Mea culpa, mea maxima culpa! Sim, sou culpado, reconheço, mas explico. Recebo dezenas, talvez centenas de mensagens por dia, agora talvez mais, pois antigamente eram apenas por e-mail, agora são pelo Messenger, WhatsApp e o que mais tem de Instagram, Telegram, etc.
Em 2018, sim, 2018, recebi o pedido, via e-mail, de uma das revistas da área acadêmica de RI, para avaliar o artigo abaixo, não identificado, o que simplesmente me passou em branco, o que descubro apenas agora, em 19/09/2021, ou seja, mais de 3 anos depois! Eu o teria aprovado sem qualquer problema, pois se trata de ensaio muito bem pesquisado, corretamente formulado, escrito de forma elegante e correta, com todos os requisitos para ser aprovado sem qualquer hesitação.
Tentei localizar pelo título, para ver se tinha sido publicado, mas não o localizei, nem no sistema Scielo. Não sei se foi ou não publicado, mas se não foi por minha culpa, cabem imensas desculpas ao seu autor.
Assim que ele entrar em contato comigo, vou me desculpar formalmente – e só posso alegar caixas lotadas de mensagem e distração total de minha parte – e retificar a publicação abaixo, com todos os créditos e cumprimentos devidos.
Leiam, a despeito de datado: está muito bem formulado e equilibrado.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 19/09/2021
A Política Externa Brasileira e o Partido dos Trabalhadores: Uma Análise das Alianças Preferenciais e das Posições Históricas do Partido Durante o Governo Lula da Silva (2003 – 2010).
RESUMO
O artigo objetiva analisar a política externa do governo Lula da Silva (2003-2010) sob a ótica das posições históricas defendidas pelo Partido dos Trabalhadores e das alianças com partidos e movimentos sociais de esquerda da América Latina no âmbito do Foro de São Paulo. A análise é feita a partir de um levantamento da literatura sobre o tema, bem como da divergência entre os autores, visando o preenchimento de lacunas com os dois fatores determinantes citados acima.
Palavras-chave: Foro de São Paulo; Política Externa; Partido dos Trabalhadores; Lula; Dilma Rousseff.
ABSTRACT
The article analyzes the foreign policy of the Lula da Silva (2003-2010) government from the perspective of the historical positions taken by the Workers Party and alliances with parties and social movements of the left in Latin America under the São Paulo Forum. The analysis is based on a survey of literature on the topic, as well as the divergence between the authors, aiming at filling gaps with the two determining factors mentioned above.
Keywords: São Paulo Forum; Foreign Policy; Workers Party; Lula; Dilma Rousseff.
1. Introdução
A história da política externa brasileira é marcada pela ausência de rupturas bruscas e pela presença de uma formação profissional de qualidade, comparável com a de corpos diplomáticos de diversos países desenvolvidos. Em parte, isso se deve à tradição pacífica e conciliadora da diplomacia nacional, que tende se afastar de temas demasiado polêmicos e respeitar a soberania dos demais Estados, e à preponderância do Itamaraty na formulação das linhas gerais da agenda externa.
O cenário a partir da redemocratização, em especial a partir dos 1990, vem mudando de uma forma que aparenta ser definitiva. A progressiva presidencialização da diplomacia, iniciada por Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), tem retirado o Brasil da passividade nos grandes foros internacionais. A participação ativa nos regimes internacionais fortalecidos desde o fim da Guerra Fria se contrapõe ao afastamento em relação aos grandes temas da agenda internacional, característico dos anos anteriores.
Ademais, a condição de protagonista assumida pelos presidentes Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) permitiu que as posições referentes à agenda externa brasileira defendidas por seus respectivos partidos pudessem vir à tona. O corolário natural é a reprodução das divergências partidárias no que diz respeito à condução da política externa.
Levando em consideração esse contexto, busco analisar neste artigo a política externa inaugurada pelo governo do Partido dos Trabalhadores. Examino o debate público que emerge em torno especialmente do tema da ideologização da política externa petista, fazendo um levantamento das opiniões de alguns dos principais autores que tratam tema e das divergências entre suas conclusões.
A partir das contribuições desses diversos autores, em especial da análise de Cepaluni e Vigevani (2007), que se utiliza do arcabouço teórico de Hermann (1990), analiso as mudanças empreendidas na política externa brasileira pelo governo petista, inserindo dois fatores essenciais que são em grande medida ignorados: a pressão das bases do partido para que se tomem medidas que estejam em conformidade com as bandeiras históricas do partido e, principalmente, o estabelecimento de alianças preferenciais entre partidos e movimentos sociais de esquerda no âmbito do Foro de São Paulo.
2. Polarização do debate
A recente polarização do debate público envolvendo a política externa constitui um fato raro na história política brasileira, ao menos se considerarmos a segunda metade do século XX. Os burocratas responsáveis pela condução da política externa historicamente gozam de certa autonomia, amplamente amparados por um “relativo consenso positivo entre as diversas tendências político-ideológicas em que se divide a sociedade” (ALMEIDA, 2005, p. 95).
Como as questões geopolíticas raramente têm lugar de destaque na agenda externa brasileira, temas econômicos constituíram, nas últimas décadas, o ponto nevrálgico da ação diplomática (Rios e Veiga, 2010).
Erigiu-se, portanto, um consenso entre os diversos setores da economia sobre a necessidade de uma atuação pragmática da diplomacia – predominantemente conduzida por diplomatas profissionais do Itamaraty –, que deve visar à autonomia na busca pelo desenvolvimento econômico nacional.
O consenso, no entanto, começa a ruir justamente na década de 1990, para progressivamente dar lugar a um debate público intenso, o qual se estende desde o âmbito da mídia e da academia até o dos partidos políticos e da burocracia diplomática. Dois fatores podem ser considerados determinantes para a mudança. Em primeiro lugar, temos o aumento da presidencialização da diplomacia nos governos FHC e Lula (CASON e POWER, 2009), o que dá ampla margem para a inserção das preferências partidárias, ou ainda das preferências do próprio presidente, na agenda da política externa nacional, fazendo com que as divergências partidárias e ideológicas, naturais numa democracia, se reproduzam no debate público sobre o tema.
Esse fator torna-se ainda mais presente no governo do Partido dos Trabalhadores, visto que o presidente Lula nomeou membros do próprio partido para o quadro de formuladores da política externa, sendo o mais influente o assessor para temas de política internacional, Marco Aurélio Garcia, ex-secretário de relações internacionais do partido. Ademais, o PT manteve durante a maior parte de sua história uma política internacional coesa, conquistando entre os partidos e movimentos progressistas da América Latina grande influência, que se materializa em 1990 com a criação, em conjunto com o Partido Comunista Cubano, de “uma espécie de Internacional Latino-Americana da esquerda: o Foro de São Paulo” (SECCO, 2012, p. 150).
Em segundo lugar, houve nas duas últimas décadas um aumento no número de atores que influenciam ou tentam influenciar a formulação da política externa (CASON e POWER, 2009), consequência tanto do processo de democratização pelo qual o país passou na segunda metade da década de 1980, quanto da globalização, cujos efeitos na economia doméstica estão cada vez mais se tornando perceptíveis pelos mais variados setores, fazendo com que haja reação por meio de pressão política. A pluralização de atores gera consequentemente a pluralização de opiniões e, portanto, a intensificação do debate público.
Em relação à política externa petista, objeto deste estudo, o debate tem sido mais acirrado, gerando conclusões divergentes entre analistas das mais diversas orientações. Não obstante a recepção efusiva do público e da imprensa da postura mais ativa de Lula no início de seu mandato, a partir do terceiro ano de governo, a política externa adotada pelo presidente passou a receber críticas mais severas de seus opositores, e mesmo daqueles que viam com simpatia uma diplomacia mais ativista e menos discreta (ALMEIDA, 2005).
A polarização do debate tem como eixo iniciativas do governo relacionadas à ênfase nas relações Sul-Sul, à busca pela superação das assimetrias e às parcerias privilegiadas com governos progressistas. Alguns casos são mais ilustrativos e paradigmáticos:
[...] a branda reação brasileira à nacionalização de refinaria da Petrobras na Bolívia por Evo Morales; a entrada da Venezuela no Mercosul [...]; a contratação de médicos estrangeiros em especial dos cubanos e, mais recentemente, todo o episódio da “fuga” cinematográfica do senador Roger Molina, asilado na Embaixada brasileira. (DUARTE e LIMA, 2013, p. 2).
Essas posições diplomáticas pontuais refletem a visão mais geral do Partido dos Trabalhadores e dos setores nacionalistas do Itamaraty, que consiste basicamente na divisão estruturalista do sistema internacional em Norte e Sul e na oposição ferrenha à abertura comercial, entendida como sendo essencialmente prejudicial às economias domésticas de base primária e industrialização incipiente.
Almeida (2005) elenca os analistas da política externa petista seguindo a seguinte classificação: a) vozes autorizadas; b) apoiadores externos; c) independentes ou críticos. Embora a classificação tenha sido feita em 2005, consideramo-la ainda pertinente.
O primeiro grupo é constituído por aqueles que são responsáveis pela formulação e pela execução da política externa do governo petista. Seus principais nomes são: Luís Inácio Lula da Silva, presidente da República de 2003 a 2010; Dilma Rousseff, presidente da República de 2011 a 2014; Celso Amorim, chanceler brasileiro de 2003 a 2010; Samuel Pinheiro Guimarães, secretário geral das Relações Exteriores de 2003 a 2009; e, por fim, professor Marco Aurélio Garcia, assessor especial para assuntos internacionais da presidência.
A segunda categoria é formada por “acadêmicos de esquerda, por jornalistas e por ‘formadores de opinião’ que sempre emprestaram solidariedade às causas do PT, quando não integraram seus quadros como militantes ou simpatizantes ativos” (ALMEIDA, 2005, p. 101). Dentre estes, muitos “posam de ‘intelectuais orgânicos’, ou seja, universitários que emprestam seus discursos ‘gramscianos’ à elaboração de documentos do partido” (ALMEIDA, 2005, p. 102).
O terceiro grupo abarca analistas de duas naturezas: os independentes, que são acadêmicos que têm a pretensão de imparcialidade; e os críticos, que são opositores declarados do governo, normalmente por questões de princípio, e muitos deles podem ser identificados nas colunas de jornais. O que os une, entretanto, é o fato de não terem vinculação nem compromisso com o projeto petista.
Diferente do primeiro e do segundo, os autores do terceiro grupo possuem grandes divergências no que concerne à política externa do PT, e justamente por isso estabeleceremos um diálogo com suas análises. Os outros dois - em especial o primeiro – servirão, no entanto, como fontes para a análise das linhas gerais da diplomacia brasileira do período.
As divergências no grupo dos independentes ou críticos normalmente giram em torno do tema da ideologização da política externa. Uns afirmam que a política externa petista tem seguido uma pauta ideológica e anacrônica, baseada nas posições históricas do PT, avessas à inserção nacional no capitalismo global. Outros, no entanto, tendem a defender ou a explicar a política externa de Lula e Dilma classificando-a como pragmática e universalista.
Em artigo da revista Exame, Sardenberg (2005) afirma que a ênfase da política externa nas relações Sul-Sul prejudicaria o desenvolvimento da economia, visto que afastaria o Brasil do eixo dinâmico do capitalismo global, que reside na verdade no Norte. O aprofundamento das relações com o Sul não traria os benefícios declarados. A diplomacia brasileira, no entanto, acertaria em alguns pontos como o fomento da integração regional, a busca por mercados que acolham as exportações brasileiras e o fortalecimento do Mercosul.
Viola (2006) chega a conclusões similares, salientando o afastamento do Brasil do modelo de democracia de mercado, considerado pelo autor como sendo o ápice da modernização de um regime político. O desvio desse caminho pelo governo do PT traduz-se na política externa em vários pontos, desde a negligência com países de economia de mercado até as declarações irrealistas de mudança da geografia econômica e comercial do mundo (VIOLA, 2006)
A crítica de Villa (2013), no entanto, foi mais enfática. Caracterizou a política externa do governo petista como um terceiro-mundismo atrasado, que se põe contra os Estados Unidos e a favor de governos progressistas de forma irrefletida, seguindo ipsis litteris a cartilha ideológica do partido. No que concerne às relações comerciais e econômicas, “em vez de buscar novas parcerias, optamos por transformar os governos bolivarianos em aliados incondicionais” (VILLA, 2013, p. 273).
Em contraposição – e, muitas vezes, em resposta às acusações dos autores citados acima –, há os autores que veem as mudanças empreendidas pela política externa do Partido dos Trabalhadores como sendo pragmáticas e racionais (não ideológicas, portanto), constituindo respostas adequadas às mudanças e ao modus operandi do sistema internacional.
Dentre estes, destacam-se Vigevani e Cepaluni (2007). Sua principal contribuição foi o enquadramento da estratégia da política externa petista no conceito de “autonomia pela diversificação”, que consiste fundamentalmente na
[...] adesão do país aos princípios e às normas internacionais por meio de alianças Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros não tradicionais (China, Ásia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio etc.) [...] acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas relações externas com países mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional. (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007, p. 283).
Para fins de comparação, há outras duas concepções de estratégia de busca da autonomia que se podem utilizar para a caracterização de outros períodos da história do Brasil: a autonomia pela distância – predominante no período da Ditadura Militar, em especial do governo de Geisel –, que pode ser definida com “uma política de não-aceitação automática dos regimes internacionais prevalecentes e, sobretudo, a crença no desenvolvimento parcialmente autárquico [...] (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007, p. 283); e a autonomia pela participação – em vigor especialmente na década de 90 –, que consiste na “adesão aos regimes internacionais, inclusive os de cunho liberal, sem a perda da capacidade de gestão da política externa” (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007, p. 283).
Enfocaremos a análise do conceito de “autonomia pela diversificação”, pois diversos outros autores tendem a subscrevê-la, embora muitas vezes não o mencionem de forma explícita. Pecequilo (2008), por exemplo, caracteriza a política externa brasileira do período como global-multilateral, conceito cujo conteúdo é basicamente o mesmo do elaborado por Cepaluni e Vigevani. Lima (2006, p. 4), em resposta a críticas semelhantes àquelas citadas acima, chega a conclusões parecidas, afirmando que as relações com o mundo desenvolvido não foram abandonadas em razão da ênfase conferida aos países do Sul.
Desse modo, utilizando-se do arcabouço teórico de Hermann (1990) para a análise das mudanças da política externa de Lula em relação a FHC, Cepaluni e Vigevani (2007, p. 275) afirmam que
[...] ao mesmo tempo em que não houve ruptura significativa com paradigmas históricos da política externa do Brasil, sendo algumas das diretrizes desdobramentos e reforços de ações já em curso da administração FHC, houve uma significativa mudança nas ênfases dadas a certas opções abertas anteriormente à política externa brasileira.
Portanto, dentre os quatro tipos de mudanças em política externa elencados por Hermann (1990) – ajustes, mudanças de programas, mudanças de problemas/metas, mudanças de orientação internacional –, as mudanças de orientação do governo Lula podem ser caracterizadas como mudanças de programa, que consistem em “alterações nos meios pelos quais uma nação busca atingir metas referentes à sua política externa” (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007, p. 277, 278). Em outras palavras, a busca pela autonomia política em relação aos demais Estados – objetivo histórico da diplomacia brasileira – permanece, ao passo que a estratégia adotada para alcança-la muda.
Os autores destacam três fatores determinantes para a mudança de orientação. Em primeiro lugar, a alteração da liderança – ou seja, a substituição de FHC por Lula – afetou a formulação da política externa devido às “diferenças ideológicas e de concepções de mundo” (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007, p. 280). Em segundo lugar, houve também a substituição na burocracia responsável pela formulação da política externa de Lampreia e Lafer por Amorim e Pinheiro, aqueles de tendência mais liberal e estes de tendência nacional-desenvolvimentista. Em terceiro lugar, há os choques externos do início do século XXI, a saber: “o ataque de 11 de setembro de 2001 e as dificuldades advindas da Rodada Doha da OMC” (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007, p. 280). Esses dois eventos teriam reforçado o unilateralismo americano e a necessidade de diversificar os parceiros internacionais, exercendo pressão já no governo FHC para a mudança do paradigma da autonomia pela participação para o da autonomia pela diversificação.
As visões de mundo de Lula, cuja fonte é o partido, e as de Amorim e Pinheiro, que se fundamentam na tradição nacional-desenvolvimentista, convergem em grande medida e, ao menos em certo tom do discurso, remontam ao terceiro-mundismo dos tempos de Geisel. Essa posição, porém, tem de conviver dialeticamente com a impossibilidade atual de não se inserir de algum modo no mercado mundial globalizado sem grandes prejuízos. A síntese que emerge do encontro entre as ideias nacionalistas do líder e dos burocratas e a pressão do mercado globalizado sobre as economias nacionais é, portanto, a opção pela diversificação dos parceiros, em detrimento do isolamento (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007)
A necessidade de diversificação de parceiros já se sentia nos últimos anos do governo FHC. Relações com países do Sul, como China, África do Sul e Índia, foram aprofundadas com o intuito de fazer face ao unilateralismo americano, tendência que surge em fins do governo Clinton, e é reforçada no governo Bush, como resposta ao terrorismo islâmico (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007). As dificuldades referentes às negociações comerciais internacionais também aumentam, em especial no que diz respeito ao tema dos subsídios dados ao setor do agronegócio pelos países desenvolvidos, o que faz com que se esboce uma coalização dos países em desenvolvimento em torno da questão – coalizão esta que se consolidará com a formação do G-20, já no mandato de Lula. O governo do Partido dos Trabalhadores irá acolher de bom grado a nova tendência, pois convergia com a leitura que o partido faz do sistema internacional: divisão estanque entre ricos e pobres, tendência à perpetuação da pobreza e da dependência dos países pobres em relação aos ricos em caso de economia aberta, e intransigência dos Estados Unidos, devido à interferência indevida e frequente em outros Estados.
3. Posições históricas e pressões da base
Cepaluni e Vigevani enumeram fatores válidos e que, de fato, impulsionaram a mudança de perspectiva da política externa brasileira, mas ignoraram o peso da coesão de um partido de massas, como o PT, e, de modo mais abrangente, o peso da coesão da esquerda latino-americana. A mudança de partidos de natureza tão díspares, como o PT e o PSDB, constitui um elemento crucial para a análise das causas das alterações na formulação política.
A base larga do PT – que tem fontes diversas, como a igreja progressista, os remanescentes da luta armada e o novo sindicalismo (SECCO, 2012) –, apesar de dar impulso eleitoral e conquistar fidelidade de amplos setores da sociedade civil, restringe as decisões do partido quando no poder, devido à cobrança dessa mesma base por políticas que estejam alinhadas às posições partidárias históricas.
Justamente por isso, no início do mandato, como a condução da economia dava mais sinais de continuidade do que de ruptura com o governo anterior (a começar pela nomeação de Henrique Meirelles para a presidência do Banco Central), Lula optara por uma retórica terceiro-mundista em sua diplomacia, como “uma forma de dar, internamente, alguma satisfação aos setores de esquerda do PT, aborrecidos com aquela política econômica tão distante do velho programa petista” (VILLA, 2013, p. 52).
Pode-se afirmar que a política externa petista é a síntese da contradição entre Davos e Porto Alegre. Consciente de que a implantação radical e indiscriminada da agenda do partido causaria um trauma social grave (como podemos observar em outros países com governos de orientação semelhante), Lula optou por diversas concessões à ordem internacional vigente,
[...] procurando igualmente impulsionar alguns dos temas caros à antiga agenda internacional do PT, feita de algumas opções preferenciais pelas chamadas forças progressistas e contestadoras de uma ordem mundial dominada pelos países capitalistas avançados [...] (ALMEIDA, 2003, p. 2).
O início do PT, nos anos 1980, foi marcado pela falta de definição ideológica. Propugnava-se o socialismo, mas os próprios setores diversos do partido divergiam quanto ao significado do termo. O novo sindicalismo não tinha condições de formular de forma clara a orientação política do partido, deixando para os membros das organizações clandestinas de esquerda a tarefa (SECCO, 2012). Essa é a razão de os documentos do partido estarem carregados da linguagem teórica desses militantes. Mais tarde, com a ascensão do PT à condição de liderança do movimento de esquerda latino-americano e o estabelecimento das alianças entre partidos de esquerda e movimentos sociais no continente, a definição da orientação partidária se torna clara, em especial no que diz respeito à política internacional.
Das críticas ao imperialismo e ao capital internacional decorriam os demais tópicos abordados pela agenda internacional do partido. A aversão ao FMI era comum na chamada década perdida, e as referências à suspensão do pagamento da dívida externa eram recorrentes nas plataformas dos partidos de esquerda. Era radical o discurso antiamericano e vislumbrava-se no horizonte um socialismo alternativo ao capitalismo selvagem dos tempos de globalização desenfreada, que seria fruto da união das forças populares e das nações subdesenvolvidas, vítimas do neoliberalismo.
Nas eleições de 1994, o PT apresentava-se com a proposta de inserção soberana no sistema internacional e de luta para a democratização das relações internacionais (ALMEIDA, 2003). Esse objetivo coaduna-se com as ideias defendidas pelo antigo chanceler Celso Amorim, para quem a democratização do sistema internacional equivale à “redução do hiato entre nações ricas e pobres” (AMORIM, 2011, p. 13). A defesa da ênfase nas relações Sul-Sul, que inclui países como a China, Rússia, Índia e África do Sul – que formam hoje, junto com o Brasil, os BRICS –, bem como os países que tem o português como língua oficial, já havia também em 1994.
Em 1998, com vistas a uma real chance de vitória, o então candidato Lula adotou uma estratégia mais moderada, evitando tocar em temas sensíveis, porém reforçando o projeto de inserção soberana e a ênfase no protecionismo comercial. Propostas como a construção de novas instituições financeiras internacionais – com o intuito de fazer face ao FMI e à OMC, instituições a serviço do imperialismo – e a ênfase no Mercosul como “bastião anti-imperialista” foram defendidas (ALMEIDA, 2003).
Foi com essa trajetória que o PT conseguiu adquirir a fidelidade de seus militantes e simpatizantes. A adoção de políticas pragmáticas, que levem em consideração questões particulares e não uma cartilha com a receita já dada, torna-se mais difícil sob a pressão de uma base que não apenas deu votos ao partido, mas um suporte que ultrapassa o apoio em períodos de eleição.
4. Alianças privilegiadas estabelecidas no Foro de São Paulo
Para além da pressão da base partidária, o que também determina as linhas gerais da política externa do PT é a inauguração de
[...] um novo tipo de ação externa, que poderia ser descrita como “diplomacia partidária”, composta de vínculos e alianças privilegiadas entre os movimentos progressistas e esquerdistas que estavam anteriormente na oposição, i.e., partidos marxistas latino-americanos (agrupados no Foro de São Paulo), bem como os chamados movimentos sociais, cuja agenda política e foco são obviamente muito mais próximos àqueles do Fórum Social mundial do que do Fórum Econômico Mundial de Davos. (ALMEIDA, 2009, p. 173- 174, tradução nossa).
O Foro de São Paulo foi criado em 1990 por Luiz Inácio Lula da Silva e Fidel Castro. A ideia foi concebida em 1989, numa reunião do Partido dos Trabalhadores e do Partido Comunista de Cuba, em que foi decidido que, se Lula não ganhasse a eleição presidencial daquele ano, seria criada uma organização que abrigasse os partidos de esquerda do continente e coordenasse a estratégia em comum para sua ascensão ao poder (PAOLA, 2008). O primeiro encontro contou com 48 organizações de esquerda. No XVIII Encontro do Foro de São Paulo, que aconteceu no ano de 2012 em Caracas, a organização já contava com cerca de 800 delegados de uma centena de organizações de 50 países de todos os continentes.
De acordo com um documento da Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional del Salvador direcionado, intitulado Al Comité de Organización del XIII Foro de São Paulo,
O Foro de São Paulo é um mecanismo de encontros multilaterais em que os partidos de esquerda e as organizações progressistas da América Latina e do Caribe trocam informação e coordenam atividades sobre importantes temas regionais e internacionais. [...]. Alguns partidos membros do Foro se converteram em partidos de governo ou partidos participantes do governo que assumem a importante tarefa de desenvolver a economia nacional e melhorar as condições de vida dos povos. [...] Á medida que se eleva o papel que desempenham os membros do Foro nos assuntos regionais e no desenvolvimento de seus respectivos países a influência do Foro tem-se ampliado cada dia mais. (AL..., 2007, p. 1, tradução nossa).
O objetivo do Foro, à época de sua fundação, era fazer uma avaliação e dar uma resposta à queda do Muro de Berlim e à crise do socialismo no Leste Europeu. Ademais, o movimento da esquerda latino-americana reconhecia a necessidade de se opor a
[...] toda pretensão de aproveitar a crise da Europa Oriental para encorajar a restauração capitalista, anular suas conquistas e direitos sociais ou alentar ilusões nas inexistentes bondades do liberalismo e do capitalismo. (FORO DE SÃO PAULO, 1990, p. 2).
Um motivo implícito, porém determinante, foi o isolamento de Cuba com a crise do comunismo soviético – e a consequente perda de apoio material – e sua necessidade de adquirir apoio das esquerdas da Américas Latina. A defesa da Revolução Cubana e o rechaço ao embargo norte-americano são reiterados nas atas do Foro. A referência a esses eventos, na verdade, é comum no discurso da esquerda do continente. Como afirma Almeida (2009, p. 14), das posições da esquerda brasileira durante sua história no que diz respeito às relações internacionais, “permaneceu o apelo e o apoio a regimes de esquerda, na região e fora dela, em primeiro lugar a Cuba”.
O Documento Central do VII Encontro do Foro reconhece a dificuldade econômica cubana, atribuindo, porém, parte da culpa ao embargo dos Estados Unidos:
No momento em que surgiu o Foro de São Paulo, [...] Cuba não só enfrentava o recrudescimento do bloqueio e a hostilidade, mas estava a ponto de perder o sistema de relações econômicas, comerciais, financeiras e de colaboração, construído durante décadas e que representava 85% de seus intercâmbios externos. Muitos pensavam que seria um golpe mortal para a Revolução Cubana. (FORO DE SÃO PAULO, 1997, p. 24, tradução nossa).
Destacamos aqui alguns trechos das Atas do Foro de São Paulo que expõem o alerta da esquerda latino-americana para a necessidade de assistência econômica a Cuba – considerada uma vítima do embargo norte-americano – e parecem justificar o auxílio financeiro dado por Chávez a Fidel, bem como algumas medidas do governo de Dilma Rousseff, como os investimentos no Porto de Mariel e a contratação de médicos cubanos para atuarem no Brasil. Na Declaração Final do III Encontro, que aconteceu na Nicarágua, o Foro afirma demandar
O fim imediato do ilegal e imoral bloqueio contra Cuba e a assistência econômica internacional massiva para impedir que se sigam aprofundando as nefastas consequências de mais de trinta anos de bloqueio. (FORO DE SÃO PAULO, 1992, p. 11).
Um trecho das Atas do IV Encontro do Foro de São Paulo, que aconteceu em Havana em 1993, vai no mesmo sentido:
[...] o IV Encontro reafirmou sua decidida condenação ao imoral bloqueio imperialista contra Cuba e assumiu o compromisso de aprofundar as ações políticas tendentes à sua suspensão, assim como a sua integração plena e incondicional à Comunidade Continental da qual é parte indivisível. (FORO DE SÃO PAULO, 1993, p. 1).
Na Declaração Final do XIII Encontro o Foro “se compromete a defender os processos de mudança em curso e estender toda a nossa capacidade internacionalista e solidária com Cuba [...]” (FORO DE SÃO PAULO, 2007, p. 1).
De acordo com as atas do VII Encontro, os membros do Foro afirmam:
A Revolução Cubana segue demonstrando que é possível governar e enfrentar a globalização neoliberal com um projeto popular e sem abandonar o princípio gerador da nossa luta: o ser humano. (FORO DE SÃO PAULO, 1997, p. 5, tradução nossa).
As alianças privilegiadas estabelecidas no âmbito do Foro de São Paulo pelo PT refletiram-se em diversos momentos na política externa brasileira do período em que o partido esteve no governo, como a entrada da Venezuela no Mercosul, as negociações com a estatal do petróleo venezuelana, a concessão de asilo político na embaixada brasileira a Manuel Zelaya – presidente deposto em Honduras por organizar um plebiscito inconstitucional –, além dos favorecimentos aos governos ideologicamente alinhados nas questões de integração energética.
Dentre esses eventos, destacamos a postura da diplomacia brasileira perante a nacionalização das instalações da Petrobras na Bolívia, empreendida pelo governo de Evo Morales, do MAS (Movimiento al Socialismo), partido membro do Foro. O gás natural advindo da Bolívia era responsável por metade do gás natural consumido no Brasil e a “retomada foi realizada de forma truculenta com a ocupação militar das refinarias e sem nenhuma interação diplomática” (ENERGIA..., 2010, p. 12), porém a posição de Lula foi branda e passiva.
Após o incidente, “a Bolívia decidiu pagar USD 112 milhões pelos ativos confiscados da Petrobras, cerca de metade do valor reivindicado pela empresa brasileira” (ENERGIA..., 2012, p. 13). Lula, no entanto, aceitou de forma passiva tanto a ocupação quanto a compensação pecuniária. Segundo Villa,
Não havia quaisquer justificativas para o comportamento do governo brasileiro, muito menos para aquelas decisões, lesivas ao patrimônio público do país, a não ser a simpatia ideológica com o regime de Morales. Em momento algum Lula faria menção ao interesse nacional brasileiro. (VILLA, 2013, p. 156).
A defesa dessa diplomacia da “solidariedade” e da unidade entre os membros do Foro de São Paulo se insere num discurso hiperbólico contra as ações dos Estados Unidos na região e contra os males da ideologia neoliberal. Destaco um trecho do documento “El FSP: mas de 15 años de unidade em la lucha” (2007, p. 4-5, tradução nossa):
O Foro também deve contribuir para impedir que as forças da direita e do imperialismo restaurem o controle do poder político até agora perdido na região, para defender os processos de democracia revolucionária em marcha e exercer toda nossa capacidade internacionalista e solidária com Cuba, os governos democráticos de esquerda e a luta dos povos.
Comentando sobre o VII Encontro do Foro de São Paulo, o mesmo documento afirma:
Nesse encontro se resolveu estabelecer mecanismos de coordenação e discussão permanentes com o propósito de contribuir para que a esquerda latino-americana e caribenha encabeçasse as soluções políticas, econômicas e sociais alternativas ao neoliberalismo e à globalização neoliberal; o reforço da solidariedade e da integração em benefício dos povos e do desenvolvimento com justiça social e harmonia com a natureza. (EL..., 2007, p. 3, tradução nossa).
O estabelecimento dessas alianças preferenciais com os membros do Foro acarretou uma mudança significativa nos padrões diplomáticos tradicionalmente seguidos pelo Itamaraty como, por exemplo, a não intervenção em assuntos internos de outros países. Encaixam-se nessa ruptura “as diversas ‘intervenções’ eleitorais do presidente Lula em favor de candidatos a presidentes de países vizinhos (...), obviamente alinhados com a ideologia esquerdista de seu partido (...)” (ALMEIDA, 2011-2012, p. 108).
Reproduzo aqui um trecho de um discurso de Lula num ato público de celebração dos quinze anos do Foro de São Paulo, que pode nos esclarecer sobre a natureza das alianças estabelecidas na entidade e a dimensão das intervenções – não apenas eleitorais:
[...] nesses 30 meses de governo, em função da existência do Foro de São Paulo o companheiro Marco Aurélio tem exercido uma função extraordinária nesse trabalho de consolidação daquilo que começamos em 1990, quando éramos poucos, desacreditados e falávamos muito.
Foi assim que nós, em janeiro de 2003, propusemos ao nosso companheiro, presidente Chávez, a criação do Grupo de Amigos para encontrar uma solução tranquila que, graças a Deus, aconteceu na Venezuela.
E só foi possível graças a uma ação política de companheiros. Não era uma ação política de um Estado com outro Estado, ou de um presidente com outro presidente. Quem está lembrado, o Chávez participou de um dos foros que fizemos em Havana. E graças a essa relação foi possível construirmos, com muitas divergências políticas, a consolidação do que aconteceu na Venezuela, com o referendo que consagrou o Chávez como presidente da Venezuela.
Foi assim que nós pudemos atuar junto a outros países com os nossos companheiros do movimento social, dos partidos daqueles países, do movimento sindical, sempre utilizando a relação construída no Foro de São Paulo para que pudéssemos conversar sem que parecesse e sem que as pessoas entendessem qualquer interferência política. Foi assim que surgiu a nossa convicção de que era preciso fazer com que a integração da América Latina deixasse de ser um discurso feito por todos aqueles que, em algum momento, se candidataram a alguma coisa, para se tornar uma política concreta e real de ação dos governantes. Foi assim que nós assistimos à evolução política no nosso continente. (DA SILVA, 2005, p. 1-2).
Podemos depreender do texto, em primeiro lugar, que há interferência na política doméstica dos países latino-americanos por parte dos membros do Foro, e a proposta de um referendo na Venezuela para a resolução da crise política que se instaurou no país em 2003, feita por um grupo composto por estes membros, é um exemplo disso. Em segundo lugar, há uma demanda por discrição em tais interferências, como sugere um trecho do último parágrafo citado acima: “(...) sempre utilizando a relação construída no Foro para que pudéssemos conversar sem que parecesse e sem que as pessoas entendessem qualquer interferência política” (DA SILVA, 2005, p. 2).
Em terceiro lugar, o discurso de Lula ajuda-nos a lançar luz sobre a natureza das interferências políticas perpetradas pelos membros do Foro quando afirma que, ao menos no caso específico em questão, a intervenção “não era uma ação política de um Estado com outro Estado, ou de um presidente com outro presidente” (DA SILVA, 2005, p. 2), mas sim “uma ação política de companheiros” (DA SILVA, 2005, p. 2). Ou seja, a interferência política no caso venezuelano foi de natureza estritamente partidária, não obstante ter sido praticada por partidos que estavam no governo.
Os objetivos diplomáticos específicos do governo petista inserem-se, portanto, nesse contexto maior de aliança e coordenação estratégica entre as forças de esquerda na América Latina e no Caribe, conferindo à diplomacia brasileira um tom antiamericano mais ríspido; um ativismo diplomático contra o Norte, de forma geral, e contra a hegemonia norte-americana, em específico; e uma tendência ao favorecimento de países governados por partidos de esquerda, em especial aqueles que participam ativamente do Foro de São Paulo.
Essas linhas mais gerais que têm norteado a política externa brasileira dos últimos anos fundamentam aqueles que podem ser considerados os três objetivos pontuais mais relevantes da diplomacia de Lula:
(a) a conquista de uma cadeira permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, mediante a reforma da Carta da organização e da ampliação desse organismo central nos organismos decisórios da ONU;
(b) o reforço e a ampliação do Mercosul, enquanto base de apoio para a constituição de um espaço econômico integrado na América do Sul;
(c) a conclusão das negociações comerciais multilaterais iniciadas em 2001 (rodada Doha da OMC) e a inversão de rota nas negociações comerciais hemisféricas no contexto do projeto americano da ALCA (segundo acordo aceito em Miami, em dezembro de 1994, pelo então presidente Itamar Franco e seu chanceler, Celso Amorim). (ALMEIDA, 2011-2012, p. 98).
Com relação ao primeiro tópico, Almeida (2011-2012) afirma que a defesa de uma reforma da Carta da ONU e de uma cadeira permanente no Conselho de Segurança não estava inicialmente na agenda internacional do partido, tendo sido o presidente Lula convencido por seu ministro de Relações Exteriores de que havia uma probabilidade significativa de se obter êxito na empreitada. No entanto, a reforma das Nações Unidas é uma bandeira antiga do Foro, que, em uma resolução do Documento Final do III Encontro, de 1992, afirma demandar:
A democratização dos organismos multinacionais e, em especial, das Nações Unidas, revisando suas atuais normas orgânicas que permitem o abuso hegemônico do Conselho de Segurança, organismo criado para resguardar a paz, fórum agora utilizado com o propósito de justificar recentes guerras ilegais dos Estados Unidos. (FORO DE SÃO PAULO, 1992, p. 10-11).
No que diz respeito ao segundo objetivo elencado acima, o Mercosul sempre foi considerado pelo PT como um meio para o afastamento dos EUA dos assuntos da região e de resistência contra o “poder imperial hegemônico”. Somam-se a isso as
[...] concepções anti-imperialistas do secretário-geral do Itamaraty, que passou a trabalhar num amplo projeto de afastamento dos EUA da região e de criação de canais próprios de interlocução e de coordenação política do Brasil com os demais vizinhos. (ALMEIDA, 2011-2012, p. 100)
Na Declaração Final do XI Encontro, nota-se que essa posição é corroborada pelos membros do Foro. A integração regional no âmbito continental – não apenas no Mercosul – é tida como uma forma de enfrentamento às propostas de liberalização comercial dos EUA:
O XI Encontro do Foro de São Paulo, com a convicção de que outro modelo de integração é possível, propõe enfrentarmos a Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), o Plano Colômbia e o Plano Puebla-Panamá com maior resistência e avançarmos nas propostas de mudança dos atuais processos: MERCOSUL, Comunidade Andina de Nações, o processo de integração centroamericano e o CARICOM. Nossa perspectiva é a construção de uma Comunidade Latino-americana de Nações que defenda a soberania e a riqueza dos seus povos. Devemos olhar com atenção para o caso do México, pois passados oito anos do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (TLC) aumentou a pobreza, a insegurança, a desarticulação das cadeias produtivas e a estrangeirização do seu sistema bancário, da sua indústria e do seu comércio. Isso reafirma o que declaramos insistentemente nos últimos Encontros: a ALCA, tal como foi proposta pelos Estados Unidos, constitui um plano de anexação e não um acordo de verdadeira integração para as Américas. Para fazer frente a essa estratégia, propomos uma integração alternativa, que contemple principalmente as suas dimensões política e social. (FORO DE SÃO PAULO, 2002, p. 3).
Em relação às negociações comerciais, é preciso tecer algumas considerações para elucidar um quadro confuso. A emergência do agribusiness como um elemento de caráter ofensivo no modo de inserção do Brasil no comércio internacional – em grande parte por conta do crescimento da demanda chinesa – teve como corolário natural a impossibilidade de se adotar uma agenda comercial que visasse o distanciamento e o isolamento, rompendo, desse modo, com o chamado “consenso de Brasília” (RIOS e VEIGA, 2010).
A estratégia da diplomacia comercial adotada pelo governo petista foi, portanto, a utilização do setor no combate, no âmbito da OMC, à política de subsídios dos países desenvolvidos. Com efeito, o agribusiness, que é objeto de oposição ferrenha das esquerdas brasileiras, torna-se “ponta de lança”, com a constituição do G20 comercial, no objetivo do governo de mudança da correlação de forças no mundo.
A atitude, que pode à primeira vista ser entendida como sendo pragmática, se insere perfeitamente nos moldes ideológicos do PT e do Foro de São Paulo, que tendem a enxergar uma divisão estrutural do sistema internacional em Norte e Sul. Isso porque, apesar da causa legítima de fazer com que os países desenvolvidos se enquadrem no verdadeiro espírito da liberalização e cessem os subsídios,
[...] o G20 comercial [...] reunia um grupo também heterogêneo de países em desenvolvimento, entre os quais se encontravam exportadores agrícolas competitivos – e não subvencionista – como o próprio Brasil e a Argentina e outros países, como China e Índia, que não apenas praticavam subsídios internos, como pretendiam manter extensos mecanismos de proteção que minariam, na prática, os esforços dos primeiros pela liberalização completa, ou pelo menos significativa, dos mercados agrícolas. (ALMEIDA, 2011-2012, p. 104).
Noutras palavras, a lógica da diplomacia Sul-Sul se sobrepôs à necessidade real de se obter ganhos nas negociações multilaterais.
5. Conclusão
Podemos concordar, portanto, com as análises de Villa (2013), Viola (2006) e Sardenberg (2005), no que diz respeito à ideologização da política externa no período petista. Quando esses autores tratam, no entanto, do caráter ideológico da diplomacia do governo do PT, dá-se a impressão de que o partido age dessa forma por conta de meras simpatias ideológicas com os demais partidos progressistas do continente, simpatias estas que decorreriam apenas da convergência de ideias e programas.
O teor demasiado ideológico da política externa do governo petista é, porém, consequência – além da pressão das bases que dão sustentação ao partido – de alianças estreitas com movimentos sociais progressistas e partidos de esquerda latino-americanos, estabelecidas no âmbito do Foro de São Paulo desde o início dos anos 1990, e que constitui – com a coordenação estratégica ali estabelecida – um dos fatores mais determinantes para a ascensão das esquerdas ao poder na América Latina.
Desse modo, diferente do que afirmam Cepaluni e Vigevani (2007), podemos afirmar que as mudanças empreendidas pela diplomacia do governo do PT podem ser caracterizadas como mudanças de orientação internacional. De acordo com Hermann (1990, p. 5-6, tradução nossa), esse tipo de mudança pode ser definido como a “mais extrema forma de mudança da política externa”, que consiste no
[...] redirecionamento de toda a orientação do ator em relação aos assuntos internacionais. Em contraste com formas menores de mudança, que dizem respeito à abordagem do ator a um assunto pontual ou a um específico conjunto de atores, mudança de orientação envolve uma mudança básica no papel e nas atividades internacionais do ator. Não apenas uma política, mas várias mais ou menos simultaneamente mudadas.
Nós poderíamos enquadrar várias mudanças operadas no período, como, por exemplo, o surgimento de um ativismo diplomático que visa – mais do que autonomia – à mudança nas relações de força no sistema internacional e à inauguração de uma nova geografia comercial, seguindo a lógica do conflito estrutural entre Norte e Sul, ou – numa abordagem mais radical, própria do discurso do Foro de São Paulo – seguindo a lógica da teoria do imperialismo da tradição marxista.
Alianças automáticas ideologicamente orientadas constituem uma novidade na diplomacia brasileira, que em momentos anteriores prezava pelo pragmatismo econômico e pela não interferência em assuntos internacionais demasiado polêmicos. Soma-se a isso o fato de que a fonte da ideologia não é um regime, mas um partido – ou, mais precisamente um movimento progressista continental, encabeçado pelo Foro de São Paulo, que abarca diversos partidos e movimentos sociais –, e cujo objetivo é o impulso à ascensão de tais forças políticas na América Latina.
Outro elemento de mudança é um corolário dos demais citados acima: a postura frente aos EUA. Apesar de não romper relações com o país – o que seria desastroso –, as diplomacias de Lula e Dilma adotaram um tom de antiamericanismo mais ríspido, próprio do discurso tanto do partido quando das esquerdas latino-americanas em geral (ALMEIDA, 2011-2012).
É claro que alguns objetivos herdados do governo FHC e da tradição do Itamaraty foram mantidos, como, por exemplo, a diversificação de parceiros para aumentar a margem de manobra frente às grandes potências e a percepção da necessidade de se proteger a indústria da concorrência externa. Esta consiste numa postura tradicional da diplomacia brasileira (RIOS e VEIGA, 2010), já aquela consiste numa estratégia iniciada nos últimos anos do governo tucano, e posteriormente aprofundada pelo governo do PT (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007), enquadrando-se, no entanto, na perspectiva ideológica do partido.
As mudanças empreendidas, porém, foram mais significativas, fazendo com que, dentre as quatro categorias para a definição da natureza da mudança na política externa elencadas por Hermann (1990), a mais apropriada para caracterizar fosse a mudança de orientação internacional.
Uma última observação tem de ser feita. Pode-se objetar a afirmação de que houve, na passagem do governo tucano para o governo petista, uma mudança de orientação internacional, apelando ao argumento de que, em comparação com os demais países governados por membros do Foro de São Paulo, a retórica de anti-hegemonismo e anti-imperialismo é muito mais presente e ríspida, implicando atitudes mais drásticas frente aos EUA. Quanto a isso, é necessário dizer que a diferença entre a diplomacia brasileira inaugurada pelo PT e a radicalização da política externa dos países comandados pelos parceiros do Foro é de grau, não de natureza.
A estratégia de Lula para as eleições de 2002 foi a do arrefecimento do discurso e a promessa de cumprir os acordos internacionais do país. Depois da Carta ao Povo Brasileiro simplesmente não faria sentido adotar medidas radicais, semelhantes àquelas defendidas nos anos 1980. Tanto o constrangimento externo, que impedia que o país mudasse substancialmente sua postura em face de diversos temas, quanto o constrangimento interno, que pressionava para que não houvesse rupturas bruscas em relação à conquista da estabilidade econômica e política, fizeram com que o rompimento fosse lento e gradual.
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