Entre o passado e o futuro: práticas republicanas e desafios da diplomacia brasileira
O Estado de S. Paulo, 20 de abril de 2022Gabriela Lotta, Professora de Administração Pública da Fundação Getulio Vargas (FGV-EAESP) e Coordenadora do Núcleo de Estudos da Burocracia (NEB-FGV)
Izabela Moreira Correa, Doutora em Governo pela London School of Economics (LSE)
Mariana Costa Silveira, Doutoranda em Administração Pública e Governo na Fundação Getulio Vargas (FGV-EAESP) e pesquisadora do Núcleo de Estudos da Burocracia (NEB-FGV)
Em todos os lugares, levo a memória da Pátria. Ubique Patriae Memor. A frase é do Barão do Rio Branco, patrono da diplomacia brasileira, cuja data de nascimento marca a comemoração do Dia do Diplomata, 20 de abril.
Mas, mostrar para o mundo o que é o Brasil nunca foi tão difícil para as diplomatas e os diplomatas brasileiros como tem sido recentemente. Em pouco mais de três anos, o país alterou profundamente várias de suas posições diplomáticas históricas. Exemplos abundam. O alinhamento sem precedentes da política externa brasileira à do presidente americano Donald Trump, o ataque internacional aos direitos humanos, o afastamento da posição de equilíbrio em relação a Israel e Palestina, as duras críticas à China, o descaso com compromissos internacionais sobre meio ambiente, o afastamento de nossos vizinhos, e, o desmonte dos mecanismos de integração regional.
O Brasil, que sempre foi reconhecido por ter uma postura mediadora e negociadora, se transformou num pária internacional, isolado em várias posições ao lado de governos autoritários. ‘Nos últimos dois anos, avolumaram-se exemplos de condutas incompatíveis com os princípios constitucionais e até mesmo os códigos mais elementares da prática diplomática’, constava da carta apócrifa de diplomatas brasileiros divulgada no final de março de 2021, dois dias antes da demissão de Ernesto Araújo.
Por que apócrifa? Por que, com raras exceções, em vez de encontrarmos uma resistência frontal dos diplomatas, temos visto atos de resistência tímidos ou silenciosos?
Para responder a esta pergunta, entrevistamos dezenas de diplomatas, lotados em vários países, em distintos setores, e que fazem parte de diferentes gerações do Itamaraty. Estas entrevistas fazem parte de pesquisa que estamos conduzindo para compreender a relação entre opressão governamental e reação burocrática. Para tanto, temos olhado para a administração pública buscando avaliar o funcionamento dos órgãos governamentais e de suas burocracias.
O Itamaraty é um dos órgãos federais mais longevos. Reconhecido por seu posicionamento histórico de equilíbrio e moderação, possui corpo funcional estável e altamente qualificado que, até recentemente, se orgulhava de sua independência técnica ao se assumir como “funcionários de Estado”, elemento aprendido em seu processo de formação e socialização no Instituto Rio Branco. Essas características são, em geral, associadas a organizações públicas autônomas, que conseguem se proteger de desmandos políticos e manter, com bastante efetividade, certa estabilidade na sua agenda. Por todas essas características, enquanto estudiosas da administração pública, fomos surpreendidas com a mudança radical sofrida pelo Itamaraty e pela política externa durante o Governo Bolsonaro.
Embora críticos dos rumos seguidos pela política externa do Governo Bolsonaro, as diplomatas e os diplomatas que entrevistamos foram enfáticos em reconhecer sua limitação em impor resistências ao governo. Na raiz dessa impotência mora o medo da retaliação, pelos pares ou pelo governo, agora ou no futuro.
Medo de retaliação não é peculiar aos servidores do Itamaraty. Em outras organizações também encontramos servidores com receio de sofrer processos administrativos, perseguições, assédio moral e mudança de área. No Itamaraty, entretanto, as represálias parecem ser de outra ordem e ter consequências que ultrapassam um único governo. O trabalho do corpo diplomático envolve, necessariamente, remoções ao longo da vida funcional para serviço em outros países, promoções funcionais e acesso a cargos de direção.
A escolha de para onde o diplomata vai (ou não) afeta não só seu futuro profissional, mas também o de sua própria família. A barganha e uso político do instrumento – por exemplo, punindo servidores que divergem do governo com possível remoção para países indesejados – é uma forma poderosa de manter os diplomatas na linha de obediência.
O segundo mecanismo, a promoção, pode ser usado para o mesmo propósito. Diferentemente de outras carreiras nas quais a promoção acontece a partir de critérios objetivos – tempo de serviço e capacitação, por exemplo – no caso das diplomatas e dos diplomatas, a partir de certo estágio da carreira, a ascensão funcional é feita com base na “promoção por merecimento”, que envolve elementos subjetivos e cuja decisão final depende de apoios formais de colegas na alta direção do ministério, do ministro das Relações Exteriores e, legalmente, do presidente da República. Para além das críticas à influência de fatores como parentesco e relacionamentos pessoais, nossa pesquisa aponta que, sem critérios formais, a promoção também pode ser instrumentalizada para manter a subordinação ou o silêncio daqueles que, ainda que muito desconfortáveis com o retrocesso da política externa, temem que a defesa aberta da democracia, de princípios constitucionais ou de posicionamentos diplomáticos tradicionais os levem ao ostracismo no futuro.
Por fim, os resultados da pesquisa sugerem que o Palácio do Planalto, com a conivência de Ernesto Araújo, num primeiro momento, e agora de Carlos França, tem vetado número expressivo de diplomatas indicados para posições no ministério. A “caça às bruxas”, como tem sido descrita (não apenas no Itamaraty, aliás), afeta inclusive cargos de comissão de médio escalão, algo jamais vivenciado pelo Itamaraty, segundo relatos dos entrevistados. Há casos também de diplomatas que passam meses sem lotação ou atribuições definidas, num limbo funcional jocosamente conhecido como “Departamento de Escadas e Corredores”. Isso tudo sem que os servidores jamais conheçam as motivações para tanto. Os relatos indicam perseguições políticas motivadas, por exemplo, por posicionamentos pessoais de servidores em redes sociais, posições ocupadas em governos anteriores, ou proximidade com pessoas vistas com desconfiança.
Estes instrumentos, junto com outros que encontramos no restante da esplanada (como processos administrativos, assédio institucional e interferência política por meio de nomeações de atores externos, incluindo de militares, para cargos de chefia sem conhecimento técnico) explicam em grande medida como e por que o presidente foi capaz de impor uma mudança tão brusca nos rumos de uma organização que se vangloriava por suas tradições.
Último ano do governo. Hora de olharmos para tudo o que vivemos, aprender e tirar uma agenda de futuro que melhore nossa administração pública e fortaleça nossa democracia. O caso do Itamaraty nos mostra a importância de investir em organizações públicas fortes, capacitadas, e que tenham instrumentos transparentes, isonômicos e impessoais de gestão e carreira. E nos lembra que, para que a tradição da política externa brasileira seja preservada e o Brasil consiga retomar posições de equilíbrio e destaque internacional, é necessário avançar em prol de práticas internas mais republicanas. Talvez assim, as diplomatas e os diplomatas brasileiros não tenham que conviver mais com a dificuldade de em todos os lugares levar a memória da pátria.
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