Rubens Ricupero: Premio da ABL pelo seu livro A Diplomacia na Construção do Brasil, 1750-2016

Discurso do embaixador Rubens Ricupero por ocasião da concessão do prêmio Senador José Ermírio de Morais, na Academia Brasileira de Letras, em 2 de outubro de 2018

Cerimônia de entrega do Prêmio Senador José Ermírio de Moraes concedido pela Academia Brasileira de Letras ao livro A diplomacia na construção do Brasil 1750-2016.

Rio de Janeiro, 2 de outubro de 2018

Senhor Presidente da Academia Brasileira de Letras Marco Lucchesi,

Senhor Representante do Instituto Votorantim José Pastore,

Senhoras e Senhores Acadêmicos,

Senhoras e Senhores,

Sou profundamente grato a todos os membros da Academia Brasileira de Letras que, de forma generosa, escolheram A diplomacia na construção do Brasil 1750-2016 para receber o Prêmio Senador José Ermírio de Moraes deste ano. A escolha honra não somente a mim, mas aos inúmeros estimuladores do projeto e coprodutores editoriais da obra, aos quais renovo os agradecimentos que inseri no posfácio do livro.

Uma razão adicional de alegria é o prêmio levar o nome do Senador José Ermírio de Moraes, que conheci no começo de minha carreira e a cujos filhos, José e Antônio, dediquei amizade e admiração. O Senador José Ermírio e seus filhos devem ser lembrados sempre e em particular numa hora como esta, em que tantos brasileiros duvidam do Brasil e de si mesmos. 

José Ermírio encarnou o modelo ideal dos industriais nacionalistas e socialmente progressistas que, na era heroica da industrialização brasileira, lançaram os fundamentos da indústria pesada. Ele, seus filhos, netos e colaboradores superaram todas as crises ao longo do século 20 para consolidar, no árduo domínio da indústria de base, uma multinacional autenticamente brasileira, a Votorantim, hoje rara empresa de êxito com mais de cem anos de vida.  

Ao receber na Academia prêmio que evoca essa notável prova de nossa capacidade de realização, peço licença para contar pequena história sobre as variadas origens deste livro. O que me move não é o sentimento de descabida importância do que escrevi. Simplesmente espero que a narrativa explique algo que nos vai na alma a todos que amamos este país e nos angustiamos com suas dores e descaminhos. 

Há muito tempo que eu vinha pensando em escrever um livro que servisse de compêndio aos estudantes e preenchesse um vazio: o de contar a história das relações internacionais do Brasil como parte integral da evolução do povo brasileiro, não como apêndice ou nota de pé de página. Seria, no fundo, uma história do Brasil a partir de perspectiva diferente, a das relações de influência recíproca entre o país e o mundo.

O desafio era gigantesco, eu estava envelhecendo, não tinha tempo ou me dispersava em seminários e artigos para não ter tempo de enfrentar a tarefa. É possível que o projeto nunca saísse do papel, como não haviam saído os desígnios do barão do Rio Branco de escrever a História Militar, a História Naval, a História Diplomática do Brasil, a História do nosso envolvimento na Bacia do Prata. O que pôs fim à indecisão e me motivou a escrever foi episódio ocorrido em 2010.

No início daquele ano, Otávio Frias Filho me convidou, como seu pai fazia de tempos em tempos, a almoçar com os principais membros da Redação da Folha de São Paulo. Passamos quase o tempo todo a discutir a política externa brasileira. Estava-se no último ano de Lula no governo, ponto alto de seu prestígio internacional. Defendi a ideia de que o Brasil se destinava a ser uma potência paradoxalmente sem poder, ao menos o poder duro das bombas atômicas, das armas de destruição de massa, dos assassinatos por drones, das sanções econômicas.

Nossa vocação consistia em projetar influência externa por meio do poder brando ou suave da negociação, da conciliação, da transação, do exemplo. Deveríamos desempenhar, como vínhamos fazendo, um papel construtivo de moderação e equilíbrio no sistema internacional, sem veleidades de hegemonias ou dominação. Comparado a quase todos os países continentais membros dos BRICS, somente o Brasil não era potência nuclear, nem potência militar convencional. Por escolha, não por incapacidade tecnológica.

Além da proibição expressa da Constituição, não precisávamos de armas nucleares. Em paz com nossos dez vizinhos há quase 150 anos, não existia ameaça externa que justificasse desviar recursos da óbvia prioridade nacional de superar o subdesenvolvimento, eliminar a miséria, reduzir a desigualdade, dar vida digna a todos os brasileiros. 

Otávio possuía mente inquisitiva e exigente, explorava os assuntos com tenacidade, esmiuçava cada um de meus argumentos. Saí com a impressão de que não tinha convencido ninguém, que me julgavam um sonhador, idealista ingênuo. Tempos depois, recebi um cartão de advogado que não conhecia. Dizia: “Extraio de artigo de Otávio Frias Filho: “Continuaremos a ser o único a prescindir de armas nucleares como recurso dissuasivo? O ex-ministro Rubens Ricupero tem uma bela argumentação em defesa dessa originalidade, talvez até como contribuição da cultura brasileira ao futuro dos povos”. E o cartão concluía: “Rogo de Vossa Senhoria indicar-me como posso conhecer esta sua importantíssima opinião”. 

Meu primeiro impulso foi responder com uma explicação detalhada ao missivista e a Otávio, a quem prometera continuar por escrito nossa conversa. Logo percebi que a complexidade da questão exigia antecedentes históricos, análises, comparações, que excediam os limites de uma carta ou ensaio. Só um livro permitiria talvez dar conta da provocação. Fiz alguns esboços da introdução, de alguns capítulos, molemente, sem pressa, com longos intervalos. Passaram quatro anos quando o susto de uma operação de coração aberto me alertou que o tempo estava chegando ao fim. Parei os artigos, deixei de ir a seminários, finalmente escrevi e publiquei o livro.  

Pensei em levar a Otávio um exemplar para mostrar o que resultara de nosso encontro e até lhe mandei recado a respeito. Mas, vieram os lançamentos, as noites de autógrafos, as entrevistas, as viagens, a inércia e adiei o cumprimento da promessa. Uma tarde trabalhava em casa com o rádio ligado, ouço que Otávio tinha morrido naquela manhã. Levei um choque, pois nem sabia que ele estava gravemente doente. O projeto ficava inacabado, o leitor secreto para quem eu havia escrito jamais leria meus argumentos. Não aprendi a lição e, relapso, até agora não procurei o advogado que me interpelou.  

Tudo isso para dizer que Otávio, o advogado e eu mesmo pressentíamos que estava em jogo naquela discussão a ideia que fazíamos do Brasil como um país com ambição de ser potência de maneira diferente da tradicional. Longe de original, a ideia vinha de Rio Branco e Nabuco, modificada por Oswaldo Aranha, Afonso Arinos, San Tiago Dantas. Meu colega mais jovem, José Humberto de Brito Cruz, deu-lhe expressão feliz: outro estilo, outra forma de ser grande potência é possível. Ajudar a construir essa nova noção poderia ser uma das melhores contribuições do Brasil ao sistema internacional. 

A busca dessa forma diferente de ser potência constitui a ideia não do país que somos e sim do que gostaríamos de vir a ser. Contudo, o país ideal de fidelidade aos valores de paz, justiça, direitos humanos, proteção ambiental, eliminação da miséria, paixão pelo máximo possível de igualdade, esse país ideal se choca com o país real, muito afastado disso tudo. 

A construção do Brasil do título do livro consiste justamente no esforço de aproximar as duas versões de país, de transformar o país real no país que queremos ser. A destruição do Museu Nacional, o atentado contra um candidato, a divisão do povo em grupos violentamente antagônicos, são golpes que tornam a meta ideal mais longínqua. Pode ser que o futuro próximo nos reserve maiores sofrimentos, quem sabe até retrocessos na construção da sociedade que sonhamos. 

Nestas horas sombrias, volta com força a tentação de pôr a culpa em nossa herança cultural e histórica, nas mazelas e fantasmas que herdamos do passado. Lembramos com William Faulkner de que o passado não morre, nem mesmo é passado, pois não acabou de passar. Ou rimos amargamente com a frase de Millôr Fernandes, “o Brasil tem um enorme passado pela frente”. 

Ambas afirmações dizem a verdade. É certo que a superação do que o passado legou ao presente em injustiça e desigualdade condiciona o avanço rumo ao país ideal. No entanto, as duas frases podem ser igualmente lidas em sentido oposto. O passado não é apenas danação e fatalidade. Machado de Assis é o passado que não passou, que nos guia e inspira até hoje no anseio de querer ter uma literatura, uma cultura original. 

Da mesma forma nunca haverão de passar Guimarães Rosa, Clarice Lispector, Castro Alves, Drummond, Bandeira, Mario de Andrade, Villa Lobos e Tom Jobim, Vinícius e Rui Barbosa, Gilberto Freire e Sérgio Buarque, nossos poetas, músicos, artistas populares e anônimos, Rio Branco, Nabuco, tantos nomes, tanta coisa a mais. Em outras palavras, o passado se confunde com a cultura na qual existimos, que nos dá a identidade de brasileiros, dentro da qual nos movemos. Oxalá tivesse o Brasil mais e mais desse tipo de passado pela frente!

Imagino que o prêmio concedido a este livro se deva, acima de tudo, a isso, à percepção de que ele buscou imperfeitamente mostrar em suas páginas que não precisamos envergonhar-nos de um passado diplomático que nos ajudou a ser aquilo que somos no que temos de melhor. E também por haver sugerido que o melhor desse passado não morrerá nunca, nem é mesmo passado, pois vive em nosso sonho de fazer do Brasil uma potência de reconciliação e paz, de justiça e igualdade, de entendimento e fraternidade entre os povos.  

Elementos conceituais de uma diplomacia nacional - Paulo Roberto de Almeida

Elementos conceituais de uma diplomacia nacional

Paulo Roberto de Almeida

Um trabalho analítico de caráter geral, elaborado em 2009, aqui dividido em 11 postagens sequenciais: 

Manual de diplomacia prática, 1: clareza de intenções

Postado no blog Diplomatizzando(1/10/208; link:https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-1-clareza-de.html)

Manual de diplomacia prática, 2: interação com a economia

Postado no blog Diplomatizzando(1/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-2-interacao-com.html)

Manual de diplomacia prática, 3: avaliação dos meios

Postado no blog Diplomatizzando (1/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-3-avaliacao-dos.html)

Manual de diplomacia prática, 4: caráter inovador

Postado no blog Diplomatizzando(1/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-4-carater-inovador.html).

Manual de diplomacia prática, 5: interesse nacional

Postado no blog Diplomatizzando(1/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-5-interesse.html)

Manual de diplomacia prática, 6: prioridades

Postado no blog Diplomatizzando(1/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-6-prioridades.html).

Manual de diplomacia prática, 7: parcerias estratégicas

Postado no blog Diplomatizzando  (1/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-7-parcerias.html)

Manual de diplomacia prática, 8: blocos de integração

Postado no blog Diplomatizzando (1/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-8-blocos-de.html).

Manual de diplomacia prática, 9: segurança

Postado no blog Diplomatizzando (1/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-9-seguranca-paulo.html).

Manual de diplomacia prática, 10: atores sociais

Postado no blog Diplomatizzando (2/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-10-atores-sociais.html).

Manual de diplomacia prática, 11: instrumentos

Postado no blog Diplomatizzando (2/10/2018; link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2018/10/manual-de-diplomacia-11-instrumentos.html). 

Manual de diplomacia, 11: instrumentos - Paulo Roberto de Almeida

(continuidade de Manual de Diplomacia, 10, e final)

Manual de diplomacia prática, 11: instrumentos

Paulo Roberto de Almeida 

São muitas as ferramentas à disposição do Estado para o exercício de sua política externa, sendo o mais importante, obviamente, o corpo burocrático encarregado de operar a diplomacia profissional. Os dirigentes costumam, igualmente, se cercar de assessores diretos, que podem ou não ser diplomatas, mas que dispõem, supostamente, de um saber especializado nos temas afetos às relações exteriores do país. Outras instâncias podem interferir no processo decisório da política externa, mormente em regime parlamentar. Mas o básico, ou até essencial, é que exista unidade efetiva de comando, uniformidade do processo decisório e conformidade no processo de implementação das decisões. 

Instrumentos de ação diplomática

Uma política externa formada a partir de vários centros decisórios começa por não ter objetivos homogêneos e tende a apresentar metas fragmentadas, ou até mesmo contraditórias, que respondem aos diversos “insumos” e pressões recebidos ao longo do processo de formulação e de composição, mesmo se a concepção inicial partir de um único centro. A divisão pode assumir um caráter de bicefalia, com pelo menos uma instância independente da diplomacia profissional envolvida na preparação e implementação da agenda externa; pode não ser tão grave se o trabalho envolvido for apenas de assessoria, mas se ele envolver igualmente representação e defesa pública existe um risco real de discursos contraditórios ou não coincidentes. A “divisão do trabalho” deve ter um único centro “decisor”, não ser uma espécie de “cooperativa diplomática” atuando em bases voluntaristas.

As estratégias e táticas mobilizadas pela diplomacia podem e devem ser diversificadas, com a adequação de cada instrumento de ação ao tipo de foro aplicável em cada caso – bilateral, regional ou multilateral –, ou ainda em função das coalizões possíveis segundo a natureza do problema em causa (político, comercial, tecnológico, de segurança etc.). Caberia, no entanto, ficar atento para a “gradação” progressiva das iniciativas diplomáticas eventualmente lançadas, de maneira a evitar-se a exposição direta do responsável último pela diplomacia – que é o próprio chefe de Estado – em propostas meramente exploratórias ou de duvidosa aceitação por parceiros não consultados previamente.

Para ser mais preciso, poucos países apreciam aderir a iniciativas prontas e a soluções “acabadas”, sentindo-se obviamente mais confortáveis a partir de consultas preparatórias e mediante o acolhimento de suas sugestões. Da mesma forma, a situação de liderança, se ela não é dada naturalmente pelo diferencial de poder econômico, político e militar, com todos os cuidados associados ao self-restraint, pode causar suspeitas ou desconforto em parceiros regionais, incomodados em ver surgir um “mais igual” em seu próprio meio. A liderança não pode jamais ser autoproclamada, mas sim o resultado de um consenso que deve emergir naturalmente a partir de fontes reais de poder, não de proclamações unilaterais: trata-se antes de uma aceitação do que de uma imposição.

 (final)

Manual de diplomacia, 10: atores sociais - Paulo Roberto de Almeida

(continuidade de Manual de Diplomacia, 9)

Manual de diplomacia prática, 10: atores sociais

Paulo Roberto de Almeida 

A política externa já foi definida de muitas maneiras, inclusive como sendo a tradução de necessidades internas em possibilidades externas. Talvez pudesse ser definida, também, como a incorporação de oportunidades e capacidades externas para fins de desenvolvimento interno. Mas esse aspecto formal importa menos do que uma avaliação exata das condições sob as quais pode atuar o corpo funcional-burocrático voltado para a implementação da política externa, no contexto democrático e crescentemente transparente das políticas públicas na atualidade. 

A representação dos interesses sociais 

Diferentes atores passam a interferir no, e a disputar parcelas do processo decisório em matéria de política externa na moderna configuração democrática. Esse tipo de “intromissão” não só parece inevitável, como, em determinadas circunstâncias, pode até ser desejável para, por exemplo, respaldar a ação do Estado na defesa do interesse nacional, na suposição de que a mobilização de atores privados esteja sendo feita para capturar ganhos significativos para agentes econômicos que atuam como canais de distribuição interna. Não se trata da “captura” do aparelho burocrático do Estado por interesses privados, mas de interação com os verdadeiros produtores de riqueza nacional na tarefa de “extrair” recursos e renda do resto da comunidade internacional, o que é perfeitamente legítimo no plano da ação externa do Estado. 

A capacidade da política externa se apresentar como efetivamente nacional, enquanto política pública, tem a ver com a sua interação com os setores relevantes da vida econômica do país, pois são eles, em última instância, que produzem os recursos sem os quais a ação do Estado torna-se impossível ou dificilmente viável, e é para eles que se destinam, em grande medida, as iniciativas e ações de política externa mobilizadas pela diplomacia profissional. Os dois princípios sobre os quais vai se fundamentar uma política externa nacional são, portanto, o da transparência democrática e o da representação dos interesses mais relevantes no plano econômico nacional, sem que isto signifique, contudo, a captura do processo decisório no plano estatal por grupos de interesse especial ou setorial. 

Transparência e representação democrática não devem significar, no entanto, excesso de abertura em processos negociais, como reclamado muitas vezes por grupos de atuação específica, pois isto poderia comprometer o caráter confidencial e a necessária discrição das posições negociadoras que caberia respeitar. Da mesma forma, falsos democratismos – como a incorporação irrefletida de posições emanadas de sindicatos, de partidos, de ONGs etc. – tampouco deveriam guiar a ação externa do Estado, posto que suas posições tendem a redundar em impasses negociais (até mesmo ex ante) devido à própria natureza contraditória dos interesses em causa.

          (continua na postagem 11, final).

Manual de diplomacia, 9: segurança - Paulo Roberto de Almeida

(continuidade de Manual de Diplomacia, 8)

Manual de diplomacia prática, 9: segurança

Paulo Roberto de Almeida 

Segurança, justiça, defesa, ou até mesmo infraestrutura e educação, fazem parte daquilo que os economistas chamam de “externalidades”, ou seja, “produtos” ou serviços cujo “valor de mercado” não é normalmente definido pelas leis da oferta e da procura, mas que podem esperar uma oferta pública em bases não discriminatórias e praticamente sem barreiras para sua mobilização efetiva pelos demandantes. 

No plano nacional essa oferta é usualmente feita pelos Estados, que para isso mobilizam recursos dos agentes privados segundo os princípios tradicionais da tributação, ou seja: equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade (mas nem sempre os países alcançam esse modelo ideal, escusado dizer). Esses bens públicos conhecem, portanto, falhas de mercado e são obrigados a conviver com mercados incompletos, a existência de monopólios naturais, além da falta de informação. 

O problema da segurança

Não é preciso dizer que tais condições inexistem no plano internacional, e sequer estão perto de existir, onde é frequente o benefício do free lunchque países pouco cooperativos recolhem do investimento em segurança e estabilidade feito por parceiros mais poderosos. O problema tampouco está perto de ser resolvido pela existência do Conselho de Segurança das Nações Unidas, uma vez que as potências militarmente dominantes tendem a agir em função de seus critérios nacionais com respeito à segurança e à estabilidade internacionais, sem nenhuma disposição aparente para implementar os dispositivos da Carta das Nações Unidas relativos à comissão militar e à constituição de forças armadas a serviço da organização. Não existe perspectiva de que essa situação venha a mudar no futuro previsível. 

Os esquemas regionais de segurança representam um substituto parcial a esse problema institucional, podendo ser mais efetivos nas circunstâncias de maior identidade política e de comunidade de valores entre os seus membros. Em todo caso, na ausência dessa comunidade de valores, a agregação de interesses pode ser alcançada com base na disposição de um membro mais poderoso de “socializar” os benefícios de seu escudo militar, cujos custos ele assumiu exclusivamente. Em todo caso, todos eles – tanto o hegemon, como seus “sócios” – precisam ter um foco preciso quanto aos principais vetores de segurança – e, claro, das ameaças percebidas e reais – nos quais passariam a atuar, sem o que as alianças perdem eficácia e, sobretudo, condições mínimas para um consenso operacional entre seus membros. Por mais desigual ou assimétrica que seja esse tipo de aliança, seria preciso haver noção clara de qual é a fonte potencial ou real de ameaça, para que os instrumentos de defesa sejam comensuráveis e adequados a esse foco possível de instabilidade e de desequilíbrio.

Países desejosos de maior projeção internacional – e, portanto, dispostos a assumir os custos implícitos a essa opção de política externa – necessitam, em primeiro lugar, determinar os focos possíveis de ameaça ou resistência aos seus objetivos nacionais que possuam clara interface internacional, supondo-se que esses objetivos sejam inteiramente compatíveis com os valores e as normas existentes no âmbito da comunidade internacional. A autonomia de ação é o pressuposto básico de mobilização da ferramenta militar, mas a coordenação com outros parceiros no plano externo pode se revelar indispensável nas atuais condições do cenário internacional, quando as manifestações explícitas de imperialismo arrogante já se encontram formalmente banidas (mas não desaparecidas de todo). 

Em todo caso, a passagem de uma concepção e uma doutrina puramente nacionais de defesa e de segurança em direção à constituição de cenários de conflitos e hipóteses de emprego da força militar situados no contexto externo – regional ou internacional – implica uma profunda revisão dos fundamentos estratégicos dessa “externalidade” – que pode ser positiva ou negativa, em função dos casos concretos –, bem como dos instrumentos que passam a ser mobilizados em caso de engajamento efetivo desses recursos de última instância do jogo diplomático-estratégico. Nem todos os países estão dispostos a desviar recursos de necessidades internas para fins de atuação “solidária” no plano internacional. Mas o que assim decidirem necessitam dispor dos meios suficientes e necessários para levar a termo a missão formalmente assumida. 

                 (continua)

Manual de diplomacia, 8: blocos de integração - Paulo Roberto de Almeida

(continuidade de Manual de Diplomacia, 7)

Manual de diplomacia prática, 8: blocos de integração

Paulo Roberto de Almeida 

Países mais abertos são geralmente mais prósperos, seus agentes econômicos dispõem de mais renda pessoal e estão sempre acompanhando o estado da arte mundial em matéria de ciência e tecnologia. Uma simples correlação entre coeficientes de abertura externa e renda per capita permite confirmar, com poucas exceções nacionais, essa evidência das relações internacionais contemporâneas (ou de todas as épocas). 

Sistema internacional e blocos de integração

Normalmente, a decisão pela abertura internacional – isto é, a maior interação nos fluxos de comércio e maior predisposição para acolher investimentos diretos estrangeiros – tende a ser unilateral, uma vez que a economia nacional é que está em causa e não a mundial, e que as restrições existentes prejudicam mais o agente econômico nacional do que os externos. Ainda assim, negociadores nacionais têm o hábito – irracional economicamente, mas compreensível politicamente – de “conceder” abertura aos mercados do país apenas depois de intensa barganha negociadora, confirmando que o velho mercantilismo possui vida efetivamente longa. 

Havendo, contudo, disposição para a abertura – seja ela unilateral ou negociada –, o que se espera é que ela seja a mais ampla possível, uma vez que a inexistência prática de barreiras à competição tende a provocar ganhos de produtividade induzidos pela disputa de mercados em bases amplas. Blocos comerciais e outros agrupamentos “minilateralistas” são aceitos na medida em que contribuem para, ou antecipam a abertura multilateral, sem práticas discriminatórias ou outras reservas de mercado. Essas uniões restritas emergem naturalmente a partir da contiguidade geográfica e da intensidade de comércio que tende a ser praticada por parceiros já normalmente expostos à competição nos mesmos ramos industriais; o problema das normas e do protecionismo setorial aplicados aos grupos de maior poder político podem, contudo, obstar a essa tendência, que seria desejável, de fazer os blocos evoluir rapidamente para a abertura multilateral. 

Na medida em que políticas ativamente integracionistas façam parte dos exercícios de diplomacia comercial praticados por um país em particular, seria desejável que elas se integrem ao conjunto de ações de política externa desse país num sentido tendencialmente aberturista, isto é, de cunho multilateral. Disso resulta que os esquemas de integração mais facilmente ampliáveis no sentido multilateral sejam os acordos de livre-comércio; mais do que outros esquemas – como os de união aduaneira ou de mercado comum – que requerem normas e administração de cunho mais burocrático (sendo, portanto, de natureza mais rígida). 

No plano da política externa, isto significa que os blocos de integração devem ser vistos mais como meiospara a consecução de outros objetivos desejáveis – progresso tecnológico, desenvolvimento econômico, avanços sociais etc. – do que como fins em si mesmos, sobretudo quando esses fins possuem objetivos políticos de escassa racionalidade econômica. 

        (continua)

Manual de diplomacia, 7: parcerias estratégicas - Paulo Roberto de Almeida

(continuidade Manual de Diplomacia, 6)

Manual de diplomacia prática, 7: parcerias estratégicas

Paulo Roberto de Almeida

Há uma tendência, em certos países, a multiplicar o número de “parcerias estratégicas”, o que reflete o mesmo cálculo equivocado já visto na questão das prioridades: havendo muitas, não se percebe como separar as que são efetivamente importantes daquelas que a retórica diplomática coloca na lista dos “relacionamentos indispensáveis”. 

Parcerias estratégicas: possibilidades e limites

Mas pior do que colecionar um volume não administrável de parcerias estratégicas é o procedimento que consiste em defini-las a priori; ou seja, a partir da suposição do relacionamento estratégico com base em afinidades estabelecidas prima facie, não com base num cuidadoso exame técnico de identidade de agendas em bases relacionais, não de maneira unilateral.

A começar pelo caráter supostamente “estratégico” da relação, tais parcerias costumam inflacionar o mercado diplomático com um hiper-ativismo multidirecional, levando à dispersão de recursos escassos e focando em objetivos secundários, posto que os “parceiros” definidos de maneira leviana precisam encontrar um mínimo denominador comum (e ele é realmente mínimo). Se existisse um “imposto vocabular” cada vez que diplomatas e outros tomadores de decisão empregassem indevidamente a noção de “parceria estratégica”, seu uso seria provavelmente mais restrito, reservado apenas aos casos efetivamente relevantes e prioritários. O exagero terminológico constitui, provavelmente, um dos mais notórios pecados da linguagem diplomática através dos tempos. 

Uma parceria efetivamente estratégica é aquela que permite uma inflexão de agendas, tanto bilaterais, quanto regionais ou multilateral, ou seja, uma mudança na relação de forças do xadrez internacional. Mas essa possibilidade tem de ser examinada com extremo cuidado, uma vez que o consenso em torno de objetivos mutuamente acordados precisa ser claro e explícito. Proclamações retóricas por ocasião de visitas de cúpula não são a melhor ocasião para se definir uma nova parceria estratégica, uma vez que o entusiasmo de governantes temporários costuma obscurecer sua capacidade de julgamento quanto aos interesses de médio e de longo prazo do país, o que só um estudo ponderado, tecnicamente embasado e empiricamente apoiado, tem condições de recomendar. 

Em resumo, parcerias estratégicas devem ser o resultado final de uma análise abrangente pelo policy planning staff, antes de serem sequer cogitadas no terreno prático.  

     (Continua)

Manual de diplomacia, 6: prioridades - Paulo Roberto de Almeida

(continuidade de Manual da Diplomacia 5)

Manual de diplomacia prática, 6: prioridades

Paulo Roberto de Almeida 

Prioridades, normalmente, estão no topo da atuação diplomática dos Estados que possuem uma visão clara de seus objetivos nacionais, com respeito aos benefícios que se espera retirar de uma determinada relação bilateral ou de um empreendimento qualquer no plano regional ou multilateral. Uma velha regra de senso comum pretende que quando existem muitas prioridades, não existe nenhuma prioridade bem estabelecida. Isso justifica a conveniência de que a lista de prioridades seja relativamente reduzida, de forma a se atribuir a importância devida ao que é realmente importante, não multiplicar as frentes de trabalho ao sabor das viagens diplomáticas de alto nível. 

Prioridades nas relações exteriores

É da natureza humana, ou da ordem natural das coisas que pessoas e sociedades desejem sempre retirar bem mais de uma relação do que o investimento realizado em contrapartida. Por isso mesmo, o que se busca, normalmente, é elevar ao máximo a qualidade da interação, de maneira a ter uma alta taxa de retorno. Em outros termos, e de modo bem direto, quanto mais assimétrica for a relação, melhor para a parte supostamente “atrasada”, uma vez que a transferência direta e indireta terá um grau máximo de aproveitamento, nas duas direções, aliás, já que sempre haverá “compensações” comensuráveis que a parte reconhecidamente avançada pode retirar de seu parceiro “inferior”, mesmo que seja o menor custo de bens, serviços e mão-de-obra. Inversamente, uma prioridade colocada numa relação pretensamente “simétrica” pode redundar em ganhos marginais para ambas as partes, já que o potencial de transferências será necessariamente menor.

Mesmo numa situação “multilateral”, sem a possibilidade da barganha direta que ocorre no relacionamento dito “assimétrico”, as apostas devem sempre ser colocadas no plano de maior desafio no desempenho comportamental, uma vez que todo país, desejoso de elevar-se na escala do desenvolvimento econômico-tecnológico, deve sempre visar mais alto do que o seu benchmarkaferido. O critério de escolha das prioridades nacionais, necessariamente seletivas e restritas, deve, portanto, obedecer aos princípios da maior eficiência e do maior retorno, o que recomenda um número limitado de “apostas”, uma vez que estas demandarão concentração de recursos que são, por definição, escassos. 

Por isso, “simpatias” em virtude de afinidades – de quaisquer tipos – não são, via de regra, as melhores escolhas a serem feitas. Em conclusão, as prioridades, em numero limitado, são mais o resultado de um estudo detalhado das complementaridades recíprocas que podem ser estabelecidas com algum parceiro verdadeiramente estratégico – e este sempre será, por definição, mais capaz do que o próprio país no terreno visado para a cooperação – do que o resultado de algum impulso subjetivo com base em suposta afinidade de interesses. Esses interesses não precisam ser absolutamente simétricos para que o caráter estratégico da relação possa ser concretizado – ao contrário: eles podem ser relativamente assimétricos – desde que o objetivo principal visado pelo propositor da relação estratégica esteja contemplado na gama reduzida de prioridades nacionais realmente “prioritárias” e que o foco da relação se situe mais no atingimento de fins do que na definição de meios. Com efeito, pode-se eventualmente extrair mais de uma relação construída com base nas diferenças do que nas semelhanças, já que complementaridades e vantagens comparativas têm esse exato suporte na realidade.

    (continua) 

Manual de diplomacia, 5: interesse nacional - Paulo Roberto de Almeida

(continuidade do Manual de Diplomacia 4)

Manual de diplomacia prática, 5: interesse nacional

Paulo Roberto de Almeida 

Tão difícil de ser definido, quanto são diversas as visões dos grupos que disputam o poder político, possuindo múltiplas facetas e suscetível de ser apropriado por interesses particularistas, o interesse nacional costuma ser identificado com os chamados objetivos nacionais permanentes. Estes podem ser representados resumidamente pelos seguintes elementos: defesa da independência nacional; soberania na tomada de decisões estratégicas; garantia de aprovisionamentos essenciais à economia nacional (entre eles energia, bens primários e segurança alimentar); preservação do território em face de intrusões estrangeiras; cooperação com os demais membros da comunidade internacional na manutenção de um ambiente de paz, da segurança e da estabilidade, com vistas ao desenvolvimento econômico e social; preservação dos direitos humanos e manutenção do sistema democrático no contexto regional e mundial (embora este último objetivo não seja ainda consensual, isto é, ele é passível de controvérsia quanto à relevância de sua aceitação no plano internacional).

Interesse nacional

Trata-se, portanto, de uma definição ampla, que incorpora um elemento relativamente novo nesse tipo de discussão, qual seja, o do ambiente externo politicamente democrático e economicamente aberto como constituindo um componente importante do interesse nacional. Não se trata de um requisito essencial, posto que o sistema internacional comporta os mais variados tipos de regimes políticos e as mais diversas formas de “legitimidade” institucional, mas este elemento pode representar uma evolução positiva no plano do direito internacional.

De fato, a incorporação dessa nova dimensão – que amplia a antiga noção, estreitamente doméstica, desse interesse – pode não ser aceita pelos defensores da noção tradicional do interesse nacional, que colocava o regime político e o sistema econômico na esfera estrita das escolhas nacionais, em nome de argumentos soberanistas. Em todo caso, essa ampliação parece coadunar-se inteiramente com o novo ambiente internacional colocado sob o signo da interdependência de valores e de sistemas nacionais. Trata-se de uma nova fronteira do direito internacional que levará algum tempo para receber acolhimento no plano multilateral, mas que poderá ser implementada progressivamente.

Menos de três gerações atrás, isto é, na primeira metade do século XX, esse ambiente aberto e democrático foi ameaçado e desafiado – de fato, violentamente contestado – por regimes ditatoriais, expansionistas e imperialistas, que tentaram construir sistemas fechados ao diálogo democrático, claramente contrários aos direitos humanos e baseados na submissão de outros povos e nações aos seus desígnios totalitários. Os fascismos italiano e alemão e o militarismo japonês, junto com o comunismo de tipo soviético, chegaram a “oferecer” modelos de gestão econômica fortemente baseados no dirigismo estatal, no protecionismo e, sobretudo, na submissão pela força de nações independentes, colocando, portanto, em risco, o interesse nacional de diversos Estados. 

A derrota dos três primeiros regimes totalitários, a um imenso custo para os regimes democráticos, conduziu à reorganização da ordem política mundial, formalmente consubstanciada na ONU (e suas agências especializadas). O totalitarismo de tipo soviético desapareceu nas dobras da história, vítima de auto-implosão – por força de suas próprias “contradições internas”, diriam os marxistas – mas resquícios dele permanecem aqui e ali, sobretudo em algumas mentes emboloradas. O fato é que regimes ditatoriais continuam, no entanto, existindo ainda hoje e, como tal, representam sempre uma ameaça de instabilidade e de ruptura da paz internacional.

O elemento relevante a ser destacado aqui, em relação a essa noção ampliada do interesse nacional, é que este é suscetível de ser ameaçado por um ambiente internacional hostil, criado por Estados que se colocam à margem do direito internacional, mas que teoricamente se refugiam no princípio da soberania absoluta, tal como consagrado na Carta da ONU. O interesse nacional comandaria, portanto, uma evolução do direito internacional na direção do requisito democrático e do respeito aos direitos humanos como critérios de inclusão e de legitimidade no sistema internacional. Trata-se de uma área de fronteira que caberia explorar numa definição de interesse nacional que integre uma política externa avançada, progressista e humanitária.

No caso dos demais elementos do interesse nacional que podem ser caracterizados como propriamente internos – quais sejam, a defesa da independência nacional, a soberania na tomada de decisões estratégicas e a garantia de aprovisionamentos essenciais à economia nacional (entre eles energia, bens primários e segurança alimentar) – trata-se, obviamente, de objetivos que devem ser cuidadosamente avaliados em função das novas realidades criadas pela interdependência econômica global, cuja principal característica é precisamente a integração dos mercados. 

Quando das primeiras formulações do interesse nacional, no período do imediato pós-Segunda Guerra, as mentalidades e concepções em torno das questões acima ainda estavam poderosamente influenciadas pelo ambiente econômico geral, pelos comportamentos individuais e pelas políticas públicas pensadas e implementadas nos anos 1930 e no contexto da própria guerra, quando a segurança nacional era definida em termos estreitamente nacionais, reduzindo-se ao mínimo qualquer dependência estrangeira. Não se deve tampouco descurar o fato de que, na sequência da Primeira Guerra, das difíceis tentativas de restauração do padrão monetário anterior ao grande conflito e do fenômeno da intervenção generalizada dos governos nos mecanismos econômicos essenciais, a reputação do capitalismo e dos mercados livres enquanto criadores de emprego e riqueza encontrava-se singularmente diminuída, dando espaço às alternativas dirigistas no plano interno e ao retorno do mercantilismo no plano externo. 

Mesmo sem aderir ao padrão coletivista de organização econômica – tanto em sua modalidade fascista quanto soviética – a maior parte dos governos ocidentais aderiu a mecanismos de “mão visível” do Estado que se inspiraram, ou não, nas recomendações de Keynes. Outra não foi a orientação da principal vertente keynesiana na América Latina, o cepalianismo ou prebischianismo, dominante ideologicamente na região durante largas décadas no pós-guerra e influente na determinação de políticas públicas, macroeconômicas ou setoriais. 

Esses três objetivos possuem, em todo caso, estatutos bem diferentes, segundo que a abordagem seja feita com base em elementos objetivos, relativamente à percepção de alguma ameaça à independência nacional, ou de alguma diminuição potencial de soberania na tomada de decisões estratégicas no plano nacional, ou segundo um entendimento subjetivo da matéria, feito com base em possibilidades teóricas dificilmente realizáveis na prática. Ameaças e fragilidades devem ser avaliados objetivamente, com base numa análise realista do ambiente externo e sua evolução prospectiva. Ainda que os dispositivos militares representem uma espécie de seguro preventivo – por vezes muito custoso – na garantia da independência e na preservação da soberania, avaliações equivocadas podem representar sobre-investimento indevido em determinados fatores dissuasórios ou acumulação de ferramentas inadequadas ao seu emprego mais provável.

Quanto à garantia de aprovisionamentos essenciais à economia nacional – segurança alimentar, energética e em insumos propriamente estratégicos, ou seja, relevantes para a indústria de defesa –, pode-se argumentar que o mundo mudou bastante desde as disputas por fontes de matérias-primas, ainda visível no entre guerras. Por outro lado, tampouco existe, no mundo atual, insegurança alimentar, apenas protecionismo indecoroso travestido de interesse nacional. 

Com a possível exceção de determinados componentes militares – que mesmo assim podem encontrar substitutos em outros mercados –, a maior parte dos bens anteriormente considerados “estratégicos” pode ser objeto de transações comerciais a qualquer momento em mercados abertos ou sob contratos com fornecedores ou cartéis de produtores. A escassez relativa não se explica mais por restrições de caráter político, mas por problemas temporários de distribuição ou devido a fatores extemporâneos de natureza não política. Daí que uma das melhores garantias de aprovisionamento adequado na maior parte dos bens e serviços que movimentam uma economia moderna seja a manutenção de um ambiente aberto e propenso à intensificação das trocas comerciais no mais alto nível permitido pelo equilíbrio de fatores, ou seja pela administração sustentável da balança de transações correntes. Países com alto volume de trocas, nos dois sentidos, também costumam ser os menos dependentes de todos, justamente com base na interdependência complexa de uma economia globalizada. 

            (continua)

Manual de diplomacia, 4: carater inovador - Paulo Roberto de Almeida

(continuidade de Manual de Diplomacia, 3)

Manual de diplomacia prática, 4: caráter inovador

Paulo Roberto de Almeida

Da mesma forma como se diz – frequentemente sem razão, mas talvez com algumas boas razões aparentes – que a guerra é muito importante para ser deixada apenas aos generais, talvez a diplomacia também seja muito importante para ser deixada apenas aos diplomatas. Isto deve ser entendido no sentido em que qualquer serviço público estabelecido – seja ele o exército nacional, o corpo diplomático, ou a burocracia das finanças públicas – tende a considerar suas atribuições normais e suas próximas tarefas como derivando da tradição anterior, fundadas na memória dos fatos passados. Tal tipo de atitude pode resultar, algumas vezes, em paralisação burocrática, em rigidez de métodos e adesão às posições estabelecidas, com claros prejuízos para uma diplomacia de resultados. Inovação e competição entre ideias e propostas sempre são desejáveis, aliás em qualquer domínio ou atividade.

Flexibilidade e abertura às inovações

O mais importante numa diplomacia tida por ágil é a sua capacidade de perceber as novas condições existentes no cenário internacional, visualizar desenvolvimentos futuros com base em novos atores intervenientes e formular novas formas de ação adequadas ao futuro previsível, formas não necessariamente respeitadoras do passado conhecido. Este quarto elemento é o que poderia ser chamado de human factor, algo contingente e imponderável, que não necessariamente emerge naturalmente das condições existentes do serviço diplomático “normal”, mas que depende de estadistas inteligentes, de formuladores dotados dessa “abertura de espírito” e de servidores diplomáticos inovadores. 

O fator humano, sobretudo em sua capacidade de encontrar novas respostas e soluções para velhos problemas, deve ser devidamente aproveitado em uma diplomacia que pretenda ganhos para o país. Ele aparentemente o é, posto que as agências diplomáticas tendem a investir e gastar parte apreciável de seus recursos disponíveis com formação e capacitação de recursos humanos. Mas, normas hierárquicas rígidas e uma disciplina excessiva no respeito dessa mesma hierarquia podem comprometer a livre expressão de agentes inovadores, que costumam ser “dissidentes” ou refuzniksdas verdades oficiais.

                  (continua)

Manual de diplomacia, 3: avaliação dos meios - Paulo Roberto de Almeida

(continuação do Manual de Diplomacia, 2)

Manual de diplomacia prática, 3: avaliação dos meios

Paulo Roberto de Almeida

No plano das relações internacionais e do jogo diplomático, não existem nem podem existir aliados permanentes nem, obviamente, parceiros privilegiados, que o sejam a priori, incondicionalmente e sem qualquer critério de utilidade. A noção de que “aliados estratégicos” o sejam por simples declaração de intenções, de modo vago e sem clareza quanto aos objetivos, é ingênua e principista, sem atender a um claro critério de racionalidade quanto aos meios e fins. 

Aferição dos meios disponíveis 

Um país não pode estabelecer a prioricomo pretende moldar o cenário internacional, sob risco de ver derrotadas suas intenções maiores, uma vez que – salvo no caso de uma hiperpotência – ele não pode determinar sozinho as varáveis que influenciam o jogo internacional. Ele deve, sim, preservar certa flexibilidade de meios, para poder adaptar suas táticas diplomáticas – e até, eventualmente, sua estratégia de ação – à consecução de seus objetivos pretendidos, em função dos meios disponíveis. Esta compatibilidade entre meios e fins faz parte do que se poderia chamar de “planejamento estratégico” em diplomacia. 

Os meios mobilizados pela agencia diplomática, por sua vez, devem ser, em princípio, comensuráveis aos recursos efetivamente disponíveis, sob risco de o país anunciar metas mais ambiciosas em política externa do que as realizações que ele efetivamente possa alcançar. Por outro lado, metas – que de certa forma são equiparáveis a objetivos táticos – podem sempre ser revistas e adaptadas aos meios disponíveis a cada momento, preservando de forma mais ampla possível os objetivos estratégicos do país no cenário regional ou mundial.

Como dispor dessa visão clara quanto aos meios e fins? A resposta pode estar na abertura da agencia diplomática ao maior volume possível de insumos externos, o que pode estar representado por estudos e trabalhos de consultoria especializada, ademais da interação frequente com peritos em determinados temas que escapam à competência técnica da agência. A burocracia diplomática nem sempre é a mais habilitada para conduzir trabalhos analíticos que envolvem uma definição precisa dos objetivos nacionais, vistos seja a partir de dentro da própria administração pública, seja com base em trabalhos acadêmicos de grande sofisticação intelectual.

A consecução de um determinado objetivo externo nem sempre pode ser alcançada pelos meios tradicionais de informação e ação diplomática – normalmente dependentes da capacitação individual ou relacional de um diplomata individualmente tomado – mas pode ser realçada com exercícios e trabalhos de maior refinamento analítico, por meio da mobilização de competências específicas. Da mesma forma, a concretização desse objetivo não necessariamente precisa ser realizada pelos meios diplomáticos usuais, normalmente limitados aos contatos entre chancelarias e mediante a atuação nos meios institucionais disponíveis (multilaterais ou regionais). Daí a utilidade de se dispor de meios suficientemente flexíveis para a implementação de objetivos que podem fugir ao escopo da diplomacia tradicional, como aliás parecem ser os cenários negociadores bastante complexos da economia globalizada. 

(continua...)

Manual de diplomacia, 2: interação com a economia - Paulo Roberto de Almeida

(continuação de Manual de Diplomacia, 1)

Manual de diplomacia prática, 2: interação com a economia

Paulo Roberto de Almeida

Na concepção tradicional da diplomacia, isto é, nas considerações clássicas de política externa, essa relação dual se colocava entre a política externa e os instrumentos militares, ou seja, o poderio estratégico de um determinado país e sua projeção externa. Nas condições atuais, sobretudo para os países emergentes – mas também, no jogo diplomático das grandes potências – essa relação deve ser vista como envolvendo basicamente o mundo econômico (indústria, comércio, investimentos, finanças, tecnologia, recursos humanos, enfim, os grandes determinantes da produtividade e da competitividade contemporânea). 

Interação entre diplomacia e economia

A despeito do argumento de “última instância” – que é a capacidade militar – permanecer o fundamento essencial de toda afirmação nacional, hoje em dia é o poder econômico, e não mais o poder militar em sua expressão pura, que converte ganhos táticos no terreno da diplomacia em claras vitórias no terreno da política internacional. Ou seja, a diplomacia precisa ter uma sólida base nas condições elementares do país, de seu poder econômico, para poder se exercer de modo claro e direto. Trata-se, presumivelmente, de uma diplomacia que converte uma dada condição econômica em ganhos efetivos no plano internacional. 

Há uma tendência, em certos países ou em determinadas forças políticas, de isolar o Estado do restante da sociedade e fazê-lo atuar segundo a vontade dos dirigentes de plantão. Mais precisamente, existe a vontade de tornar o Estado uma força autossuficiente, destacada das forças econômicas reais que o sustentam. Ele então passa a atuar de forma independente delas, apenas extraindo recursos de forma autônoma – e muitas vezes de um modo pouco condizente com os princípios do Estado moderno, ou seja, um orçamento votado e aplicado de forma democrática e transparente – e pode conduzir, eventualmente, uma política externa sem correspondência com as condições concretas do país ou com a sua dinâmica econômica. 

Esta é, paradoxalmente, uma tendência que costuma ser inerente à própria corporação diplomática, na medida em que ela tende a se considerar a própria encarnação do Estado. Ela também pode estar identificada a forças políticas momentaneamente no controle do Estado e que mantêm uma espécie de culto a esse mesmo Estado e o consideram “o” instrumento, por excelência, de seus objetivos particularistas. Corporação diplomática e forças políticas de base eleitoral possuem lógicas distintas de atuação, estabelecendo objetivos de longo ou de curto prazo, segundo o tipo de “produto” a que almejam (cada qual com a sua relação insumo-produto particular). Os ganhos de eficiência em cada caso são tão distintos quanto o caráter das políticas mobilizadas para tal efeito: internas, e portanto mais vinculadas ao governo; externas, relativas a uma certa concepção do Estado (típica de soldados e diplomatas).

A diplomacia não precisa ser a exata expressão da chamada “capabilidade” nacional, pois ela pode compensar, por meio de sua eficiência intrínseca, certas fragilidades inerentes a um Estado apoiado em uma economia ainda pouco desenvolvida. O descolamento entre a diplomacia e a economia, porém, pode ser um fator negativo na implementação dos objetivos principais da política externa nacional, na medida em que certas iniciativas muito ambiciosas podem não encontrar respaldo na disponibilidade de meios adequados quando for o momento de sua implementação.

 (continua)

Manual de diplomacia, 1: clareza de intenções - Paulo Roberto de Almeida

Dou início aqui a uma série de onze postagens, a partir de um trabalho de natureza conceitual feito uma década atrás, mas que se mantem praticamente válido em função de sua natureza conceitual, justamente.
Não pretendo falar do Brasil, mas vários argumentos poderiam ser aplicados à diplomacia lulopetista, essa coisa bizarra que desabou sobre o Brasil entre 2003 e 2016.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 1 de outubro de 2019

Manual de diplomacia, 1: clareza de intenções

Paulo Roberto de Almeida

Existem diversos elementos do “jogo diplomático” que devem ser considerados em qualquer política externa que se pretenda responsável. O primeiro deles é uma visão clara sobre os objetivos nacionais.  

Clareza de intenções. 

Representa dispor de objetivos expressamente definidos para a diplomacia nacional e, como tal, claramente descritos, não de modo vago e genérico, mas de maneira objetiva, tocando nos pontos relevantes do que se pretende fazer. Todo e qualquer governo precisa ter uma ideia clara de como o país se insere no chamado “cenário internacional”, quais são os limites impostos à ação internacional do país e quais são os seus objetivos de política externa. Conhecer os limites da ação diplomática permite quantificar os meios a serem mobilizados, o que, por sua vez, ajuda no processo de definição de um conjunto de objetivos nacionais estrategicamente viáveis.

A política externa costuma ser considerada como a expressão de sua política interna, continuada por outros meios, num sentido figurativamente “clausewitziano”; mas esse tipo de correlação “causal”, quase mecânico em sua formulação, não é necessariamente válido, pois a política externa pode estar claramente dissociada de seus fundamentos internos: um governo democrático pode perfeitamente projetar-se externamente de modo imperialista – como foi o caso, por exemplo, do sistema colonial britânico, o mais extenso territorialmente no decorrer da era moderna –, assim como uma autocracia pode conduzir uma política externa sensata, moderada e respeitadora do direito internacional – como pode ser, teoricamente, o caso da China.

Usualmente, em regimes democráticos, os objetivos diplomáticos de um determinado governo são expressos ao início de um mandato governamental e são, direta ou indiretamente, enunciados no discurso inaugural do mandatário ou em sua mensagem ao parlamento. Trata-se de um equivalente a um “manifesto ao mundo”, no qual os responsáveis pela política externa – o chefe do executivo ou o encarregado da diplomacia – expõem de modo claro o que o país (ou o seu governo) pretende fazer no plano internacional, quais são as suas prioridades no campo das relações exteriores e como eles pretendem alcançar tais objetivos (embora este aspecto, relativo a procedimentos, nem sempre é claramente expresso). 

Uma determinada política externa pode ser considerada “ativista” quando o país tenta coordenar esforços políticos, econômicos, sociais e culturais (eventualmente militares, também) para, em coordenação com outros países ou isoladamente, influenciar a composição da agenda internacional e tenta moldar, pelo menos em parte, a tomada de decisões no âmbito global. Uma política mais passiva seria refletida em esforços algo similares para apenas e tão somente preservar o status quo. Nos exemplos conhecidos de “mensagens sobre o estado da União” – como ocorre anualmente no caso dos EUA – figura sempre um capítulo importante tratando das relações exteriores do país em questão e suas prioridades diplomáticas correntes; esse capítulo pode, ou não, refletir uma atitude mais ativista ou relativamente conformista em relação aos problemas mundiais e aos desafios para o próprio pais.

Poucos governos não dispõem de um “manifesto” desse tipo, embora a clareza desses objetivos e sua adequação ao chamado interesse nacional possam variar em situações concretas, dependendo, basicamente, da qualidade cognitiva dos dirigentes, de sua percepção correta quanto ao interesse nacional percebido e, em última instância, da capacidade de fixar metas de política externa que correspondam, em grande medida, aos objetivos tidos como consensuais pela maioria dos cidadãos ou, pelo menos, por parte significativa dos tomadores de decisão. Determinados objetivos da agenda diplomática podem não ser exatamente consensuais, ou podem representar ruptura com tradições ou posições longamente mantidas pela diplomacia profissional, mas sua implementação pode ser alcançada se exposta claramente aos responsáveis pelo processo burocrático e por sua condução no plano externo, desde que guardando alguma correspondência com a capacidade real do país.

Em alguns casos, objetivos particularistas, definidos partidariamente – isto é, por uma parte, tão somente, da opinião pública nacional –, podem obscurecer a noção exata do que sejam os objetivos nacionais e, através deles, metas precisas para a política externa. Pode ocorrer também, embora seja mais raro, que os objetivos de política externa estejam em claro descompasso com as capacitações materiais e políticas do país em questão: alguns líderes de tendências caudilhistas, por exemplo, vivem de bravatas em política externa, sem condições de implementar o que prometem. Neste caso, pode ocorrer uma falta de sincronia entre o ambiente interno e o externo, o que invalida ou restringe a consecução dos objetivos nacionais no plano externo. O mais importante, porém, na construção de confiança, tanto no entorno regional como no plano do sistema internacional, é a transparência que o país consegue demonstrar por meio desses “manifestos” de intenção: ele ganha em credibilidade e reputação quando estabelece claramente objetivos e prioridades de política externa. Como parece óbvio, as ações subsequentes precisam guardar claramente relação com os objetivos declarados, sob risco de perda de credibilidade ou de prestígio no ambiente externo.

(continua...)