crisis Debate page.

 

References

Jeffry A. Frieden (2006). Global Capitalism: Its Fall and Rise in the Twentieth Century. W.W. Norton.

Frieden, Jeffry. 2007 /Will Global Capitalism Fall Again/?  Bruegel Essay and Lecture Series (Brussels:  Bruegel, 2007).

Frieden, Jeffry. 2008. "Global Governance of Global Monetary Relations: Rationale and Feasibility / Economics / Discussion Paper number 2008-32.