O fim da carreira na França e o futuro da diplomacia no Brasil
Por Pedro de Abreu e Lima Florêncio*
Revista Interesse Nacional, maio 2022
Decisão de Macron de extinguir formação específica do corpo diplomático francês a fim de dar mais dinamismo à atuação externa do país abre questionamento sobre o ainda importante lugar dos diplomatas, mas não deve ser replicada em países como o Brasil
Em abril, antes das eleições presidenciais, Emmanuel Macron, como parte de sua reforma administrativa, extinguiu a carreira diplomática na França. Isso significa que, desde então, não se exige mais formação específica para o corpo diplomático francês, que passará a ser composto por funcionários de diversos ministérios e admitirá a possibilidade, inclusive, de funcionários recrutados do setor privado.
A decisão, que teve parca repercussão na mídia tradicional na França, contou com fortes reações no Ministério das Relações Exteriores. Diversos diplomatas prontamente reagiram com críticas contundentes. O receio maior seria a perda de excelência no serviço prestado pelos prestigiosos funcionários franceses. Macron quis, com a decisão, dar mais dinamismo à atuação externa do país, e ter a possibilidade de contar com corpo de funcionários com leque de expertise em diversos ramos do conhecimento e com histórico profissional mais amplo e variado em termos de atribuições. Esse objetivo, no entanto, para a maior parte dos críticos, causará prejuízo incomensurável no desempenho específico da função diplomática, que requer, para eles, profundos e dedicados anos de especialização.
Críticos dizem que medida causará prejuízo no desempenho específico da função diplomática, que requer profundos e dedicados anos de especialização
Será que não seria importante para o diplomata contar com formação e carreira específicas par o seu ofício? O que pode prenunciar essa decisão do governo francês?
Não se sabe ao certo quando exatamente surgiram os primeiros diplomatas, mas pode-se inferir com razoável grau de precisão que a função está intimamente vinculada com a premência de se evitar guerras. Os primeiros relatos de algum nível de especialização datam da necessidade do estabelecimento de regras mínimas para o envio de mensagens entre reinos e povoados distintos. Imprescindível preservar a segurança dos mensageiros para garantir que a mensagem chegaria. Com o tempo, os embaixadores passam a ser os próprios mensageiros, normalmente emissários de um rei específico com propostas de paz, de aliança, e quiçá algum matrimônio entre príncipes para consolidá-los. Normalmente esses funcionários eram pessoas de alta confiança dos mandatários e detinham ocupações prestigiosas nas cortes.
Com o maior intercâmbio entre países ocorre progressiva especialização do ofício diplomático e, na primeira metade do século XX, o Brasil e diversos outros países já passam a contar com carreira específica, com método de seleção meritocrático e curso de aperfeiçoamento próprio. Em 1945 cria-se o Instituto Rio Branco com a dupla missão de formar, promover o aperfeiçoamento dos diplomatas brasileiros e de constituir núcleo de estudos sobre a diplomacia e relações internacionais.
Em função da excelente formação de nossos diplomatas e do rigoroso processo seletivo, esses funcionários rapidamente destacam-se no seio da administração pública e no exterior. Nos anos 1980 e 1990, um giro rápido nos gabinetes dos altos escalões da esplanada dos ministérios em Brasília era garantia certa de encontro com embaixadores, ministros de segunda classe e conselheiros. Nos fóruns internacionais, da ONU à OMC, imperavam absolutos representando com competência, desenvoltura, independência e altivez os interesses nacionais. Nossa diplomacia era razão de orgulho, ilha de excelência da administração pública e reflexo da política acertada de investimento em carreiras típicas de Estado bem desenhadas, meritocraticamente selecionadas e com formação de qualidade.
Felizmente a carreira diplomática manteve a excelência, mas deixou de ser ilha, e o modelo foi replicado. Ao longo dos anos 1990, surgem diversas carreiras específicas em inúmeros ministérios. Carreiras bem estruturadas, em funções típicas de Estado, selecionadas por intermédio de competitivos concursos públicos e com programas de formação e aperfeiçoamento. O quadro da administração pública federal passa a progressivamente contar com servidores muito bem qualificados e formados, muitos com excelentes conhecimentos em línguas, e mestrado e doutorado em prestigiosas instituições no Brasil e no mundo.
Como resultado, hoje há menos diplomatas, em termos proporcionais, nos gabinetes de alto escalão da esplanada. Hoje eles concorrem nessas funções com analistas de comércio exterior, especialistas em políticas públicas e gestão governamental, analistas de planejamento e orçamento, funcionários do Banco Central e do Tesouro Nacional. No exterior, por sua vez, cada vez menos a performance do Brasil em fóruns internacionais depende do diplomata, cada vez menos necessário que ele avalie em profundidade o mérito dos assuntos, o conteúdo. Hoje é comum vermos em reuniões internacionais diversos funcionários do governo brasileiro comunicarem-se com desenvoltura e precisão sobre temas técnicos específicos da área de suas respectivas carreiras.
‘Ninguém melhor do que o diplomata para divulgar e representar o país perante nações amigas com pleno conhecimento de causa’
Isso significa que o ocorrido na França é um possível prenúncio de desdobramentos semelhantes no Brasil?
Provavelmente não. As dificuldades para eventual decisão nesse sentido são diversas. Em primeiro lugar, há determinadas tarefas específicas e particulares de negociação e de representação do país que dependem muito de conhecimento e formação especializada, e a burocracia brasileira tem ciência e valoriza isso. No auge de uma negociação de acordo regional de suma importância, por exemplo, logicamente que, munido da informação técnica de áreas específicas, caberá ao embaixador desenhar e implementar a estratégia mais efetiva para os interesses nacionais. Por outro lado, ninguém melhor do que o diplomata para divulgar e representar o país perante nações amigas com pleno conhecimento de causa.
Além disso, a retirada da formação direcionada e a possibilidade de nomeações de outros funcionários públicos pode dar margem a excessiva politização de uma carreira que prima pela excelência profissional. Outra dificuldade é de como ensejar racionais e eficazes mecanismos de progressão funcional para um corpo técnico que pode ter origens muito díspares.
Mas a resposta à questão formulada, acima, também vai depender muito de como os interesses e os embates das carreiras de Estado ocorrerão. Inevitável, por um lado, que as carreiras mais novas, empoderadas e com cada vez mais domínio e proeminência sobre áreas de conhecimento técnicas especializadas projetem-se ao exterior. Por outro lado, não se espera, tampouco, que os excelentes quadros do Itamaraty se contentem a cada vez menos se debruçar sobre o mérito de assuntos de suma importância para os interesses nacionais.
A situação, caso não resolvida, pode gerar constrangedores impasses. Suponhamos, hipoteticamente, o seguinte caso: Deve o Brasil, por exemplo, baixar suas tarifas de bens de capital, se isso gera maior eficiência a toda cadeia produtiva nacional? Um gestor federal ou analista de comércio exterior poderia dizer que sim, munido por análise técnica de impacto na economia nacional. Um diplomata, premido pela lógica da estratégia e do poder de barganha em negociações internacionais, pode alegar que a medida é precipitada, uma vez que o país se encontra em diversos fóruns de negociação. Não deveríamos, portanto, “ceder” sem antes de obtermos algo em troca. Logicamente que ambas “rationales” têm sua validade nos seus devidos ofícios e na lógica de pensamento própria das formações especificas.
O problema é justamente como acomodar essas lógicas distintas. A solução perpassa, como na maioria das situações concretas do dia-a-dia, por algum nível de contemporização. A acomodação racional e menos traumática demanda, por uma lado, que as novas carreiras de Estado, valorizem e respeitem o ofício da representatividade tradicional, estratégica e especializada, essencial, sem sombra de dúvida. Por outro lado, fundamental também que os diplomatas aceitem que na complexidade do mundo globalizado e interdependente de hoje, cada vez mais ele depende do conhecimento técnico específico de qualidade, que não pode dominar na íntegra.
Lógico que atualmente não há nenhuma perspectiva de mudança no Brasil da carreira que, de acordo com Raymond Aron, congrega as funções públicas por excelência, junto com os militares. Além das razões acima, o prestígio e a tradição também são fatores preponderantes. Vale, no entanto, manter acompanhamento constante dos resultados da reforma francesa, que podem trazer louváveis ensinamentos, no futuro, para o Brasil.
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*Pedro de Abreu e Lima Florêncio é especialista em políticas públicas e gestão governamental do Ministério da Economia, atualmente em exercício no CADE. Formado em economia pela Universidade de São Paulo (USP), e em direito pelo Centro Universitário de Brasília (Uniceub). Possui mestrado em direito econômico internacional pela Universidade de Warwick, no Reino Unido, e doutorado em direito, com ênfase em regulação e direito econômico, pela mesma instituição.
