Um mês antes de se exonerado de meu cargo de diretor no Instituto de Pesquisa do Itamaraty, eu escrevia o texto que segue abaixo. Agora, passados mais de três meses de governo, talvez eu revisasse alguns parágrafos. Mas, primeiro, vamos ver o que fiz no começo de fevereiro deste ano.
Objetivos estratégicos e prioridades táticas do Brasil
Paulo Roberto de Almeida
[Objetivo: estabelecer metas e meios; finalidade:
propostas de trabalho]
Brasília, 9 de fevereiro de 2019
1. Características gerais da presente fase de
transição no Brasil
O Brasil
atravessa atualmente uma fase de transição política e um processo de ajuste
econômico, absolutamente necessário depois da mais grave recessão de toda a sua
história. Aquilo que pode ser denominado como a “Grande Destruição lulopetista”
da economia teve tal dimensão – em termos de perda de crescimento, de
desemprego, de desestruturação de amplos setores das atividades produtivas, a
começar pelos setores orçamentário e fiscal, nos três planos da federação – que
as correções a serem necessariamente introduzidas vão ocupar o executivo e o
legislativo por longos meses, provavelmente anos, prevendo-se que as
deformações mais graves possam apenas ser parcialmente corrigidas ao longo do
mandato governamental de 2019-2022. Cabe então colocar as bases de um futuro
processo de crescimento sustentado, com transformações estruturais e
distribuição social de seus benefícios, ou seja, a essência do que se chama
desenvolvimento inclusivo. Este é o objetivo principal deste ensaio sintético.
O processo de
transição política teve início em maio de 2016, quando se pôs termo um ciclo de
três mandatos e meio de um regime politicamente populista e economicamente
caótico, o lulopetismo. Após a fase intermediária de dois anos e meio liderada
pelo vice-presidente da antiga coalizão governista (mas amputada das forças de
esquerda), que presidiu às eleições presidenciais de outubro de 2018, essa
transição política deve continuar ao longo de todo o governo que teve início em
janeiro de 2019, a partir do novo mandato presidencial de quatro anos, com o titular
definido no segundo turno das eleições de outubro de 2018. Essa conformação
política não está isenta de crises adaptativas e de turbulências nos planos do
Executivo e do Legislativo, uma vez que se trata de nova coalizão de forças,
declaradamente de direita, mas integrando outros componentes em três
importantes polos de poder: o econômico (agora liberal), o da justiça (egressa
em grande medida dos quadros da Operação Lava Jato) e, sobretudo, o militar,
com características próprias em relação a experiências precedentes de atuação
de militares no sistema político. Este último componente é o mais próximo que
se possa pensar de uma atuação corporativa (não estruturada e não formalizada)
das FFAA, no seguimento de exemplos históricos precedentes de intervenção
militar na política.
O segundo
processo, o de ajuste econômico, deve continuar a ser feito ao longo de todo o
presente mandato dos dois poderes definidores das políticas públicas (macro e
setoriais), o Executivo e o Legislativo, pois comporta um conjunto completo, complexo
e difícil, de reformas estruturais e de medidas setoriais, indispensáveis para
a retomada de um novo ciclo de crescimento sustentado, num ambiente econômico
supostamente mais favorável a uma maior inserção internacional do Brasil. Um dos
meios a essa integração do Brasil a padrões mais elevados de qualidade em suas
políticas econômicas é o de sua plena adesão à OCDE, que no entanto deve ser
considerada apenas um meio, não um fim em si mesmo, para tal objetivo. O ajuste
econômico é absolutamente essencial para que o Brasil possa conduzir o conjunto
de outras reformas nos planos institucional e de integração internacional, sem
o qual a base fiscal de sustentação do governo poderia entrar em colapso.
O diagnóstico da situação
é, resumidamente, o seguinte: o Brasil está em meio a um processo de
recuperação da mais grave recessão de toda a sua história econômica, causada
pela inépcia colossal, e a corrupção gigantesca da organização criminosa que
assaltou o país em 2003, que provocou uma extrema deterioração de todas as
instâncias de governança, cujo partido hegemônico foi alijado do poder em 2016.
A organização criminosa não teria chegado aos extremos da destruição a que se
chegou se não contasse com a complacência e a conivência de uma classe corrupta
de políticos aproveitadores, que se beneficiou e que também ampliou o sistema
de roubo oficial instaurado na cúpula do poder pela clique de meliantes
políticos e de sindicalistas corruptos.
Os desafios
nesse terreno são extremamente relevantes, uma vez que o déficit orçamentário
precisa ser sanado, para que se possa reorganizar essa base fiscal, que se
constitui no mais relevante problema de curto prazo do país. Secundariamente, o
país também tem um problema de médio prazo, que é dos investimentos (em
infraestrutura e demais serviços coletivos a cargo do Estado), e que pode ser
sanado com novos regimes de concessão, de privatização e de abertura aos
capitais estrangeiros. Finalmente, há o enorme problema da produtividade
medíocre da economia brasileira, que é de longo prazo, mas que deve ser
enfrentado desde já, para permitir a retomada do crescimento em bases
sustentadas, com a devida transformação tecnológica da base econômica.
Especificamente
no terreno político, o Brasil precisa passar por reformas institucionais dados
os problemas acumulados em sua legislação eleitoral e partidária, assim como para
atender às demandas da sociedade por maior transparência e maior
responsabilização – accountability –
no trabalho do Estado e em relação à atuação e comportamento dos agentes
públicos, não apenas os executivos e representantes parlamentares, mas também
em instâncias do Judiciário. Continuam, de toda forma, as pressões para a
própria reforma do Estado e do sistema previdenciário, o principal responsável
pelo desequilíbrio estrutural das contas públicas, depois de anos e anos do
peso maior representado pelo serviço da dívida, ou seja, os juros e encargos
associados.
As mudanças
estruturais podem, e devem alcançar, da mesma forma, a interface externa do
Brasil, tanto em sua política externa, quanto em sua diplomacia. A política
externa não é o foco central do processo de ajuste, constituindo apenas um elemento
acessório nas medidas de ajuste, mas ela pode ser um coadjuvante importante,
sobretudo no que se refere aos processos de abertura econômica e de
liberalização comercial, que contribuem para a competitividade e ganhos de
produtividade do Brasil.
Esse
conjunto de medidas e de novas políticas requer uma visão clara quanto aos
objetivos estratégicos do Brasil, para uma definição dos obstáculos (sobretudo
internos) à consecução desses objetivos, das formas pelas quais eles serão
superados, assim como no tocante às prioridades (urgências, medidas de curto e
médio prazo) que precisarão ser implementadas no curso dos governos seguintes
ao do mandato corrente (pois se estima que a meta principal seja, na verdade,
um processo contínuo de reformas, não apenas objetivos táticos de curto prazo,
que precisam ser implementados até 2022).
Este
documento pretende abordar, ainda que de forma perfunctória, cada um desses
problemas segundo propostas de ordem geral, para o início de uma discussão a
ser levada a efeito desde já. Relaciono, a seguir, os componentes desse processo,
que requerem desenvolvimentos mais amplos, a serem oferecidos em textos
suplementares.
2. Objetivos estratégicos do Brasil: uma visão
sintética das tarefas à frente
Apresento as
grandes linhas de um plano de governo deliberadamente limitado a um conjunto
estritamente definido de objetivos em três campos – desenvolvimento, segurança
e integração externa – que compreendem tanto políticas macroeconômicas quanto
as setoriais.
1) Desenvolvimento social como prioridade máxima
Cinco linhas de ação:
1.1. Estabilidade macroeconômica (políticas macro e setoriais);
1.2. Competição microeconômica (fim da cartelização);
1.3. Boa governança (reforma das instituições nos três poderes);
1.4. Alta qualidade do capital humano (revolução educacional);
1.5. Abertura ampla a comércio e investimentos internacionais.
2) Segurança pública
Preocupação prioritária da cidadania, como das empresas
privadas:
2.1. Integração dos serviços de segurança nos três níveis da
federação;
2.2. Reforma dos códigos processuais e do sistema penitenciário;
2.3. Reequipamento das forças de segurança; treinamento.
3) Política externa e integração internacional
Revisão dos conceitos básicos da política externa, no sentido da
abertura:
3.1. Abertura comercial unilateral, concomitante à reforma
tributária;
3.2. Revisão do processo de integração com perspectiva de
inserção externa;
3.3. Análise das “alianças estratégicas” em sentido puramente
pragmático.
Pode-se
agora oferecer breves considerações sobre cada uma dessas tarefas.
3. As grandes linhas de um processo de reformas
estruturais no Brasil
Sem intenção
de debater exaustivamente o conteúdo, os métodos e as diversas etapas desse amplo
e complexo processo de reformas, apresento a seguir minhas breves considerações
sobre cada um dos “capítulos” do empreendimento.
3.1. Desenvolvimento social como prioridade
máxima
O objetivo é
o de alcançar um processo sustentado de crescimento do PIB, com transformações
estruturais do sistema produtivo (aumento da produtividade e inovação), com efeitos
sociais positivos vinculados a esse processo, notadamente via qualificação do
capital humano.
Esse
processo passa por:
3.1.1. Estabilidade macroeconômica (políticas
macro e setoriais)
A estabilidade
macroeconômica deve ser preservada com equilíbrio das contas públicas, inflação
baixa, flutuação cambial, juros de mercado, reforma tributária, com o objetivo
de reduzir a carga fiscal total, mesmo progressivamente. Quaisquer que sejam as políticas macro – fiscal,
monetária e cambial – e as setoriais – agrícola, industrial, tecnológica, etc.
– a serem implementadas pelo governo, o que cabe ser feito, em caráter
emergencial e prioritário, é um combate duríssimo à corrupção associada
ao peso descomunal do Estado na economia. No plano fiscal e orçamentário, a
sociedade e o sistema produtivo não aceitam mais elevação de impostos e da
carga fiscal em geral, o que recomenda uma redução radical dos gastos do Estado
e também do seu tamanho e peso na economia; a médio e longo prazo deve-se
caminhar para uma diminuição sensível da carga tributária total. Isso passa,
entre outros, pela eliminação de empresas e agências públicas inúteis e
ineficientes, bem como pela extinção da extração de recursos para fins não
produtivos (como, por exemplo, as contribuições sindicais, tanto as entidades
patronais, como as de trabalhadores).
3.1.2. Competição microeconômica (fim da cartelização)
O Brasil é
um país notoriamente dominado por monopólios e carteis setoriais. Cabe definir novas modalidades de
prestação de serviços coletivos relevantes, como saneamento básico, educação,
saúde, que possam ser oferecidos mais pela via dos mercados do que pela
intermediação de entidades públicas, sempre sujeitas a desvios e ineficiências,
ademais de se prestarem à criação e preservação de feudos políticos que
alimentam o rentismo de elites predatórias e parasitárias. Deve-se implementar
a concorrência plena no plano microeconômico, com a eliminação de carteis e
monopólios, a privatização das empresas públicas, a abertura dos setores
financeiro e de comunicações, a eliminação de controles intrusivos e das
limitações às liberdades econômicas, com diminuição da burocracia em todos os
níveis.
Não é preciso constituir
grandes comissões de estudo para empreender a tarefa, pois tudo está
identificado, mapeado, diagnosticado. Basta aplicar sistematicamente o roteiro
traçado nos relatórios anuais do Banco Mundial, “Fazendo Negócios”, para se ter
o roteiro das reformas a serem empreendidas em todos os níveis.
3.1.3. Boa governança (reforma das instituições
nos três poderes)
Uma governança de
qualidade, nas diferentes instâncias do Estado, deve começar por importantes
reformas no Judiciário (revisão dos códigos processuais; eliminação completa da
Justiça do Trabalho, com atribuição de suas competências a varas especializadas
e o recurso amplo à soluções arbitrais, com o objetivo mais geral de diminuir o
peso do Estado). Uma reforma administrativa geral no Estado brasileiro é tarefa
complexa demais para ser descrita neste momento, mas constitui igualmente
tarefa básica no sentido da diminuição geral do peso do Estado na vida social.
O Legislativo é fonte
notória de distorções, não apenas orçamentárias – pois custa muito mais caro do
que congêneres em outros países – mas também em sua administração e
funcionamento, com um inchaço inaceitável em todos os níveis em que ele existe
na federação. O debate sobre a redução dos legislativos, a diminuição de seus
custos, a redução da dispersão e fragmentação partidária e a correção das
deformações eleitorais e de representação proporcional, deve começar de
imediato, com vistas a um sistema distrital adequado às peculiaridades geográficas
e demográficas do país.
3.1.4. Alta qualidade do capital humano
(revolução educacional)
Não se trata
apenas de reformas nos currículos de ensino, nos dois primeiros níveis, mas de
empreender uma verdadeira revolução educacional, a partir do básico e do ensino
técnico-profissional, centrada sobre a formação de professores (e talvez a
criação de novas carreiras não comprometidas com a isonomia mediocrizante). No
terceiro ciclo, deve-se conceder completa autonomia às instituições de ensino
superior, tanto públicas quanto privadas, mas com a reforma dos regimes de
contratação no caso das primeiras, e atribuição de dotações oficiais limitadas,
deixando-se o restante à área de captação livre de recursos junto aos mercados.
Os dirigentes dessas instituições devem ser administradores desvinculados das
tarefas didáticas habituais (entregues a decanos de suas áreas), aptos a gerir essas
instituições de modo empresarial.
3.1.5. Abertura ampla a comércio e
investimentos internacionais
Uma política econômica
externa compatível com as necessidades do país deve ser caracterizada por
abertura econômica ampla e liberalização comercial (unilateral, se for o caso),
com adesão a padrões mais elevados no plano regulatório e mais liberal no setor
das compras governamentais, com supressão de reservas de mercados, regras de
conteúdo local ou preferências de compras nacionais com preço adicional
autorizado.
3.2. Segurança pública
Trata-se da
preocupação prioritária, primordial da cidadania, bem como das empresas
privadas, que enfrentam enormes custos de transação, em função dos riscos
associados à delinquência crescente, ao aumento geral da criminalidade no país.
Cabe, portanto, uma prioridade efetiva à segurança pública, que afeta seriamente
o patrimônio e a vida dos mais pobres, a renda da classe média e os lucros dos
empresários, o que tem motivado muitos profissionais de qualidade a deixar o
país, fechando empresas e elevando o desemprego. Essa
área se desdobra em três vetores principais.
3.2.1. Integração dos serviços de segurança nos
três níveis da federação
A
recomendação é tão óbvia que não exige elaboração explicativa, cabendo apenas
lamentar que não tenha ocorrido plenamente até o momento presente.
3.2.2. Reforma dos códigos processuais e do
sistema penitenciário
A tarefa
está contemplada nos planos setoriais do presente governo (2019).
3.2.3. Reequipamento das forças de segurança;
treinamento
Requer um
plano integrado de capacitação dos recursos humanos nessa área, com a adoção de
padrões tecnológicos mais sofisticados na segurança pública, bem como um
monitoramento constante dos progressos no setor.
3.3. Política externa e integração
internacional
Consoante a nova visão de
plena inserção do Brasil na globalização, cabe empreender uma revisão dos
conceitos básicos da política externa, no sentido da abertura econômica e da
interdependência global. A soberania sequer necessita ser objeto de retórica,
pois ela se exerce, simplesmente. A diplomacia do Brasil sempre foi
universalista, focada no interesse nacional e no direito internacional. O
multilateralismo é uma de suas bases inquestionáveis, assim como a ausência de
quaisquer limitações de ordem ideológica ou partidária na definição dos grandes
objetivos na frente externa. Sem adentrar nas grandes definições conceituais da
agenda internacional do Brasil, cabe na presente conjuntura convertê-la em
importante coadjuvante do processo de reformas econômicas e comerciais, o que
implica novas determinações em três frentes.
3.3.1. Abertura comercial unilateral,
concomitante à reforma tributária
Não existe
espaço, no horizonte previsível, para grandes negociações no plano
multilateral, sugerindo-se eventuais acordos bilaterais, que passam necessariamente
por um novo perfil da política comercial do Brasil, com ou sem revisão do
Mercosul. A exposição do setor produtivo à concorrência internacional –
benéfica em si, para os próprios produtores e consumidores – requer a redução
da carga tributária no plano interno, e uma reforma não pode ser feita sem a
outra, sob risco de desmantelar ainda mais as empresas do setor manufatureiro.
Sugere-se considerar uma reforma tarifária baseada no conceito de tarifa única,
ou reduzida a apenas duas alíquotas, com vistas a reduzir o volume de barganhas
setoriais entre os diferentes ramos da indústria.
3.3.2. Revisão do processo de integração com perspectiva
de inserção externa
O Mercosul –
ademais de eventuais arranjos que possam ser feitos em paralelo ao seu processo
de revisão – não é culpado pelo fechamento comercial do Brasil, ou por suas
disfunções acumuladas ao longo dos anos, exclusivamente por distorções criadas
no período do lulopetismo e por descumprimentos das obrigações institucionais
por parte de seus dois maiores países membros. Se e quando esses dois países
resolverem cumprir os requerimentos estabelecidos no tratado original, ele
voltará a ser uma base para a integração mundial das economias dos países
membros. Caberia, portanto, efetuar um exame profundo das opções estratégicas
do Brasil em matéria de política comercial, para decidir, a partir daí, se cabe
reformar o Mercosul, ou caminhar no sentido da independência total nesse
terreno. Uma agenda aberta, portanto.
3.3.3. Análise das “alianças estratégicas” em
sentido puramente pragmático
A política
externa do lulopetismo conduziu o Brasil a uma série de coalizões
político-diplomáticas definidas a partir de uma visão partidária deformada das
relações internacionais do país, uma vez que baseada na miopia de um “Sul
Global” que não existe, a não ser nas concepções ideológicas de seus
promotores. O tema também implica uma revisão profunda das grandes escolhas
estratégicas do Brasil na arena mundial, e requer uma exposição específica que
não cabe nos limites deste texto.
O autor já
ofereceu amplos comentários a esse respeito em dois livros dedicados a essa
área: Nunca Antes na Diplomacia...: a
política externa brasileira em tempos não convencionais (Curitiba: Appris,
2014), e Contra a Corrente: ensaios
contrarianistas sobre as relações internacionais do Brasil, 2014-2018
(Curitiba: Appris, 2019).
Este texto é
necessariamente sintético, para não prejudicar uma leitura rápida nos
diferentes níveis de debate em torno dos objetivos estratégicos (ajuste
econômico, reformas políticas e setoriais, melhoria na segurança pública e
maior integração à economia mundial) e das prioridades táticas associadas a
cada uma dessas áreas abrangentes de políticas públicas: a sustentabilidade
fiscal das políticas macro e setoriais, a correção dos enormes desafios em
matéria de segurança e uma revisão importante no modo de inserção internacional
do Brasil. Um debate responsável e bem informado nessas três áreas requer uma
visão clara das prioridades governamentais ao longo dos próximos anos, e uma
coordenação rigorosa das ações em nível decisório.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 9 de fevereiro de 2019
