Um dos meus trabalhos mais recentes (mas eu já estou no trabalho 4238), para uma conversa que vou ter com meu amigo Alex Catharino, na companhia do professor Guilherme Diniz.
4233. “A Independência do Brasil e a formação da diplomacia brasileira”, Brasília, 8 setembro 2022, 10 p. Notas para evento da Confraria Conservadora, coordenado por Alex Catharino, com a participação de Guilherme Diniz, do curso Ubique (@BrasilBrasil); dia 14/09, 20:00hs.
Trata-se de uma versão resumida de trabalho mais amplo – mas totalmente diferente na forma e na finalidade – que elaborei para os Cadernos di CHDD, Centro de História e Documentação Diplomática, este aqui: 4234. “Historiografia da independência: síntese bibliográfica comentada”, Brasília, 9 setembro 2022, 19 p. Seleção de obras sobre o processo da independência, para os Cadernos do CHDD. Encaminhado ao embaixador Gelson Fonseca.
A independência do Brasil e a formação da diplomacia brasileira
Paulo Roberto de Almeida
Diplomata, professor
(www.pralmeida.org; diplomatizzando.blogspot.com)
Notas para evento da Confraria Conservadora, coordenado por Alex Catharino, com a participação de Guilherme Diniz; dia 14/09, 20:00hs.
1. Historiografia da Independência
O que a independência do Brasil tem a ver com a formação da diplomacia brasileira? A resposta é óbvia: tudo! Assim como domínio sobre um território definido, o monopólio sobre o uso da força, a emissão de uma moeda e o controle sobre entrada e saída de estrangeiros e sobre o comércio exterior são domínios reservados de um Estado constituído, o estabelecimento e o funcionamento de relações exteriores são os atributos necessários de um Estado soberano. Logicamente, o Brasil necessita ter uma diplomacia que seja brasileira, sem qualquer subordinação a Estados estrangeiros. Mas nem sempre foi assim, pelo menos na fase inicial do Império brasileiro, sob o primeiro Reinado.
A independência não é um evento singular, e sim um processo, no caso do Brasil bastante gradual, muito diferente, aliás, dos processos revolucionários ocorridos nas demais colônias hispano-americanas, geralmente ao cabo de guerras contra as forças espanholas, no contexto das guerras napoleônicas na Europa. Permito-me recomendar, a propósito, o livro do colega diplomata Marcelo Raffaelli, que discorreu magistralmente sobre os diversos processos de independência na América Latina nesta obra: Guerras Europeias, Revoluções Americanas: Europa, Estados Unidos e a independência do Brasil e da América Espanhola (São Paulo: Três Estrelas, 2018; capítulos “Espanha e suas colônias; Portugal e o Brasil, de 1808 a 1828,” e “A independência do Brasil – 1”, páginas, 100-102, 196-203 e 219-222). Uma outra obra indispensável para situar a independência do Brasil no contexto regional é o volume III, da História da América Latina, organizada pelo historiador Leslie Bethell, para a Cambridge History of Latin America, cujo título é justamente Da Independência até 1870 (São Paulo: Imprensa Oficial, Edusp; Brasília: Funag, 2001), sendo que o capítulo 4, sobre a independência do Brasil (p. 187-229), é de autoria do próprio Leslie Bethell. O capítulo seguinte, de autoria de D. A. G. Waddell, trata da política internacional e a independência da América Latina (p. 231-265).
Essas obras pertencem à historiografia mais recente sobre a história do Brasil, que se beneficiariam dos testemunhos dos contemporâneos dos eventos, inclusive de visitantes estrangeiros. Entre estes estão Robert Southey, mas que se limita à história colonial até a chegada dos Braganças e se conclui em 1820, seguida pela obra de John Armitage, que se beneficiou do relacionamento com alguns dos protagonistas do processo da independência, em obra que publicou no final da década, traduzida pela primeira vez em português em 1835 e reeditada no início do século XX. Entre os brasileiros, encontra-se o suspeitíssimo José da Silva Lisboa, que fez um relato dos eventos dos primeiros anos do Império do ponto de vista do próprio imperador, que lhe agraciou com uma cadeira no primeiro senado e com os títulos nobiliárquicos de barão, depois visconde de Cairu. Um relato mais profissional foi feito pelo patrono da historiografia brasileira, Adolfo Varnhagen, em seus três volumes de História Geral do Brasil, publicados em meados do século XIX, com um claro viés cortesão. Mas o volume da independência, justamente, só foi publicado postumamente, pelo Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, com notas do Barão do Rio Branco e outros, em 1916.
No caso do Brasil, mais do que uma verdadeira independência, tratou-se talvez de uma secessão, ou separação, entre dois Estados, evento que já estava na prática consumado desde, talvez, 1808, quando o Brasil se torna sede do Império multicontinental lusitano, e mais seguramente desde 1815, quando nos tornamos um Reino, embora unido ao de Portugal e Algarves. Resulta, portanto, que já tínhamos um governo e seus respectivos ministérios, ou secretarias, sendo que a dos Negócios Estrangeiros e da Guerra, em Portugal, já tinha sido criada desde 1736 por D. João V, o que consolidou uma tradição de relações com potências estrangeiras desde muito antes. A divisão entre as duas pastas só ocorre em 1822, quando também, pela primeira vez, um brasileiro, no caso José Bonifácio, integra o gabinete do Príncipe Regente. Ele também será o primeiro chanceler do Império, ainda que por pouco tempo. Mas, para nos referirmos apenas ao seu trabalho de condutor das relações exteriores do Brasil, cabe recordar que foi ele quem redigiu as instruções aos representantes de São Paulo às Cortes de Lisboa, em 1821, sendo também o principal redator do manifesto às nações amigas de agosto de 1822, que pode ser considerado o primeiro documento de diplomacia nacional da história do Brasil.
2. A independência e a política externa numa primeira fase
No imediato seguimento da independência do Brasil, o novo Império tinha dois problemas herdados da fase portuguesa de relações exteriores, mas que também expressavam o caráter do antigo Vice-Reino e sua estrutura social. Esses problemas eram: (a) a situação nas fronteiras do sul, guerrilha dos independentistas uruguaios e guerra contra Buenos Aires em torno do Uruguai; (b) a questão do tráfico e da escravidão, que se arrastava desde o Congresso de Viena em 1815 e que vai se prolongar por mais de três décadas, até 1850. Se a primeira questão foi resolvida, a segunda representou uma permanência estrutural que projetou seus efeitos sobre a sociedade durante todo o século XIX. A partir de 1826, com a morte de D. João VI em Portugal, um terceiro problema se acrescenta aos dois primeiros: a sucessão no reino de Portugal, cujo legítimo herdeiro era o próprio imperador do Brasil, que transfere seu domínio para sua filha Maria da Glória, ainda menor, ato que foi imediatamente contestado por seu irmão D. Miguel, vinculado aos absolutistas da Santa Aliança. Resulta que a política externa do Brasil, numa primeira fase, esteve particularmente imbricada em problemas de Portugal, ou criados e mantidos pela antiga política exterior portuguesa, embora, na questão do tráfico e da escravidão, submetida a poderosos interesses brasileiros.
Um historiador do Primeiro Reinado, Luiz Francisco da Veiga, citado por Ricupero a partir de Sérgio Buarque de Holanda, resume todo o sentido do desastre que foi a guerra da Cisplatina, encerrada pelo armistício entre o Brasil e as Províncias Unidas, patrocinado pela potência hegemônica da época, a Inglaterra:
A revolta da província Cisplatina contra o jugo prepotente do Brasil, representado na pessoa do primeiro imperador, foi não só justa, mas até uma necessidade imperiosa [...]. Foi uma guerra santa, como a brasileira de 1822. A província da Cisplatina era tratada pelo Império como Portugal ou as Cortes portuguesas queriam tratar o Brasil em 1821 e 1822. As mesmas causas produziram os mesmos efeitos; mas na questão do Império com a Cisplatina o antagonismo era maior, por causa da diferença de raça, de língua e de tradição, maior era a razão oriental e, portanto, maior sem a razão brasileira, ou antes imperial. (Sérgio Buarque de Holanda, História Geral da Civilização Brasileira. São Paulo: Difel, 1962, II, p. 17-18, nota 1; apud Rubens Ricupero, A Diplomacia na Construção do Brasil. Rio de Janeiro: Versal, 2017, p. 139).
A guerra da Cisplatina foi um erro, português, em seguida “brasileiro”, o que tisnou a imagem do novo Império do Brasil, uma designação que já denotava sombrias veleidades expansionistas, o que foi ainda aprofundado, anos depois, pelas contínuas intervenções nas constantes lutas entre blancos e colorados uruguaios, levando a um primeiro confronto com o ditador argentino Rosas, desembocando, mais adiante, na “maldita guerra” provocada pelo ditador paraguaio Solano Lopez contra um gigante pouco preparado para o conflito.
Já a questão do tráfico escravo ocupou as primeiras décadas de construção do instrumento diplomático brasileiro de forma intensa, o que se explica por razões de economia doméstica e internacional. O tráfico escravo mobilizava enormes capitais, conjugando os interesses de traficantes, em grande medida transportadores portugueses, e comerciantes e fazendeiros brasileiros. No plano interno, a prática da escravidão era uma instituição extremamente lucrativa, servindo-se dos poderes públicos, e mesmo de sua capacidade de projeção internacional, para promover ganhos privados.
Finalmente, o envolvimento do imperador com a sucessão no reino de Portugal terminou por irritar os brasileiros, que acabaram por praticamente expulsá-lo do Brasil em 1831. Vários historiadores consideram que 1831 foi a verdadeira independência e o início formal de políticas, interna, externa e institucional, exclusivamente brasileiras.
3. A primeira diplomacia brasileira
Como observou o embaixador Rubens Ricupero, “de agosto de 1822 a julho de 1823, ... José Bonifácio de Andrada e Silva foi o poderoso ministro da Guerra e dos Estrangeiros e, mais do que isso, o virtual primeiro-ministro e chefe do governo” (in: A Diplomacia na Construção do Brasil. Rio de Janeiro: Versal, 2017, p. 121). Seu Manifesto aos Governos e Nações Amigas, de 6 de agosto de 1822, um mês antes da proclamação da Independência, “pode ser considerado como uma espécie de ata de fundação da diplomacia brasileira” (idem). Como também relata o diplomata historiador João Alfredo dos Anjos, “após as primeiras medidas de política interna, José Bonifácio inicia pelo Prata a ação externa do Brasil independente, ainda em maio de 1822, convocando Antônio Manuel Corrêa da Câmara para representar o país em Buenos Aires” (José Bonifácio, primeiro Chanceler do Brasil. Brasília: Funag, 2007, p. 102-103), ou seja, o que era então um efêmero “Reino do Brasil”, que não tardou muito em se desfazer.
José Bonifácio não logrou obter o reconhecimento de Buenos Aires, inclusive porque tropas portuguesas tinham ocupado o que seria o Uruguai – e que os argentinos consideravam que fazia parte do antigo vice-reinado do Rio da Prata, e que lhes pertencia, portanto, assim como ao parte do sul da Bolívia e o Paraguai – e porque havia muita desconfiança em relação aos vínculos europeus desse Reino unido ao de Portugal, dadas as veleidades da Espanha e de outras monarquias europeias, inclusive a própria Grã-Bretanha, sobre os novos Estados da região.
Em todo caso, José Bonifácio instruiu Corrêa da Câmara a convencer os dirigentes de Buenos Aires sobre a utilidade de uma “Confederação ou Tratado ofensivo e defensivo com o Brasil, para se oporem, com os outros governos da América espanhola, aos cerebrinos manejos da Política Europeia” (Ricupero, 2017, p. 123, citando Anjos, 2007, p. 106-107). O diplomata historiador João Alfredo dos Anjos, autor da biografia do primeiro chanceler, registra que tal proposta antecipa em um ano e meio o discurso de Monroe ao Congresso americano, delineando assim a possibilidade de uma ação conjunta na América do Sul. Enquanto José Bonifacio esteve à frente da diplomacia brasileira, ele se ocupou de promover o que chamava de “Sistema Americano”, ou seja, uma política externa decididamente americana, mas que só retornaria novamente a partir das Regências, depois da abdicação do primeiro imperador. Premido pela reação dos autocratas portugueses contra o novo sistema de monarquia constitucional, o Imperador se ocupou bem mais dos assuntos portugueses do que dos assuntos domésticos ou os da diplomacia brasileira. Entre aqueles estavam: o golpe autocrático do irmão Miguel e a reconquista reacionária do poder real, a morte de D. João VI, o que fazia dele o legítimo herdeiro, sua renúncia em favor da filha, que enfrentou dificuldades para a assunção ao trono, hostilizada novamente pelo tio, sua abdicação e o retorno a Portugal, mas não como Pedro IV e sim como defensor da filha, a retomada das lutas em Portugal, enfim, a morte.
As iniciativas que tinham sido anteriormente tomadas por José Bonifácio para criar uma primeira possível aliança com os argentinos se chocavam, desde o início da presença da família real no Brasil, com a ocupação da província oriental, primeiro por tropas portuguesas, depois brasileiras; as planícies uruguaias permaneceram durante anos agitada pela guerrilha autonomista do primeiro líder independentista, José Gervasio Artigas, o herói (embora fracassado) da autonomia uruguaia. Em 1825, Buenos Aires apoia o desembarque de orientales que passam a lutar contra as forças do Imperador, sob o comando de Juan Antonio Lavalleja. “A guerra correu mal para o Império, cujas forças foram derrotadas na batalha de Passo do Rosário (nome brasileiro) ou Ituzaingó (denominação argentina)”, segundo escreveu Ricupero (2017, p. 138). Depois de várias escaramuças terrestres e navais entre as forças dos dois grandes vizinhos do Rio da Prata – inclusive com bloqueio de Buenos Aires por barcos da Marinha imperial –, decidiu-se, com a mediação inglesa, pela criação de um novo país independente, a República Oriental do Uruguai, em agosto de 1828, garantindo-se, a partir daí, a liberdade de navegação no Rio da Prata, “constante preocupação diplomática e militar dos brasileiros” (Hélio Vianna, História do Brasil. 4ª ed.; São Paulo: Melhoramento, 1966, 3º. vol., p. 32).
A despeito das frustrações e desacertos enfrentados nos dois grandes temas da primeira agenda externa do Brasil no momento da independência e nos anos seguintes – os conflitos com as Províncias Unidas na questão da Cisplatina e os com a Grã-Bretanha, na vergonhosa defesa do tráfico e da escravidão –, a diplomacia profissional brasileira representou, desde o período inicial da construção do Estado, um dos setores mais bem preparados e um dos mais eficientes e constantes na burocracia pública, cujos traços e características essenciais, nessa fase inicial do século XIX, eram, bem mais “patrimoniais” do que propriamente “racionais-legais”. Ao assegurar, nessa etapa formadora da nação, a representatividade internacional do Estado brasileiro, a classe diplomática brasileira contribuiu para a sua construção e fortalecimento. De fato, ao trabalhar, basicamente, no Estado, pelo Estado e para o Estado, ela ajudou a construir, com sua parcela de esforços, a própria identidade brasileira, embora bem mais voltada para a construção da Ordem política do que, propriamente, para a consolidação do progresso social. Mas, a diplomacia, em si, não poderia evitar os traços patrimonialistas e oligárquicos do novo Estado: ela também era uma de suas expressões mais acabadas, como eram, aliás, todas as demais diplomacias do mundo de Estados organizados então existentes.
A despeito de não existir, formalmente, antes da conquista da autonomia nacional, ela começa a aprender de certa forma por osmose, uma vez que as relações internacionais do Brasil passaram a estar inseridas no quadro do primeiro grande arranjo “multilateral” do início do século XIX. No Congresso de Viena, em 1815, estiveram representadas apenas oito nações “cristãs”, o Brasil no contexto do “Reino Unido” ao de Portugal, em virtude da relação privilegiada da Coroa lusitana com a Grã-Bretanha e basicamente no contexto de seu envolvimento, embora involuntário, com o grande “drama napoleônico” que agitou a Europa na sequência da Revolução francesa. As relações de força e de poder desenhadas naquela primeira grande conferência diplomática da era contemporânea continuaram a dominar os desenvolvimentos diplomáticos (e militares) durante a maior parte do século XIX, tendo o Brasil se inserido desde o início no contexto regional, o que compreendeu igualmente a “doutrina Monroe”. Nessa primeira fase, caracterizada pelo “realismo cru” do início do século XIX, navios de guerra das nações “civilizadas” se achavam no direito de violar impunemente, em nome de um conceito peculiar de “justiça”, as águas territoriais de países periféricos e, como ocorreu em algumas ocasiões, até mesmo os portos brasileiros.
Pelas características que exibia o serviço diplomático brasileiro naquela primeira fase – com um corpo diplomático vivendo no exterior, mas separado do corpo consular, e dispondo apenas de poucos servidores na Secretaria de Estado no Rio de Janeiro –, a diplomacia profissional contribuiu bem mais para a consolidação do Estado do que propriamente para a construção da nação, como afirma, não sem certa razão, o embaixador Rubens Ricupero, em sua obra já clássica de história diplomática (2017). Pode-se, no entanto, concordar com sua avaliação geral dos serviços prestados à nação pela diplomacia profissional, julgamento que também pode servir de conclusão a este ensaio:
A diplomacia em geral fez sua parte e até não se saiu mal em comparação a alguns outros setores. Chegou-se, porém, ao ponto extremo em que não mais é possível que um setor possa continuar a construir, se outros elementos mais poderosos, como o sistema político, comprazem-se em demolir. A partir de agora, mais ainda que no passado, a construção do Brasil terá de ser integral, e a contribuição da diplomacia na edificação dependerá da regeneração do todo. (Ricupero, 2017, p. 739)
A diplomacia brasileira da independência pagou um alto preço na sua imagem externa em virtude das heranças recebidas do período português. A continuidade do tráfico e a da escravidão, no período brasileiro, a partir das Regências, não ajudou muito na construção de uma imagem melhor. Sua reconstrução viria aos poucos, de maneira muito lenta, talvez, para padrões civilizatórios mais aceitáveis no plano global. Esta é uma das características estruturais do Brasil, que não pode ser superada unicamente pela sua diplomacia.
4. A formação da diplomacia brasileira
A diplomacia da jovem nação independente, no alvorecer da independência nacional, era toda ela portuguesa, com a notável exceção, justamente, do primeiro chanceler, o já maduro José Bonifácio de Andrada e Silva, que foi também o primeiro brasileiro a integrar um gabinete português, na regência do príncipe Dom Pedro. Os que se agregaram, de modo improvisado, às primeiras missões de representação no exterior também eram portugueses naturalizados brasileiros, ou brasileiros saídos de Coimbra e de algumas outras faculdades no exterior. Os ingressados por simples designação, ou por alguns raros concursos nas etapas subsequentes, possuíam a sua própria formação, ou então, foram se tornando experientes no exercício das funções que lhes eram atribuídas a partir das Regências e do Segundo Império.
Como referido anteriormente, A política externa do Estado do Brasil independente começou antes de o Brasil se tornar independente, e pela metodologia fundamental que faz parte da formação de todo diplomata: a redação de instruções e o despacho de enviados ao exterior para defender os interesses da nação (no caso, ainda não existente). O personagem principal dessa aventura foi obviamente José Bonifácio de Andrada e Silva, virtual primeiro-ministro do príncipe D. Pedro logo após o famoso Fico, em 9 de janeiro de 1822. Já em 24 de maio desse ano ele despachou um representante a Buenos Aires, a pretexto de assuntos consulares e de comércio, e logo depois fez o mesmo para as principais capitais europeias. Como escreveu Jorge Caldeira, “Iriam todos tratar dos interesses brasileiros como algo próprio – e buscar apoio para esse comportamento independente” (José Bonifácio de Andrada e Silva. São Paulo: Editora 34, p. 30).
Na verdade, José Bonifácio já “expedia instruções” desde antes de ser nomeado para gabinete português de D. Pedro, quando ainda ocupava o cargo de vice-presidente da Junta Provisória de São Paulo, em outubro de 1821, ao redigir “apontamentos” para os deputados dessa província que deveriam ir às Cortes de Lisboa: neles, Bonifácio consignou que esses representantes deveriam tratar dos negócios da União – isto é, do império luso-brasileiro que ele imaginava que deveria se conservar unificado –, dos negócio de Reino do Brasil, que deveria ser em tudo autônomo,– salvo nos assuntos de paz e guerra, comércio exterior e de um tesouro geral dos dois reinos, de onde sairiam os recursos para as despesas em caso de guerra –, inclusive na criação de uma universidade e de uma capital no interior do país, e, finalmente, dos assuntos próprios da província de São Paulo, em favor da qual os deputados saberiam defender tudo de bom para sua terra.
As instruções que Bonifácio escreveu para Corrêa da Câmara, em maio de 1822, enviado a Buenos Aires, assim como a Caldeira Brant, Gameiro Pessoa e Jorge Schaeffer, em agosto seguinte, respectivamente como encarregados de negócios do Brasil junto às cortes de Londres, Paris e Viena, surpreendem o leitor pela abundância de considerações sobre as relações de Brasil e Portugal com esses países, sobre o contexto regional e internacional no qual eles se movimentavam, assim como pelo extremo detalhamento de posturas, dizeres e atitudes que esses representantes deveriam, publicamente ou secretamente, com um ou outro dos interlocutores já por ele designados, em relação às medidas e conexões que eles deveriam ter no tratamento dos legisladores e da imprensa locais, e sobre cada um desses pontos, uma explicação precisa e minuciosa sobre como eles deveriam defender os interesses do Brasil, num momento de visível tensão em face das disposições eu estavam sendo tomadas em Lisboa (onde as Cortes tinham D. João VI virtualmente como “prisioneiro político”). Um dos parágrafos, reproduzido de forma praticamente similar nessas instruções separadas, reza claramente o que o já chanceler do gabinete regencial queria obter dos seus enviados:
Procurará, portanto, obter desse governo o reconhecimento da independência política deste Reino do Brasil, e da absoluta Regência de s.a.r. [Sua Alteza Real] enquanto sua majestade se achar no afrontoso estado de cativeiro, a que o reduziu o partido faccioso das Cortes de Lisboa. (Caldeira, 2002, p. 151)
Mas, tudo isso é pura política externa, e mais de Bonifácio do que propriamente do príncipe regente, e não corresponde, exatamente, ao que se costuma chamar de diplomacia, no sentido da existência de uma instituição própria, estabelecida com esse propósito no Brasil pré-independência. Em todo caso, todas as atitudes tomadas por Bonifácio, naquela fase crucial da evolução do Brasil Reino Unido para o seu novo formato de Império do Brasil, ainda largamente indefinido – pois que tanto ele, quando D. Pedro almejavam, de fato, a unidade do grande império dos Braganças – autorizaram plenamente que o historiador diplomático Oliveira Lima considerasse que Bonifácio foi o responsável pelo “momento fundador da história das relações diplomáticas do Brasil” (in: Carlos Guilherme Mota, “Oliveira Lima e Nossa Formação”, História e Contra História: Perfis e Contrapontos. São Paulo: Globo, 2010, p. 83-110, cf. p. 89).
Em outros termos, o Brasil já nasceu tendo política externa, autônoma e própria, mas não tinha ainda diplomacia, porque simplesmente não tinha diplomatas. Todos os enviados por Bonifácio, e depois pelos sucessivos chanceleres, eram personalidades da vida pública portuguesa naturalizada – como Duarte da Ponte Ribeiro – ou já brasileira, como a maioria a partir das Regências, que não passaram pela Bildung de alguma instituição, uma vez que ela tinha uma existência muito precária naqueles primeiros anos do Estado independente. Mas, desde 1808, já se tinha política externa, ainda que portuguesa, a partir do Rio de Janeiro. Com efeito, desde março de 1808, o príncipe regente D. João designou D. Rodrigo de Souza Coutinho, depois conde de Linhares, para se exercer como ministro e secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Guerra, uma secretaria de Estado que já existia desde meados do século anterior em Portugal. Ao se despedir do Brasil, em abril de 1821, o mesmo D. João, já rei coroado, designou por decreto o Conde dos Arcos como ministro e secretário de Estado dos Negócios do Reino do Brasil e Negócios Estrangeiros. Mas, decreto de maio seguinte, rubricado pelo príncipe regente D. Pedro e referendado por José Bonifácio, mandava separar a “antiga Secretaria dos Negócios Estrangeiros e da Guerra, subordinando a primeira à dos Negócios do Reino”, que depois da independência passou a ser chamada de Negócios do Império (Marcos Romero, História da organização administrativa da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros e das Relações Exteriores (1808-1951). Brasília: Funag, 2019, p. 10).
Mas, Secretaria “diplomática” de verdade não existia, tanto é que, numa das reuniões da Assembleia Constituinte de setembro de 1823, José Bonifácio, preocupado com a organização das repartições públicas, apresentou uma proposta para que se efetivasse um projeto de lei determinando a estrutura das secretarias de Estado, “o número de empregados efetivos, seus ordenados e emolumentos” (Romero, 2019, p. 10). Mas até 1828, pelo menos, nada se fez, tanto é que todas as secretarias trabalhavam com um reduzido número de oficiais. Em 1826, um projeto de lei remetido pela Assembleia ao Senado estabelecia o funcionamento da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros, mas ele não foi aprovado. Esse projeto de lei natimorto tampouco se ocupava de requisitos para o recrutamento ou o treinamento do pessoal da Secretaria, mas ele pelo menos prometia um controle sobre o seu trabalho, como estabelecido no seu artigo 10º (idem, p. 12):
A vigilância sobre o modo por que tais empregados cumprem suas obrigações, suspendendo temporariamente os omissos e inábeis, de que trata o § 8º. [nomeação e remuneração de todos os empregados que servem por diploma imperial], e propondo a sua demissão no caso de a merecerem, podendo em caso de mau serviço demitir aqueles de que trata o § 9º. [amanuenses, praticantes, contínuos, guardas e correios].
Em setembro de 1828, o Marquês de Aracaty distribuiu em portaria as atribuições dos seis oficiais, os cinco primeiros encarregados das relações com cerca de duas dúzias de Estados reconhecidos, o último dos “decretos, certidões e cartas aos príncipes” (Romero, 2019, p. 13). Em outras palavras, passou-se a ter uma organização administrativa, com pessoal designado, mas não se pode dizer que havia qualquer preocupação com a formação dos funcionários da Secretaria de Estado, e menos ainda com a dos diversos enviados ao Exterior, uma carreira completamente distinta da primeira, cuja designação obedecia ao critério pessoal do imperador ou dos regentes, depois de 1831.
Foi apenas em 1833 que o Secretário de Estado Aureliano de Souza Coutinho solicitou que a Regência, em nome do imperador, designasse uma comissão composta de oficiais maiores de diversas repartições para estabelecer um regimento regulando o trabalho dos funcionários da Secretaria, seu “número, graduação e mais vantagens dos empregados”, mas ela “não ofereceu os resultados que eram de se desejar” (idem, p. 15). No relatório de 1838, se propunha uma divisão das diversas seções com base nas quais se deveria organizar a Secretaria, com as “necessárias diferenças entre a gestão dos Negócios diplomáticos e Consulares”, assim como a “determinação das condições necessárias para a administração do pessoal, com respeito às habilitações literárias, à aptidão experimental, à natureza do serviço e outras circunstâncias atendíveis para o regular andamento da Repartição”, tudo isso subordinado a um Oficial-Maior respondendo diretamente ao ministro (idem, p. 16). Mas, como informa o mesmo estudioso: “Passaram-se anos sem que providência alguma desse forma às letras de Leis ou Relatórios” (idem, p. 17).
Quem, na verdade, começou a colocar em ordem o ambiente relativamente canhestro da Secretaria dos Negócios Estrangeiros e os fundamentos conceituais da própria diplomacia, assim como um conjunto de diretrizes básicas para a política externa do Império, e do próprio Brasil, foi Paulino José Soares de Sousa, ainda antes de ser agraciado com o título de Visconde do Uruguai. Foi ele quem uniu “ideias” e “diplomacia”, como está brilhantemente descrito no livro de Paulo Fernando Pinheiro Machado: Ideias e diplomacia: O Visconde do Uruguai e o nascimento da política externa brasileira– 1849-1853 (Lisboa: Lisbon International, 2022).
5. A consolidação de uma diplomacia nacional: obra de Paulino Soares de Sousa
A organização do corpo diplomático brasileiro e a do próprio funcionamento da diplomacia do Império estava, naquela época, compartimentada em pelo menos três “carreiras” (o termo não se aplica inteiramente) distintas e separadas: os diplomatas propriamente ditos, que passavam a vida circulando entre os postos no exterior, as legações do Império na Europa, nas Américas e algumas na Ásia, os poucos funcionários da Secretaria de Estado no Rio de Janeiro, e os encarregados dos serviços consulares, geralmente dotados de menor consideração hierárquica e política, pois que se ocupando daqueles assuntos que eram desdenhosamente chamados de “secos e molhados”, ou seja, estampilhas cartoriais, vistos e rudimentos da promoção comercial. Foi Paulino que reformou o primeiro Regulamento da Secretaria de Estado – dado por Aureliano de Souza, em 1842 – e que produziu, de sua própria mão, uma sucessão de documentos que fundamentaram, organicamente, o funcionamento do antigo Ministério dos Negócios Estrangeiros, de uma forma que nunca tinha sido feita até então. A importância dessa obra administrativa, mais do que relevante, efetuada em sua segunda gestão como chanceler, merece que esses documentos de organização sejam mencionados por inteiro:
1) a primeira organização do corpo diplomático brasileiro (Lei n. 614, de 22/08/1851);
2) o segundo regimento do corpo diplomático (Decreto n. 940, de 20/03/1852);
3) o decreto que fixou o número e as categorias das missões diplomáticas (1852);
4) o decreto que determinou uma inédita tabela de remuneração no exterior (1852).
Como explicitou o diplomata Flávio Castro, esses quatro diplomas legais “vieram consolidar, em textos próprios, uma série de medidas administrativas, de disposições orgânicas e funcionais do Serviço Diplomático já capituladas, esparsamente, em administrações anteriores” (Flávio Mendes de Oliveira Castro: Itamaraty: dois séculos de história. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2009, vol. I, p. 93). Mas Paulino fez muito mais: ele se preocupou com a qualidade do capital humano com o qual deveria passar a trabalhar, doravante, a diplomacia brasileira. Como ainda relata Flávio Castro:
Anexas ao Regulamento Paulino de Souza vieram à luz as
Instruções para o exame dos candidatos ao lugar de Adido de Legação, às quais se refere o Regulamento n. 940, de 20 de março de 1852
que acreditamos ser o primeiro programa oficial exigido para o ingresso na carreira diplomática. A Comissão Examinadora seria composta de três membros, presidida pelo Ministro de Estado. O exame deveria ser prestado publicamente, em sala da Secretaria de Estado, com a duração de duas horas, sendo 20 minutos dedicados a cada uma das seguintes matérias:
1º. – Conhecimento das línguas modernas, especialmente da inglesa e francesa, devendo o candidato traduzir, escrever e falar esta última.
2º. – História Geral e Geografia Política, História Nacional, e notícia dos Tratados feitos entre o Brasil e as Potências estrangeiras.
3º. – Princípios gerais do Direito das Gentes, e do Direito Público nacional e das principais nações estrangeiras.
4º. – Princípios gerais de economia política, e do sistema comercial dos principais Estados, e da produção, indústria, importação e exportação do Brasil.
5º. – A parte do Direito Civil relativa às pessoas e princípios fundamentais em matéria de sucessão.
6º. – Estilo diplomático, redação de despachos, notas, relatórios, etc.
O escalonamento da carreira foi assegurado pelo artigo 4º do Regulamento Paulino de Souza, que determinava o processo de ascensão ao cume da hierarquia. O funcionário progrediria ao cargo imediatamente superior, não dando mais margem às interpolações de adventícios. (...)
Os adventícios no Serviço Diplomático de então eram os Embaixadores de fora da carreira..., Chefes e Empregados de Missões Especiais, que poderiam ser também estranhos à carreira. Tais funcionários, se continuassem servindo ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, não teriam os benefícios e vantagens da estabilidade remunerada ou da aposentadoria...
No Regulamento Paulino de Souza não foram estabelecidas normas precisas sobre critérios a seguir para promoções. Há, porém, a referência de que o serviço em Legações de países americanos ou o exercício das funções de Secretário ou de Adido na Legação de Londres, além de outros, seriam motivos de preferências nas promoções... Segundo instruções especiais..., haveria uma revisão da lista de Adidos de 1ª. e 2ª. Classes, ‘a fim de serem eliminados aqueles que houverem dado provas de pouca capacidade, ou tiverem procedimento menos regular’. (Castro, 2009, p. 98-100; ênfases no original)
As reformas introduzidas por Paulino constituíram, sem dúvida alguma, a mais importante reforma estrutural jamais efetuada na carreira e no serviço diplomático até então, sendo que um novo Regulamento de organização só seria introduzido em 1859 pelo ministro José Maria da Silva Paranhos. Mas o Visconde do Rio Branco o fez sem tocar, por exemplo, nos requerimentos de seleção de adidos de 1ª. classe, porta obrigatória de ingresso na carreira, o que confirma que Paulino estabeleceu um padrão de qualidade no recrutamento dos servidores do quadro diplomático que seria invariavelmente seguindo, com as pequenas adaptações pertinentes, até os nossos dias. De fato, a aura de excelência do Itamaraty atual deita raízes nas reformas e nos estatutos concebidos, escritos e implementados por Paulino, antes até que ele recebesse a honra de ser elevado ao título de Visconde do Uruguai.
Se examinarmos, por exemplo, a lista acima das matérias exigidas para a admissão de novos servidores constata-se que esse imenso conhecimento das mais diversas disciplinas continuou a ser exigido dos candidatos à carreira nos 170 anos seguintes, depois que Paulino traçou, pela primeira vez, essa amplitude de domínio de matérias afetas ao trabalho diplomático (e consular também, com variações apropriadas) que o aspirante precisaria ter antes de passar a integrar o reduzido, mas capacitado corpo diplomático brasileiro, uma obra magnífica de Paulino. Com efeito, no seu decreto 941, de 1852, ele também fixou o número e a categoria dos funcionários que caberia manter nas 21 missões diplomáticas que o Império passou a manter no exterior, integradas por 15 a 19 adidos, 7 secretários, 12 encarregados de negócios – no Paraguai, no Chile, conjuntamente na Venezuela, Nova Granada (Colômbia) e Equador, e em nove monarquias europeias –, 2 ministros residentes – na Bolívia e na Prússia e cidades hanseáticas – e 7 Enviados Extraordinários e Ministros Plenipotenciários (que são chamados atualmente de embaixadores), estes nas Américas (Estados Unidos, Confederação Argentina, Uruguai e Peru) e na Europa (Grã-Bretanha, França e Portugal).
Em outros termos, como amplamente demonstrado por Paulo Fernando Pinheiro Machado, Paulino conduziu, com maestria, não só a política externa do Império, como evidenciado em seu livro. Paulino, o estadista do Regresso, possuindo total domínio de cada um dos assuntos substantivos, soube organizar, nos mínimos detalhes, toda a organização, o funcionamento e a seleção do pessoal diplomático. Ele estabeleceu um padrão de qualidade que, se foi modificado ao sabor da evolução natural da política regional e internacional do Brasil, jamais deixou de se pautar pelo espírito das normas e requerimentos exigentes que Paulino traçou em matéria de desempenho funcional e de rigor intelectual dos diplomatas recrutados para serviço exterior do país.
Ao lado de outros grandes nomes vindos da Regência, liberais ou conservadores, como Bernardo de Vasconcelos, Honório Hermeto, Eusébio de Queirós Mattoso, Alves Branco e Paranhos, o Visconde do Uruguai foi um dos grandes estadistas e agentes políticos do Império, atuando tanto na esfera política, constitucional, administrativa, quando, principalmente, no nascimento e na consolidação de uma política externa propriamente brasileira, e não mais “portuguesa”, como ele ainda encontrou ao assumir pela primeira vez a chancelaria (em 1843). De 1849 a 1853, ele foi o mestre absoluto do todos os atos na frente externa, mesmo numa agenda tão pouco favorável à imagem do Brasil no exterior, como era a infeliz defesa do tráfico. Paranhos, que o seguiu mais adiante, também teve de se ocupar do dossiê da escravidão, o que ele fez pela Lei do Ventre Livre, em 1871.
Em meados do século XIX, a diplomacia brasileira estava consolidada. O que foi feito depois, por Paranhos Júnior, o barão do Rio Branco, foi um desenvolvimento da diplomacia construída pelos diplomatas do Império: seus grandes princípios continuaram a reverberar no trabalho do Itamaraty durante praticamente todo o século XX.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 4233: 8 setembro 2022, 13 p.
