Paulo Roberto de Almeida
Colunas Paulo Roberto de Almeida
26/02/2015 | domtotal.com
A ideia do interesse nacional
The
Idea of National Interest é o título de um livro que o historiador
americano Charles Beard publicou em 1934, em plena crise econômica dos
Estados Unidos e no início do New Deal, programa de recuperação
impulsionado pelo presidente Roosevelt. O livro, porém, não é
conjuntural; ele não trata exclusivamente da realidade imediata do país,
e sim faz uma reflexão histórica de longo prazo sobre a construção do
projeto nacional pela vertente das relações exteriores. O subtítulo do
livro é An Analytical Study in American Foreign Policy, e o primeiro
capítulo trata dos “pivôs da diplomacia”, analisando, nos demais
capítulos, a expansão territorial da nação, o seu crescimento econômico e
comercial, ademais do impacto externo dos assuntos internos; o apêndice
traz um balanço dos interesses americanos no exterior (capitais e
investimentos diretos), embora a edição que consultei, publicada em 1966
por seu filho e por um assistente de pesquisa, procedeu a alguns cortes
nas estatísticas da edição original e fez atualizações sobre os dados
que Beard havia consolidado até o final dos anos 1920.
Beard foi o único acadêmico americano a ter exercido a presidência de duas associações profissionais diferentes: a American Historical Association e a American Political Science Association. Ele abre o seu livro citando um discurso do Secretário de Estado Charles Hughes, que trabalhou sob os presidentes Harding e Coolidge na primeira metade dos anos 1920, e que se pronunciou sobre o interesse nacional na política externa nestes termos: “As políticas externas não são elaboradas sobre a base de abstrações. Elas são o resultado de concepções práticas do interesse nacional que emergem a partir de alguns requerimentos imediatos ou de fundamentos essenciais, em perspectiva histórica. Quando mantidas por bastante tempo, essas concepções expressam as esperanças e os temores, os objetivos de segurança e de engrandecimento, que se tornaram dominantes na consciência nacional, transcendendo, assim, divisões partidárias e fazendo com que se atenuem as oposições que poderiam advir de certos grupos” (discurso na Filadélfia, em 30/11/1923). Beard analisa então todas as facetas do interesse nacional americano em sua expressão diplomática e nas relações com o ambiente doméstico, sobretudo em sua dimensão econômica.
É bem possível que seus argumentos, e o seu próprio livro, tenham inspirado o célebre cientista político germano-americano Hans Morgenthau – autor do clássico Politics Among Nations, publicado em 1948, o mesmo ano da morte de Charles Beard – a elaborar um outro livro, chamado justamente In Defense of the National Interest (1951), seguido, no ano seguinte, de um artigo sobre o mesmo tema: “What Is the National Interest of the United States?” (The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 282, julho de 1952, p. 1-7). Morgenthau também serviu como consultor do Departamento de Estado no começo da Guerra Fria, quando um diplomata, também célebre, George Kennan, dirigia ali a divisão de planejamento político, o Policy Planning Staff, que trabalhou no Plano Marshall e na formulação das principais medidas da então nascente doutrina da contenção. O próprio Kennan, aliás, não cessava de alertar seus chefes quanto às fragilidades que poderiam emergir do ponto de vista do interesse nacional americano a partir da erosão da posição competitiva dos Estados Unidos no mundo e do aprofundamento dos déficits no balanço de pagamentos; ele expressou suas preocupações, entre outros escritos, no livro Realities of American Foreign Policy, publicado em 1954.
O livro de Morgenthau sobre o interesse nacional americano foi republicado em 1982, e talvez tenha animado o já então famoso jornalista Irving Kristol a dar início, em 1985, à revista The National Interest (http://nationalinterest.org/), apoiada nos mesmos princípios da escola realista, que está identificada com a expressão política, econômica e militar do poder americano em escala global, mas cujos fundamentos devem sempre ser construídos internamente. Pode ser também que a mesma revista e sua ideia central tenham inspirado o embaixador Rubens Barbosa a lançar, em 2008, a revista Interesse Nacional (http://interessenacional.uol.com.br/), fundada em concepções similares sobre as bases internas da expressão internacional do Brasil. Qual seria, então, o interesse nacional brasileiro, e que tipo de políticas e orientações econômicas melhor serviriam à sua defesa e consolidação? Difícil dizer, já que existem concepções muito diversas do que seja o interesse nacional, como já dizia o próprio Beard em 1934.
O editor da revista brasileira se encarrega, aliás, de expressar tal dificuldade em nota de apresentação: “Sendo necessariamente genérica, a noção de interesse nacional não tem uma definição precisa. De um lado, porque, sobre o que seja concreta e especificamente o interesse nacional, haverá sempre visões não coincidentes, apoiadas em valores e/ou interesses diferentes. De outro, porque a definição do interesse nacional requer um juízo informado, mas sempre político e não estritamente técnico, sobre riscos e oportunidades que se apresentam à realização dos valores e interesses de um país em cenários estratégicos de longo prazo. E estes serão, sempre, objeto de incerteza e controvérsia” (ver: http://interessenacional.uol.com.br/index.php/sobre-a-revista/). Mas o editorial acrescenta logo em seguida: “O interesse nacional é, pois, uma construção política”, o que pode ser uma constatação óbvia, mas que não nos ajuda muito na busca por uma definição mais precisa sobre qual seria o interesse nacional brasileiro.
Conceda-se, pois, que diferentes grupos políticos, e diferentes agregações de poder, representados pelas forças políticas temporariamente predominantes no sistema de governança, manifestem concepções diversas do chamado interesse nacional, e que eles defendam, portanto, suas orientações particulares, ou setoriais, com base numa legitimidade supostamente construída nas urnas, a cada escrutínio eleitoral. Esta é uma suposição arriscada, e provavelmente falsa, pois os eleitores não possuem, geralmente, no momento do voto, um grau suficiente de informação sobre os programas, ou sobre as consequências de determinadas políticas do ponto de vista de seus interesses imediatos e os de mais longo prazo, e menos ainda do ponto de vista dos interesses da nação.
Na impossibilidade de se chegar a uma definição consensual de quais seriam as expressões efetivas do interesse nacional, talvez seja o caso de investigar numa outra direção, ou seja, identificar aquelas políticas e orientações que se opõem, ou que podem contrariar, o interesse nacional. Nesse caso, é melhor trabalhar com exemplos concretos do que com definições abstratas, como afirmava em 1923 o secretário de Estado Charles Hughes, em pronunciamento recuperado pelo historiador Charles Beard uma década depois. E quais seriam, no nosso caso, os exemplos contrários ao interesse nacional que podem ser identificados numa perspectiva mais imediata ou de mais longo prazo, que podem ser prejudiciais ao nosso desenvolvimento e ao “engrandecimento” do país? Mas mesmo para identificar essas ações contrárias, seja no plano interno, seja no âmbito internacional, é preciso ter balizas mínimas sobre o que o país pretende ser como nação e como sociedade. É preciso saber o que se quer, para rejeitar o que não serve a tal fim.
O editorial da revista Interesse Nacional nos fornece, mais uma vez, alguns dos parâmetros que podem ser aplicados ao caso: “A democracia e a inserção internacional são parte do interesse nacional brasileiro, aquela como valor, esta como objetivo. Se a democracia é um valor que queremos preservar, e se a inserção internacional é hoje, mais do que nunca, uma condição do desenvolvimento, resta perguntar como se inserir no mundo para fortalecer a democracia e promover o desenvolvimento” (nota editorial de Interesse Nacional, loc. cit.). A pergunta traz, portanto, um começo de resposta.
Se concordarmos com essa “plataforma”, democracia e inserção internacional passam a ser as palavras chave do interesse nacional brasileiro. Então, qualquer ação nacional que vise a diminuir as bases da democracia representativa, que constitui a forma atual da governança política no Brasil, seria contrária e prejudicial ao interesse nacional brasileiro; como, por exemplo, um famoso decreto “bolivariano” que pretende instituir a intermediação de “conselhos populares” na definição e aprovação de políticas públicas, quando sabemos que eles constituem uma emanação de tipo bolchevique – e por isso mesmo foram chamados de “sovietes” – do partido gramsciano que tem a clara intenção de se eternizar no poder. No plano externo, o apoio acintoso a regimes pouco democráticos, ou ditatoriais de fato (e de direito), diminui a credibilidade de nossa política externa, ao nos identificar com sistemas políticos já devidamente denunciados em protocolos instituindo “cláusulas democráticas” a que aderimos voluntariamente, e por força de nossa adesão (inclusive constitucional) aos valores da democracia.
Da mesma forma, qualquer política ou medida que obstaculize a integração da economia nacional aos circuitos internacionais da interdependência econômica pode ser considerada como contrária ao interesse nacional, na medida em que diminui nossa capacidade de absorção de know-how e de tecnologias de ponta que são essenciais ao processo de desenvolvimento do país. O protecionismo comercial não é apenas estúpido no plano estritamente econômico; ele é também profundamente reacionário, no sentido marxista da expressão, já que pretende “fazer rodar para trás a roda da História”, como dito no Manifesto de 1848. Com efeito, ele representaria uma volta a um regime de autarquia econômica que estava na base da economia hitlerista – bastante admirada por militares brasileiros, naquela época e depois – e seria uma espécie de “stalinismo para os ricos”, um projeto de “capitalismo num só país” que talvez ainda encante alguns arautos da burguesia industrial tupiniquim e seus representantes acadêmicos.
Mais ainda, e com especial impacto na imagem e na confiabilidade do país no plano internacional, ao aderir a essas medidas de duvidosa eficácia competitiva – ao contrário, elas diminuem nossa capacidade de competir internacionalmente – o país não apenas deixa de cumprir obrigações contraídas ao abrigo do sistema multilateral de comércio, como também se mostra conivente com sócios do mesmo esquema regional de integração, o Mercosul, que reincidem nas mesmas transgressões, e aqui não só contra os próprios interesses comerciais do Brasil e contra regras do bloco comercial, mas igualmente contrárias às normas do Gatt, de seus protocolos setoriais e de acordos emanados da Rodada Uruguai de negociações comerciais. É, sob todos os aspectos, uma péssima demonstração de inadimplência no tocante ao respeito a princípios do direito internacional e, mais uma vez, de ação contrária ao interesse nacional.
Democracia e inserção internacional vêm sendo, assim, afastados de nosso horizonte de realizações históricas, em nome de uma concepção de política interna e de política externa que rompem com consensos nacionais laboriosamente mantidos ao longo de um itinerário diplomático de quase dois séculos de existência efetiva. Esses desvios de conduta – que representam, na verdade, concepções que não transcendem, ao contrário, alimentam as “divisões partidárias”, como a elas se referia o secretário de Estado Charles Hughes – se revelam não apenas em relação à substância mesma das políticas seguidas, mas igualmente no tocante ao próprio instrumento diplomático, ou seja, a ferramenta da política externa, que é o seu serviço exterior.
Charles Beard, no capítulo de seu livro dedicado à “interpretation, advancement, and enforcement of national interest”, dizia que “By far the most important means used to advance and enforce national interest is the ‘system’, or institution, of diplomacy” (p. 341). Ele se referia, exatamente, à administração e ao funcionamento das atividades diplomáticas, bem como à “multitude of services performed by diplomatic agents in behalf of the citizens” (p. 347), ou seja, a cobertura que um país é capaz de dar aos seus cidadãos e às empresas nacionais presentes nos mais diversos cantos do mundo. Nesse particular, a ferramenta da política externa brasileira tem custado muito pouco à nação durante a maior parte de sua história: menos de 1% do orçamento da União (que parece ter passado a menos de 0,5% atualmente). Ver essa dotação ainda mais diminuída, em detrimento da boa qualidade, do funcionamento e, sobretudo, da respeitabilidade desse instrumento, é a pior forma de promover o dito interesse nacional.
Os bolcheviques costumavam repetir, em seus tempos de hegemonia absoluta, e para justificar os incontáveis crimes cometidos contra os direitos humanos, a conhecida frase que pretende que “não se faz omelete sem quebrar os ovos”, querendo significar que sacrifícios são necessários para obter resultados em algum objetivo qualquer. Pode ser que seja verdade, mas no caso que nos é próximo, nem ovos, nem omelete parecem ter resultado dos sacrifícios impostos ao instrumento diplomático nacional. Não se pode, com efeito, fazer diplomacia, sem um mínimo de gastos com representação: o interesse nacional, nesse caso, vem sendo atingido em sua dignidade pelos seguidos exemplos de inadimplência no cumprimento de suas obrigações, da mesma forma como, no passado, se decretava “moratórias soberanas” sobre os compromissos financeiros externos. A insolvência pode até ter deixado de ser financeira, mas ela passou a ser de ordem moral.
Beard foi o único acadêmico americano a ter exercido a presidência de duas associações profissionais diferentes: a American Historical Association e a American Political Science Association. Ele abre o seu livro citando um discurso do Secretário de Estado Charles Hughes, que trabalhou sob os presidentes Harding e Coolidge na primeira metade dos anos 1920, e que se pronunciou sobre o interesse nacional na política externa nestes termos: “As políticas externas não são elaboradas sobre a base de abstrações. Elas são o resultado de concepções práticas do interesse nacional que emergem a partir de alguns requerimentos imediatos ou de fundamentos essenciais, em perspectiva histórica. Quando mantidas por bastante tempo, essas concepções expressam as esperanças e os temores, os objetivos de segurança e de engrandecimento, que se tornaram dominantes na consciência nacional, transcendendo, assim, divisões partidárias e fazendo com que se atenuem as oposições que poderiam advir de certos grupos” (discurso na Filadélfia, em 30/11/1923). Beard analisa então todas as facetas do interesse nacional americano em sua expressão diplomática e nas relações com o ambiente doméstico, sobretudo em sua dimensão econômica.
É bem possível que seus argumentos, e o seu próprio livro, tenham inspirado o célebre cientista político germano-americano Hans Morgenthau – autor do clássico Politics Among Nations, publicado em 1948, o mesmo ano da morte de Charles Beard – a elaborar um outro livro, chamado justamente In Defense of the National Interest (1951), seguido, no ano seguinte, de um artigo sobre o mesmo tema: “What Is the National Interest of the United States?” (The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 282, julho de 1952, p. 1-7). Morgenthau também serviu como consultor do Departamento de Estado no começo da Guerra Fria, quando um diplomata, também célebre, George Kennan, dirigia ali a divisão de planejamento político, o Policy Planning Staff, que trabalhou no Plano Marshall e na formulação das principais medidas da então nascente doutrina da contenção. O próprio Kennan, aliás, não cessava de alertar seus chefes quanto às fragilidades que poderiam emergir do ponto de vista do interesse nacional americano a partir da erosão da posição competitiva dos Estados Unidos no mundo e do aprofundamento dos déficits no balanço de pagamentos; ele expressou suas preocupações, entre outros escritos, no livro Realities of American Foreign Policy, publicado em 1954.
O livro de Morgenthau sobre o interesse nacional americano foi republicado em 1982, e talvez tenha animado o já então famoso jornalista Irving Kristol a dar início, em 1985, à revista The National Interest (http://nationalinterest.org/), apoiada nos mesmos princípios da escola realista, que está identificada com a expressão política, econômica e militar do poder americano em escala global, mas cujos fundamentos devem sempre ser construídos internamente. Pode ser também que a mesma revista e sua ideia central tenham inspirado o embaixador Rubens Barbosa a lançar, em 2008, a revista Interesse Nacional (http://interessenacional.uol.com.br/), fundada em concepções similares sobre as bases internas da expressão internacional do Brasil. Qual seria, então, o interesse nacional brasileiro, e que tipo de políticas e orientações econômicas melhor serviriam à sua defesa e consolidação? Difícil dizer, já que existem concepções muito diversas do que seja o interesse nacional, como já dizia o próprio Beard em 1934.
O editor da revista brasileira se encarrega, aliás, de expressar tal dificuldade em nota de apresentação: “Sendo necessariamente genérica, a noção de interesse nacional não tem uma definição precisa. De um lado, porque, sobre o que seja concreta e especificamente o interesse nacional, haverá sempre visões não coincidentes, apoiadas em valores e/ou interesses diferentes. De outro, porque a definição do interesse nacional requer um juízo informado, mas sempre político e não estritamente técnico, sobre riscos e oportunidades que se apresentam à realização dos valores e interesses de um país em cenários estratégicos de longo prazo. E estes serão, sempre, objeto de incerteza e controvérsia” (ver: http://interessenacional.uol.com.br/index.php/sobre-a-revista/). Mas o editorial acrescenta logo em seguida: “O interesse nacional é, pois, uma construção política”, o que pode ser uma constatação óbvia, mas que não nos ajuda muito na busca por uma definição mais precisa sobre qual seria o interesse nacional brasileiro.
Conceda-se, pois, que diferentes grupos políticos, e diferentes agregações de poder, representados pelas forças políticas temporariamente predominantes no sistema de governança, manifestem concepções diversas do chamado interesse nacional, e que eles defendam, portanto, suas orientações particulares, ou setoriais, com base numa legitimidade supostamente construída nas urnas, a cada escrutínio eleitoral. Esta é uma suposição arriscada, e provavelmente falsa, pois os eleitores não possuem, geralmente, no momento do voto, um grau suficiente de informação sobre os programas, ou sobre as consequências de determinadas políticas do ponto de vista de seus interesses imediatos e os de mais longo prazo, e menos ainda do ponto de vista dos interesses da nação.
Na impossibilidade de se chegar a uma definição consensual de quais seriam as expressões efetivas do interesse nacional, talvez seja o caso de investigar numa outra direção, ou seja, identificar aquelas políticas e orientações que se opõem, ou que podem contrariar, o interesse nacional. Nesse caso, é melhor trabalhar com exemplos concretos do que com definições abstratas, como afirmava em 1923 o secretário de Estado Charles Hughes, em pronunciamento recuperado pelo historiador Charles Beard uma década depois. E quais seriam, no nosso caso, os exemplos contrários ao interesse nacional que podem ser identificados numa perspectiva mais imediata ou de mais longo prazo, que podem ser prejudiciais ao nosso desenvolvimento e ao “engrandecimento” do país? Mas mesmo para identificar essas ações contrárias, seja no plano interno, seja no âmbito internacional, é preciso ter balizas mínimas sobre o que o país pretende ser como nação e como sociedade. É preciso saber o que se quer, para rejeitar o que não serve a tal fim.
O editorial da revista Interesse Nacional nos fornece, mais uma vez, alguns dos parâmetros que podem ser aplicados ao caso: “A democracia e a inserção internacional são parte do interesse nacional brasileiro, aquela como valor, esta como objetivo. Se a democracia é um valor que queremos preservar, e se a inserção internacional é hoje, mais do que nunca, uma condição do desenvolvimento, resta perguntar como se inserir no mundo para fortalecer a democracia e promover o desenvolvimento” (nota editorial de Interesse Nacional, loc. cit.). A pergunta traz, portanto, um começo de resposta.
Se concordarmos com essa “plataforma”, democracia e inserção internacional passam a ser as palavras chave do interesse nacional brasileiro. Então, qualquer ação nacional que vise a diminuir as bases da democracia representativa, que constitui a forma atual da governança política no Brasil, seria contrária e prejudicial ao interesse nacional brasileiro; como, por exemplo, um famoso decreto “bolivariano” que pretende instituir a intermediação de “conselhos populares” na definição e aprovação de políticas públicas, quando sabemos que eles constituem uma emanação de tipo bolchevique – e por isso mesmo foram chamados de “sovietes” – do partido gramsciano que tem a clara intenção de se eternizar no poder. No plano externo, o apoio acintoso a regimes pouco democráticos, ou ditatoriais de fato (e de direito), diminui a credibilidade de nossa política externa, ao nos identificar com sistemas políticos já devidamente denunciados em protocolos instituindo “cláusulas democráticas” a que aderimos voluntariamente, e por força de nossa adesão (inclusive constitucional) aos valores da democracia.
Da mesma forma, qualquer política ou medida que obstaculize a integração da economia nacional aos circuitos internacionais da interdependência econômica pode ser considerada como contrária ao interesse nacional, na medida em que diminui nossa capacidade de absorção de know-how e de tecnologias de ponta que são essenciais ao processo de desenvolvimento do país. O protecionismo comercial não é apenas estúpido no plano estritamente econômico; ele é também profundamente reacionário, no sentido marxista da expressão, já que pretende “fazer rodar para trás a roda da História”, como dito no Manifesto de 1848. Com efeito, ele representaria uma volta a um regime de autarquia econômica que estava na base da economia hitlerista – bastante admirada por militares brasileiros, naquela época e depois – e seria uma espécie de “stalinismo para os ricos”, um projeto de “capitalismo num só país” que talvez ainda encante alguns arautos da burguesia industrial tupiniquim e seus representantes acadêmicos.
Mais ainda, e com especial impacto na imagem e na confiabilidade do país no plano internacional, ao aderir a essas medidas de duvidosa eficácia competitiva – ao contrário, elas diminuem nossa capacidade de competir internacionalmente – o país não apenas deixa de cumprir obrigações contraídas ao abrigo do sistema multilateral de comércio, como também se mostra conivente com sócios do mesmo esquema regional de integração, o Mercosul, que reincidem nas mesmas transgressões, e aqui não só contra os próprios interesses comerciais do Brasil e contra regras do bloco comercial, mas igualmente contrárias às normas do Gatt, de seus protocolos setoriais e de acordos emanados da Rodada Uruguai de negociações comerciais. É, sob todos os aspectos, uma péssima demonstração de inadimplência no tocante ao respeito a princípios do direito internacional e, mais uma vez, de ação contrária ao interesse nacional.
Democracia e inserção internacional vêm sendo, assim, afastados de nosso horizonte de realizações históricas, em nome de uma concepção de política interna e de política externa que rompem com consensos nacionais laboriosamente mantidos ao longo de um itinerário diplomático de quase dois séculos de existência efetiva. Esses desvios de conduta – que representam, na verdade, concepções que não transcendem, ao contrário, alimentam as “divisões partidárias”, como a elas se referia o secretário de Estado Charles Hughes – se revelam não apenas em relação à substância mesma das políticas seguidas, mas igualmente no tocante ao próprio instrumento diplomático, ou seja, a ferramenta da política externa, que é o seu serviço exterior.
Charles Beard, no capítulo de seu livro dedicado à “interpretation, advancement, and enforcement of national interest”, dizia que “By far the most important means used to advance and enforce national interest is the ‘system’, or institution, of diplomacy” (p. 341). Ele se referia, exatamente, à administração e ao funcionamento das atividades diplomáticas, bem como à “multitude of services performed by diplomatic agents in behalf of the citizens” (p. 347), ou seja, a cobertura que um país é capaz de dar aos seus cidadãos e às empresas nacionais presentes nos mais diversos cantos do mundo. Nesse particular, a ferramenta da política externa brasileira tem custado muito pouco à nação durante a maior parte de sua história: menos de 1% do orçamento da União (que parece ter passado a menos de 0,5% atualmente). Ver essa dotação ainda mais diminuída, em detrimento da boa qualidade, do funcionamento e, sobretudo, da respeitabilidade desse instrumento, é a pior forma de promover o dito interesse nacional.
Os bolcheviques costumavam repetir, em seus tempos de hegemonia absoluta, e para justificar os incontáveis crimes cometidos contra os direitos humanos, a conhecida frase que pretende que “não se faz omelete sem quebrar os ovos”, querendo significar que sacrifícios são necessários para obter resultados em algum objetivo qualquer. Pode ser que seja verdade, mas no caso que nos é próximo, nem ovos, nem omelete parecem ter resultado dos sacrifícios impostos ao instrumento diplomático nacional. Não se pode, com efeito, fazer diplomacia, sem um mínimo de gastos com representação: o interesse nacional, nesse caso, vem sendo atingido em sua dignidade pelos seguidos exemplos de inadimplência no cumprimento de suas obrigações, da mesma forma como, no passado, se decretava “moratórias soberanas” sobre os compromissos financeiros externos. A insolvência pode até ter deixado de ser financeira, mas ela passou a ser de ordem moral.
Paulo Roberto de Almeida
é doutor em Ciências Sociais pela Universidade de Bruxelas
(1984). Diplomata de carreira desde 1977, exerceu diversos cargos na
Secretaria de Estado das Relações Exteriores e em embaixadas e
delegações do Brasil no exterior. Trabalhou entre 2003 e 2007 como
Assessor Especial no Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da
República. Autor de vários trabalhos sobre relações internacionais e
política externa do Brasil. Outros artigos
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