Um artigo de um professor de relações internacionais, publicado numa newsletter americana, discute os principais problemas atuais da política externa brasileira, cuja qualidade reconheço, mas não deixo de formular minhas observações pontuais, no seguimento da transcrição desse texto, in fine.
Paulo Roberto de Almeida
Addendum PRA, em 25/04/2016: como o autor do artigo respondeu às minhas observações constantes da lista ao final deste artigo, eu retomei o debate, e transcrevo, ainda mais abaixo, tanto seus comentários, como minhas observações sob os mesmos números.
Brazil’s
global standing in turbulent times
Guilherme
Casarões, Professor at FGV/EAESP, shares his insights into Brazil’s foreign policy:
from great expectations to turbulent times
How does the current crisis
affect Brazil’s global standing? The obvious and easy answer is that the
combination of corruption scandals, growing political instability and poor
economic results undermines the country’s credibility. As investments wane and
trade declines, Brazil gets isolated and the crisis deepens. On top of it, a
weak government, whose president is facing an impeachment process, seems
incapable of living up to challenges of an emerging power in an ever more
complex world.
But this is just part of the
story. The international side of the Brazilian crisis can be traced back to
Dilma Rousseff’s early days in office. It has a global and a domestic
component. Globally, Brazil has suffered the late effects of the global
financial recession. Signs of economic slowdown since 2012 were indicative of
the limits of the expansionist policies that had made Brazil go unscathed
through the initial turbulence. Moreover, growing tensions in the Middle East,
Ukraine, and Venezuela undermined the erstwhile successful strategy of
South-South-cooperation.
Domestically, the tripod that
had sustained President Lula da Silva’s vibrant foreign policy – the president,
the Workers’ Party (PT), and the Ministry of Foreign Affairs (also known as
Itamaraty) – was lost. Unlike her predecessor, Ms. Rousseff was not interested
in doing diplomacy, nor was she willing to wait for the diplomatic long run to
get things done. Itamaraty was put on the sidelines, with much fewer resources
and prerogatives, as other ministries, particularly those led by PT, scrambled
for specific foreign policy agendas. The combination of those factors led to
poor foreign policy results throughout Dilma Rousseff’s first term.
Brazil’s regional
leadership against the wall
Brazil’s leadership in South
America was inherited from the Lula administration but faced several challenges
in the last years. The single most divisive issue in Mercosur was whether to
let a conflict-ridden Venezuela join the bloc – and what to do with it once it
got in. Venezuelan President Hugo Chávez had signed the accession protocol in
2005 and it was pending approval by the Paraguayan senate. In June 2012, the
ousting of the president of Paraguay, Fernando Lugo, prompted Brazil and
Argentina to suspend the country on the grounds that a coup d’état had taken
place and – contrary to Itamaraty’s recommendations – to immediately let
Venezuela in.
The swift move was not
consensual and exposed internal divisions within Mercosur along ideological
lines, as well as a rift between Itamaraty and PT. Originally conceived as a
free-trade area, the bloc was bogged down in politics, unable to deliver sound
economic results or to sustain Brazil’s regional standing. Trade between Brazil
and Mercosur partners plummeted from USD 53 billion in 2011 to USD 34 billion
in 2015. Meantime, the same “democratic clause” that was used to keep Paraguay
at bay was not enough to prevent Venezuela to be dragged into an unprecedented
political and economic crisis that followed Chavez’s death in early 2013.
More broadly, Brazil’s
relations with Latin America were also put to the test. The establishment of
the Pacific Alliance in 2012, composed by Chile, Colombia, Mexico and Peru,
came as a blow to Brazil’s economic ambitions across the hemisphere. Trade with
Latin America and the Caribbean dropped to 2007 levels, from USD 95 billion in
to USD 66 billion in the last five years. The major initiative of the Rousseff
administration in the region, the billion-dollar Mariel Port in Cuba, is still
waiting for the Cuban-American rapprochement to show concrete results.
Caught between the
great powers
On the global stage, the Lula
and Dilma administrations presented Brazil as an emerging power, ready to have
a greater say in world affairs. One of the most ambitious initiatives launched
during this period was the BRICS group (Brazil, Russia, India, China and South
Africa as of 2011). When it was formed, in 2006, it was described as a “club of
equals”, around whom a new multi-polar order would be built. Many argued that
emerging power-politics posed a challenge to the United States, particularly
after the global financial crisis of 2008.
As time went on, however, the
BRICS revealed itself to be an excessively pragmatic arrangement led by China,
whose foremost agenda was to push for reforms in global financial governance.
The two major initiatives of the bloc came from the Chinese government in 2014:
the New Development Bank and the Contingent Reserve Arrangement. They
complement broader and more ambitious actions, such as the China-led Asian
Infrastructure Investment Bank (AIIB).
By the end of Dilma Rousseff’s
first term, the growing asymmetry between China and Brazil had transformed the
relationship into one of dependence – in which Brazil was the weakest link. The
estrangement between the Dilma and Obama administrations, triggered by the leak
of Edward Snowden’s NSA files that revealed that the United States was spying
on Brazilian authorities and public companies, made it difficult for Brazil to
lean towards the US as a form of compensation. As a result, Brazil lost much of
its leverage in the shaping of the upcoming world order.
The elusiveness of
strategic partnerships
All those factors led Brazil
to tone down its global strategy. Shying away from the all-around strategy of
the Lula years, president Rousseff was more selective regarding Brazil’s
strategic partners. The Arab spring and its outcomes in the Middle East pushed
trade towards the stable Gulf monarchies and Turkey, albeit for a short time.
In Africa, relations based on a narrative of solidarity and on technical
cooperation projects were replaced by a pragmatic approach guided by the
national civil construction, oil and mining giants.
Aside from trade, partnerships
under Dilma were basically built around the issues of science and technology.
That explains Brazil’s desire to get closer to Germany, France and the United Kingdom,
key destinations of the Science without Borders program, as well as
stakeholders in the negotiations of the Mercosur-European Union agreement. Ties
with tech-savvy Japan also got stronger and were elevated to the level of
Global Strategic Partnership in 2014.
None of those relations,
however, has brought tangible results so far. Science without Borders was
terminated in late 2015. The Mercosur-UE agreement has been stalled for the
past 20 years, with no sign of concessions on Europe’s part. The takeoff of the
Brazilian-Japanese relationship is still waiting for a presidential trip to
Tokyo that never took place, having been cancelled twice in 2013 and 2015 in
what some analysts considered diplomatic disrespect on Dilma’s part. Her
personal lack of interest has also led to estranged relations with countries
such as Vietnam and Indonesia. Finally, anti-corruption operation “Carwash” has
thwarted most of Brazil’s businesses in Africa.
Final remarks
In economic and political
terms, the last eighteen months were ones to forget. To break the deadlock that
followed her re-election, the government even attempted a “diplomatic
offensive” in 2015, resting on the alignment between Itamaraty and the Ministry
of Industry, Development and Foreign Trade. Six investment agreements were
signed with key partners in Latin America (Mexico, Colombia, Chile) and Africa
(Angola, Mozambique, Malawi). Presidential trips to Washington, Stockholm and
Helsinki were also attempts to put the Brazilian economy back on track. This new
approach was appropriately dubbed “diplomacy of results”.
Short-term gains, however,
must not hamper Brazil’s broader multilateral agenda in other areas, such as
the environment, human rights and international security. All in all, the
Rousseff administration has fared poorly in dealing with most of those issues.
While Brazil has done well in opening the country’s borders to Haitians and to
Syrian refugees, it has largely kept silent about violations perpetrated by
Bashar al-Assad, Vladimir Putin or Nicolás Maduro. Likewise, Brazil’s efforts
in brokering a climate deal at COP-21 in Paris have been overshadowed by
environmental setbacks at home, as in the cases of Belo Monte and Mariana.
As the political crisis
deepens and the country is stuck in the impeachment quagmire, foreign policy
has become part of the government’s survival toolkit. Some weeks ago, President
Rousseff convened foreign ambassadors to warn them that a coup was being
carried out against her government. She has also placed her bets on Brazil’s
neighbors, through Mercosur and Unasur, coming to the rescue if she gets
impeached. But maybe it is too late to give diplomacy a chance. Reconciliation
with Itamaraty will hardly come, and it will probably be up to the next
president – whenever he or she comes – to rethink Brazil’s global strategy once
and for all.
LINKS
Meus comentários: Paulo Roberto de Almeida
Bom artigo
no geral, mas tenho comentários pontuais:
1) o lado
"global" da crise brasileira é praticamente irrelevante, apenas
refletido na queda de preços de algumas poucas commodities (minerais), mas não
as agrícolas; o fulcro essencial dessa crise econômica é a inépcia das
políticas econômicas domésticas, que provocaram a recessão, já que países
vizinhos, exportadores das mesmas matérias primas continuaram crescendo;
descarto, portanto, essa lado "global" da crise";
2) dizer que
crises em alguns países do Sul minaram a diplomacia Sul-Sul é um reconhecimento
de que essa política é míope, pois outros países, na região e fora dela, não
cometeram a estupidez de praticarem a miopia da política Sul-Sul, o que
significa andar com uma perna só, ou tapar um olho; seria preciso reconhecer a
bobagem do Sul-Sul, não lamentar o seu fracasso previsível;
3) dizer que
a liderança brasileira na América do Sul da era Lula se perdeu no governo Dilma
é uma incongruência, pois os demais países nunca reconheceram essa liderança e
fomos sabotados pelos outros, inclusive pela Venezuela de Chávez, o tempo todo;
mesmo projetos como Unasul NÃO representam o que o Brasil queriam, e o seu
projeto da CASA foi totalmente desviado pelo caudilho venezuelano;
4) o
Mercosul não era originalmente um projeto de livre comércio e sim de MERCADO
COMUM, mas nem o primeiro, nem a intermediária união aduaneira avançaram na era
Lula-Kirchner, e isso não tem nada a ver com divisões ideológicas no bloco, e
sim com o desprezo dos dois governos pelo Mercosul original -- acordo comercial
-- e seu desvio para inócuos projetos políticos; tampouco é culpa do Mercosul
que sua cláusula democrática -- aliás utilizada ilegalmente contra o Paraguai
-- não tenha sido utilizada no caso da Venezuela, pois a culpa disso incumbe inteiramente
aos aliados do governo bolivariano, ou seja, os mesmos Brasil e Argentina, e
isso precisava ser dito;
5)
totalmente inapropriado colocar no mesmo plano a Aliança do Pacífico -- que se
destina à integração dos seus membros na grande cadeia produtiva do Pacífico --
e o investimento brasileiro em Mariel, que NÃO É uma iniciativa regional do
Brasill e sim um financiamento SECRETO de companheiros a seus aliados cubanos,
e não tem absolutamente nada a ver com comércio na região;
6) o Brics
NÃO foi formado em 2006, e sim o BRIC foi criado em 2009; 7) a assimetria
China-Brasil não se manifestou com Dilma: ela era evidente desde o início, e
Lula foi totalmente cego quanto à completa divergência de interesses entre os
dois países, e se deixou enrolar pelos chineses o tempo todo;
8) O Ciência
Sem Fronteiras foi mais uma iniciativa eleitoreira e demagógica e não teve
NENHUM impacto na cooperação com os países avançados em favor do
desenvolvimento tecnológico brasileiro, como qualquer pesquisa qualitativa pode
revelar;
9) os seis
acordos de investimentos são inócuos do ponto de vista da atração de
investimentos de pequenas e médias empresas de países realmente exportadores de
tecnologia, pois que baseados num modelo de acordo carente das características
mais importantes que se encontravam nos acordos dos anos 1990, totalmente
sabotados pelo PT na CD;
10) o apelo
da PR em torno do processo de impeachment na presença embaixadores estrangeiros
foi patético, e constitui mais um motivo de vergonha diplomática, pois denuncia
um golpe onde não existe um.
Estas são minhas observações ao artigo que de toda
forma contribui para que uma audiência estrangeira conheça um pouco melhor o
Brasil. Para especialistas brasileiros, como é o meu caso, inevitável não
apontar essas questões fatuais ou de interpretação.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 21/04/2016
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Respostas de Guilherme Casarões, em 22/04/2015, seguidas
de meus novos comentários em 25/04/2016:
1) GC: Acredito que existam
elementos sistêmicos que vão além da questão das commodities e impactaram a
inserção brasileira. Não nego, de modo algum, os resultados pífios das
políticas econômicas; acho, contudo, que a desaceleração econômica de alguns
mercados para os quais vendíamos comércio e serviços (sul da África, Síria,
Irã, a própria Venezuela) impactou na nossa exportação de manufaturados e
acabou deixando a indústria nacional em péssimos lençóis quando o consumo
doméstico começou a cair bruscamente.
1) PRA: A indústria já vinha
se mostrando sem condições de competir, em qualquer mercado, e até no mercado
interno muito antes desses problemas localizados: África, Síria, Irã,
Venezuela, e sua perda de competitividade não tem nada a ver com eventuais
crises externas, e sim com fatores totalmente internos.
2) GC: Não condeno
exclusivamente a diplomacia Sul-Sul. Nosso acesso a mercados desenvolvidos
possui entraves conhecidos, entre os quais os subsídios agrícolas americanos e
europeus. Há também questões de barreiras fitossanitárias que nos prejudicam.
2)
PRA: Não são muito relevantes os mercados agrícolas dos países desenvolvidos,
pois a maior elasticidade-renda das nossas exportações alimentícias estão mesmo
nos grandes mercados em desenvolvimento (como Índia e China, por exemplo),
países que praticam subsídios internos, proteção extensiva, com a qual aliás
colaboramos, por exemplo, no G-20 comercial. Ou seja, nossa política Sul-Sul é
totalmente míope, pois nenhum, repito NENHUM dos demais “parceiros” a praticam:
sem qualquer ideologia, eles exportam para TODOS os mercados, especialmente os
desenvolvidos.
3) GC: Lula possuía mais
recursos para arcar com os custos de uma liderança, ainda que artificialmente
construída. A construção de instituições e a tentativa de aprimorá-las
(alegadamente) em prol dos demais membros (ex. FOCEM ou COSIPLAN) deixa isso
claro. No limite, creio que com a “dobradinha” UNASUL/CELAC o Brasil tenha
conseguido neutralizar o avanço da ALBA.
3)
PRA: FOCEM é um crime contra o Brasil, que financia obras sem qualquer critério
de custo-benefício em países com renda per-capita maior do que a nossa (com
exceção do Paraguai); COSIPLAN é um arremedo do deveria ter sido a IIRSA se não
tivesse sido sabotada pelos lulopetistas, e até agora não tem nada para
mostrar. Piada essa coisa de que Unasul e Celac serviram para neutralizar a
ALBA, esse fantasma movido a petrodólares chavistas. Acho que isso é desvario puro.
4) GC: A ideia de Collor e Menem para o Mercosul era
estabelecer uma zona de livre comércio até 1994 e depois partir para a
construção de um mercado comum. Ressaltei o ponto para mostrar que o objetivo
comercial do bloco se perdeu, e não houve espaço para discuti-lo a fundo num
artigo curto como esse. Quanto à questão do impeachment do Lugo, aí acho que
cabem interpretações distintas. Vejo o problema menos na suspensão do Paraguai
e mais no afã de se colocar a Venezuela para dentro, o que foi realmente patético.
4)
PRA: O TA é de mercado comum, como já era o Tratado bilateral de 1988 e a Ata
de Buenos Aires de 1990, da qual o TA é mera cópia quadrilateralizada. Kirchner
sabotou conscientemente o Mercosul comercial com a colaboração ativa de Lula e
aloprados econômicos do PT. O processo de suspensão do Paraguai não sofre de
outra interpretação: ele foi ilegal, ao não terem sido observados os requisitos
do próprio Protocolo de Ushuaia. Quanto a Venezuela, seu ingresso também foi ilegal, pois em 2012 ela
sequer tinha ratificado seu próprio protocolo de acesso, e nunca, jamais, até
hoje, cumpriu qualquer requisito do Mercosul.
5) GC: Não disse que se tratavam de coisas
equivalentes. Levantei a Aliança do Pacífico para mostrar como outros países da
região vêm se organizando à revelia do Brasil (e ilustro isso com a redução do
comércio regional brasileiro). A questão de Mariel foi apresentada pelo governo
como a grande iniciativa brasileira para a América Latina e Caribe,
e ressalto também a fraqueza dos resultados.
5) PRA: A Aliança do Pacífico
NÃO precisa pedir permissão do Brasil para se formar, então esse “à revelia”
não cabe; a redução não tem nada a ver com a Aliança (que não se destina a
tanto a comércio regional, quanto inserção nas cadeias produtivas do Pacífico);
se Mariel é uma “grande iniciativa brasileira para a América Latina e Caribe”,
então eu preciso rever meus conceitos de América Latina, pois Mariel não tem
nenhuma importância para isso, sendo apenas uma negociata para beneficiar os
comunistas cubanos, empresários venais e o próprio PT, e seu custo NUNCA SERÁ
PAGO por Cuba.
6) GC: A primeira reunião de
chanceleres do BRIC foi em 2006, às margens da AGNU. A primeira Cúpula BRIC foi
em 2009.
6) PRA: Na verdade, os
primeiros contatos começaram entre Lavrov e Amorim efetivamente em 2006, mas a
formalização não era ainda uma decisão diplomática.
7) GC: Concordo. Ainda me
lembro da revolta da FIESP em 2004, quando Lula foi à China e se comprometeu a
coisas que atentavam contra a indústria nacional. Mas a assimetria se agravou
na medida em que o Brasil foi ficando economicamente mais vulnerável, sobretudo
após a queda dos preços das commodities.
7) PRA: Como disse, as
commodities que sofreram foram as minerais, as agrícolas mantendo seus
patamares razoáveis, mas não houve alteração substancial da pauta durante todo
o período, assim o que houve não foi crescimento de assimetrias e sim sua
confirmação, e o que piorou foi a situação do Brasil, por razões eminentemente
internas como já disse.
8) GC: Sobre o Ciência sem Fronteiras,
deixo claro adiante que o programa não deu resultado e foi descontinuado.
PRA: Mais um dos grandes
fracassos da demagogia petista: tal como concebido JAMAIS poderia servir para
ciência e tecnologia, apenas para turismo acadêmico e aulinhas de inglês. O
Brasil pagou muito caro por essa bobagem, pois recursos foram desviados de
outras áreas de C&T.
9) GC: Não tenho conhecimento
técnico para julgar o valor dos ACFIs assinados pelo Brasil. Parece-me,
contudo, que eles tiveram grande participação do empresariado. Ouvi de gente da
FIESP (que não tem nada de bom a dizer do governo Dilma, aliás) que os acordos
eram uma das poucas notícias boas que tinham recebido em 2015.
9) PRA: Cinco países a maior
parte irrelevantes não fazem do modelo de acordo um sucesso, ao contrário, ele
é um fracasso total, pois o mundo tem centenas de acordos no modelo OCDE, só p
Brasil quer ser diferente, e propõe um modelo ridículo que se baseia não na
arbitragem mas nos bons ofícios de BUROCRATAS governamentais.
10) GC: Entendo a importância
estratégica (para o governo e para a oposição) da busca de legitimidade no
exterior, dado que o processo político aqui está absolutamente dividido. Mas
também não acho que a instrumentalização dos embaixadores estrangeiros e da
rede de embaixadas brasileira tenha sido boa ou eficiente.
10)
PRA: Dividido? 80 a 20 seria isso? O que se fez, além de ridículo, foi um crime
contra a diplomacia brasileira, tentando envolver países e organismos
estrangeiros num processo absolutamente interno. Em outra visão, isso
equivaleria a traição à pátria, pois não se pede apoio externo contra
instituições nacionais. Mais um crime petralha...
Paulo Roberto de
Almeida, Brasília, 25 de abril de 2016
