Población y titulación de tierras indígenas: ¿un enfoque prosaico?
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Se formula un pensamiento prosaico cuando falta “idealidad o elevación”.
Esta nota parte de una premisa prosaica: si se conocen la población y las superficies tituladas de los pueblos indígenas en América latina se podrían encontrar pistas para superar la impresión generalizada de que el Convenio núm. 169 no ha tenido un impacto útil en América latina. A la luz de los datos presentados cabe también felicitarse de muchos resultados concretos que ha tenido el Convenio núm. 169 al reconocer la identidad indígena – que se estudia por separado – y la subsecuente posibilidad de que las tierras indígenas tituladas gocen de la protección particular acordada por la legislación nacional y el Convenio núm. 169.
Otra aclaración sin elevación: la metodología seguida se la puede aplicar únicamente en América latina, dado que en ninguna otra región del mundo el Convenio núm. 169 ha sido sustancialmente ratificado.
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Un impacto concreto, objetivo y cuantificable del Convenio núm. 169 ha sido la introducción de los criterios del auto-reconocimiento para la confección de los censos poblaciones. Las informaciones demográficas recibidas y procesadas al igual que las del resto de la población permiten cuantificar la presencia indígena en un país. En América Latina, los censos poblacionales han utilizado el criterio del auto-reconocimiento, definido en el Convenio núm. 169, para identificar a las comunidades indígenas.
Desde 2014, al analizar las estadísticas compiladas en América Latina, la CEPAL ha cuantificado una «recuperación demográfica de magnitudes considerables» [1] de la población indígena. En un estudio subsiguiente, publicado en 2020, la CEPAL actualizó las informaciones demográficas y se pronunció sobre la situación territorial en algunos países[2].
En este ensayo, las informaciones demográficas y las superficies indígenas demarcadas conocidas en los estudios de la CEPAL se las completa con datos transmitidos a la OIT. Se ha presentado la situación demográfica y territorial por país y se propone al final un cuadro con las informaciones – demográficas y territoriales – para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
El Salvador y Panamá tienen todavía en vigor el Convenio núm. 107 (poblaciones indígenas) de 1957. Uruguay no ha ratificado el Convenio núm. 169.
Argentina: 1 millón de indígenas y 7 millones 193 mil hectáreas tituladas
La población indígena en Argentina alcanza unas 955 mil personas, correspondiendo a 2,4 por ciento de la población total (CEPAL, 2010). La población indígena estimada en 2018, según la CEPAL, sería de 1 056 063 personas.
En 2019, el proceso de relevamiento de los territorios indígenas habría culminado para 651 comunidades mientras que se encuentran en trámite los procesos correspondientes a 316 comunidades y otras 720 comunidades no tienen sus territorios relevados. Estas indicaciones de la CEPAL coinciden con lo que la Comisión de Expertos dio a conocer, en la observación publicada en 2016: en esa oportunidad, la Comisión de Expertos tomó toma nota “con interés” de que se habían relevado aproximadamente 7 193 789 hectáreas que corresponden a casi el 80 por ciento de la cantidad de hectáreas estimadas inicialmente favoreciendo a 662 comunidades distribuidas en 20 provincias.
En Argentina, los siete millones de hectáreas tituladas representan un 2,59 por ciento de la superficie total del país.
Bolivia: casi 5 millones de indígenas y más de 12 millones de hectáreas tituladas
Según la CEPAL, Bolivia tiene la legislación “más avanzada en materia de reconocimiento de derechos indígenas y de ello da cabal cuenta el proceso de demarcación y titulación de tierras”. En efecto, la superficie indígena titulada alcanza 12 509 535 de hectáreas y la superficie total de Bolivia es de 1 098 581 km², lo que implica que los territorios indígenas cubren algo más del once por ciento del territorio nacional.
En Bolivia, la población indígena estimada en 2018 era de 4 713 634 personas y la población total sumaba 11 633 371 personas. La población indígena representa algo más del 40 por ciento de la población total.
Las regiones de Chaco, Amazonía sur y Chiquitanía son aquéllas con mayor presencia de territorios indígenas originarios y, por consiguiente, el mayor número de hectáreas tituladas. En dichos territorios, los pueblos indígenas que se beneficiaron de la titulación son el pueblo chiquitano, seguido del guaraní y del mojeño que se componen de 72 174 mujeres y 79 449 hombres, a razón de 82,5 hectáreas por persona, en las tres regiones antes mencionadas[3].
Sin haber ilustrado los comentarios formulados en noviembre-diciembre de 2019 con cifras sobre las superficies tituladas, en una solicitud directa, la Comisión de Expertos pide a las autoridades bolivianas que comparta datos:
[…] “sobre la superficie de tierras que han sido registradas en favor de los pueblos cubiertos por el Convenio, indicando el nombre de las comunidades o pueblos beneficiados y su localización. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre las entidades encargadas de resolver cuestiones relativas a las tierras de los pueblos indígenas y a dar seguimiento a los procesos de adjudicación respectivos, indicando los medios y recursos que disponen dichas entidades para ejercer sus funciones. Sírvase también presentar información detallada sobre el impacto de las medidas adoptadas para fomentar programas de desarrollo rural en las tierras de los pueblos cubiertos por el Convenio”.
La Comisión de Expertos se ha abstenido de siquiera tomar nota “con interés” o eventualmente “saludar” los logros del Estado plurinacional.
Brasil: casi un millón de indígenas y 117 millones 138 mil hectáreas tituladas
Según la CEPAL, basándose en los datos publicados por la Fundación Nacional del Indio (FUNAI), en 2019, las tierras indígenas tituladas representarían unas 117 138 770,1 hectáreas.
La población indígena estimada en 2018 era de 984 905 personas.
La población total de Brasil, en 2019, se estima en 210 632 003 personas.
La superficie total de Brasil es de 8 514 876 km2. El 13,76 por ciento de la superficie total del país ha sido titulado como tierras indígenas, ocupadas por menos del 0,5 de la población.
En la solicitud directa publicada en 2016, la Comisión de Expertos había tomado nota “con interés” de los progresos que se habían realizado durante el Gobierno de Dilma Rousseff para regularizar los reclamos de las comunidades quilombolas (comunidades afrodescendientes). El Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) había establecido una mesa de diálogo y se habían titulado en nombre de las comunidades quilombolas algo más de 1 033 462 hectáreas, beneficiando a 15 000 familias en 189 territorios.
Desde 2019, al iniciarse la presidencia de Jair Bolsonaro, los sectores representativos de la agroindustria han intentado interferir en las tareas de la FUNAI y del INCRA impidiendo la demarcación de los territorios indígenas y quilombolas. En una observación formulada en noviembre-diciembre de 2019 (reiterada en 2020), la Comisión de Expertos dijo lo siguiente:
[…] La Comisión confía en que el Gobierno seguirá adoptando todas las medidas necesarias para garantizar la plena aplicación del Convenio en lo que respecta a los derechos de posesión y propiedad de los pueblos indígenas y tribales sobre todas las tierras que ocupan tradicionalmente. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para dar seguimiento lo antes posible a los procedimientos pendientes ante la FUNAI en relación con la delimitación, demarcación y registro de las tierras indígenas y ante el INCRA en relación con las tierras tradicionalmente ocupadas por los quilombolas. En particular, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas en relación con la situación de los pueblos guaraní y kaiowa. Sírvase proporcionar información sobre los recursos y los medios humanos y materiales de que disponen la FUNAI y el INCRA para llevar a cabo su misión en cada etapa del procedimiento: estudios, delimitación, demarcación y registro de tierras.
La Comisión de Expertos hubiese podido expresar de manera más convincente que el tema requería la urgente atención del Gobierno Bolsonaro y pedir una reacción rápida. Sin embargo, sin haber acelerado el ciclo de presentación de la memoria sobre el Convenio núm. 169, las autoridades de Brasilia saben que la respuesta a la OIT debe ser transmitida en una memoria debida en 2022. En el mejor de los casos, la nueva opinión de la Comisión de Expertos se conocerá recién en 2023, después de las próximas elecciones presidenciales (previstas en octubre de 2022), con lo cual el Presidente Bolsonaro ha recibido el mensaje de que, para la OIT, nada urge avanzar en este tema.
Chile: 2 millones 330 mil indígenas y 2662 hectáreas tituladas
Según la CEPAL, al terminar la dictadura militar, entre 1995 y 2018, las autoridades procedieron a comprar tierras dando así la posibilidad a 27 494 familias indígenas que reciban predios por un total de 266 176 hectáreas.
La superficie total de Chile alcanza 756 950 km2, los predios indígenas – las 266 mil hectáreas otorgadas a las familias indígenas – representan un porcentaje ínfimo de la superficie nacional que figura en el cuadro recapitulativo al final de esta nota. La población indígena estimada (en 2017) suma 2 318 876 personas, es decir, más del 12 por ciento de la población censada del país.
Los sucesivos gobiernos democráticos no han restablecido los derechos territoriales indígenas. La ratificación del Convenio núm. 169 intervino en septiembre de 2008. La OIT ha acompañado pasivamente la situación como lo muestra la solicitud directa formulada en 2018, en la que la Comisión de Expertos reproduce la información proporcionada por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) y nota que, en casi dos años (agosto de 2016-mayo de 2018) 98 comunidades indígenas en las regiones de Bio, Araucanía, Los Ríos y Los Lagos recibieron unas 22 408,15 hectáreas. La CONADI también tituló “un total de 27,33 hectáreas a favor de 21 comunidades de la Araucanía consideradas como sitio de significación cultural”. Los escasos resultados que reflejan las áreas anteriores, no impide a la Comisión de Expertos “saludar” […] “los avances en los procesos de restitución de tierras a comunidades indígenas y alienta al Gobierno a seguir tomando medidas para garantizar a los pueblos indígenas la protección efectiva de los derechos de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan a través de los procesos de demarcación y titulación.
Colombia: 2 millones 200 mil indígenas y 36 millones de hectáreas tituladas
Para Colombia, en 2014, la CEPAL había indicado que el 31,5 por ciento de su superficie continental (unos 36 millones de hectáreas) se encontraba titulado como territorios indígenas[4].
Según las informaciones disponibles[5], en diciembre de 2013, 715 resguardos se habían constituido en 27 departamentos que suman más de 32 millones de hectáreas, principalmente en la Amazonía y Orinoquía. Además, subsisten 53 resguardos coloniales con una superficie de cerca de 400 mil hectáreas. A las comunidades negras, afrocolombianas y palenqueras se les constituyeron 181 títulos colectivos en un área de más de 5 millones de hectáreas (departamentos de la región Pacífica).
En 2020, la CEPAL destacó que se había recurrido a la consulta previa de las comunidades indígenas para efectuar el Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 (CNPV). La población indígena alcanzó 2 185 084 personas lo que representa un 4,4 por ciento sobre la población censada total del país.
También la Comisión de Expertos había tomado nota, en una solicitud directa formulada en 2019, de que, desde 2013 hasta septiembre de 2018, el Gobierno había realizado un total de 3 416 censos en el Sistema de Información Indígena de Colombia. En septiembre de 2014, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías (DAIRM) había emitido una circular con instrucciones para las autoridades y/o cabildos indígenas sobre la realización de censos. La DAIRM define al autocenso indígena como el ejercicio autónomo que hacen las autoridades indígenas mediante listados censales para establecer la composición social de sus comunidades, así como los cambios que sufran periódicamente por cuenta de nacimientos, muertes, migración y matrimonios. En este proceso, el Cabildo gobernador de cada resguardo y comunidad o parcialidad es responsable del autocenso, así como de su custodia.
Sin dar elementos sobre las superficies tituladas, en la mencionada solicitud directa formulada en 2019, la Comisión de Expertos se ha expresado así:
La Comisión pide al Gobierno que transmita informaciones actualizadas y detalladas sobre las actividades de la Agencia Nacional de Tierras en lo relativo a los avances en los procesos de restitución de tierras a favor de las comunidades indígenas y afro-descendientes, en particular a aquellas que fueron desplazadas durante el conflicto armado, indicando el número y nombre de las comunidades beneficiadas. Sírvase indicar los medios y recursos financieros de los que disponen la ANT y otros organismos encargados de resolver las solicitudes de restitución de tierras, así como los conflictos generados al respecto. La Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para solucionar los conflictos subsistentes entre comunidades indígenas y personas no indígenas sobre las tierras y a transmitir informaciones al respecto.
Costa Rica: 121 mil indígenas y 187 mil hectáreas tituladas
Según la CEPAL, en Costa Rica, las tierras indígenas deberían cubrir unas 329 mil hectáreas, de las cuales se encuentran “en manos indígenas”, 187 415 hectáreas. La superficie total del país es de 51 100 km2, es decir, que algo más del 3,6 por ciento del territorio del país se le ha consignado, al menos hasta el momento, a los pueblos indígenas (2,4 por ciento de la población).
En efecto, la población indígena de Costa Rica se la estima en 121 024 personas (2018), lo que representa un 2,4 por ciento de la población total (5 003 402 personas, en 2018).
En la observación formulada en 2015, la Comisión de Expertos pidió que las autoridades continuasen informando “sobre el resultado de las medidas tomadas para asegurar la protección de los territorios indígenas, en particular de las iniciativas del Instituto de Desarrollo Rural y del Catastro Nacional. Según los “datos provisionales” de las memorias solicitadas, las autoridades costaricenses pueden esperar hasta 2025 para presentar una memoria sobre el Convenio núm. 169.
Ecuador: 1 millón 200 mil indígenas y 559 mil hectáreas tituladas
En la solicitud directa publicada en 2015, la Comisión de Expertos tomó nota de que durante el segundo período presidencial del Presidente Rafael Correa se había ejecutado el «Plan Tierras» destinado a impulsar el proceso de titulación de territorios ancestrales de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas presentes en el país. La Comisión de Expertos había tomado nota “con interés” de que entre 2010 y 2013 se habían adjudicado un total de 559 308,36 hectáreas, beneficiando a más de cincuenta comunidades indígenas de distintas provincias del país.
La superficie del Ecuador alcanza 283 520 km2 y las tierras indígenas tituladas representan un poco más del 1,9 por ciento del territorio nacional.
En su publicación de 2020, la CEPAL se abstuvo de comentar la situación territorial de los pueblos indígenas en Ecuador. Los datos demográficos conocidos indican que la población indígena estimada en 2018 representa 1 200 989 personas, es decir, un 7 por ciento de la población censada total.
El Salvador: ¿trece mil indígenas?
Según la CEPAL, en 2018, se podría estimar la población indígena de El Salvador en 14 878 personas, es decir, un 0,2 por ciento de la población censada total. En 2007, el censo poblacional identificó tres grupos étnicos: 1 735 personas identificadas como lencas; 3 596 personas como cacaopera y 3 056 como pipil[6]. Sin embargo, no hay comentarios sobre la situación territorial de los pueblos indígenas en El Salvador en la publicación de la CEPAL de 2020.
El Salvador figuró entre los primeros países en ratificar el Convenio núm. 107 (poblaciones indígenas) de 1957[7]. La ratificación fue registrada el 18 de noviembre de 1958 durante la presidencia de José María Lemus, un corto período en el que se intentaron reformas sociales. Desde entonces, no se ha logrado determinar la población indígena ni las superficies reconocidas a las comunidades.
En la solicitud directa publicada en 2019, la Comisión de Expertos evoca “las medidas tomadas para la legalización jurídica de las tierras de la población más vulnerables, entre ellas, familias pertenecientes a pueblos indígenas”. Las autoridades tienen el cometido de seguir tomando medidas para “reconocer y promover los derechos de las poblaciones indígenas sobre las tierras que ocupan tradicionalmente y que transmita informaciones más detalladas sobre el número de familias indígenas beneficiadas por los procesos de legalización de tierras implementados por el ISTA [Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria] y las áreas correspondientes.
Desde hace más de medio siglo, se carece de visión sobre las comunidades indígenas y las tierras correspondientes en El Salvador. Aún así, la OIT no tiene apuros. La eventual repuesta de las autoridades se conocerá recién en 2025 al publicarse el informe de la Comisión de Expertos en el que debería figurar los comentarios correspondientes a la aplicación del Convenio núm. 107 en El Salvador.
Guatemala: 6 millones 491 mil indígenas y 1 millón 577 mil de tierras comunales
La población indígena estimada de Guatemala es de más de siete millones y medio de personas lo que representa 43,6 por ciento de la población censada del país. Junto con Bolivia y México, Guatemala tiene una de las mayores presencias indígenas en América latina.
En un diagnóstico sobre la conservación y manejo de recursos naturales en tierras comunales[8], presentado en noviembre de 2009, se habían identificado un total de 1 307 casos de tierras comunales con una extensión de 1 577 124 hectáreas en todo el país lo que sugiere que un poco más del 14 por ciento de la superficie del país ha sido titulado en favor de comunidades indígenas o campesinas. En 2015, Rights and Resources Initiative ha considerado que las superficies “designated for or owned by Indigenous Peoples and Local Communities” corresponderían al 16,58 por ciento de la superficie total del país[9].
En la observación publicada en 2019, la Comisión de Expertos recogió las informaciones gubernamentales que señalaron que, durante los años 2015-2017, 6 728 familias beneficiaron de resoluciones jurídicas de adjudicación y regularización de tierras del Estado en el marco del Programa de regularización y adjudicación de tierras del Estado. Además, entre 2005 y 2019, el Registro de Información Catastral (RIC) había efectuado treinta y seis diagnósticos en igual número de comunidades indígenas con potencial para ser declaradas tierras comunales y once comunidades han obtenido dicho reconocimiento.
Según las declaraciones transmitidas a la OIT por la presidencia de Alejandro Giammattei (2020), “dadas las características socio-culturales del país el proceso para el reconocimiento y declaratoria de tierras comunales es lento”.
Honduras: 646 mil indígenas y 1 millón 407 mil hectáreas tituladas
Luego de un exhaustivo análisis de las dificultades que subsisten en Honduras, la CEPAL llega a la conclusión de que, “Pese a todo”, según datos del Instituto Nacional Agrario (INA), desde 1993 hasta marzo de 2019 se han emitido 517 títulos definitivos de propiedad, correspondientes a 1.407.259,5 hectáreas.
La CEPAL sugiere que no se pueden determinar los pueblos indígenas a los cuales se le han atribuido los quinientos títulos definitivos de propiedad ni el millón de hectáreas. Sin embargo, la CEPAL se remite al estudio auspiciado por la Confederación de Pueblos Autóctonos de Honduras (CONPAH) y la ONG Forest Trends, donde se analizaron 507 de los 512 títulos entregados entre 1993 (presidencia Rafael Leonardo Callejas) y 2015 (primer mandato de Juan Orlando Hernández).
Según dicho estudio, el pueblo miskitu recibió la mayor superficie de tierras tituladas (78,9 por ciento). En 2013, la Presidencia de Porfirio Lobo tituló tierras a favor de comunidades miskitas y garífunas en la Reserva de la Biosfera de Río Plátano y, en el mismo período, se titularon trescientas propiedades a nombre del pueblo lenca, con una superficie total de 154.613 hectáreas, lo que representa el 11,1 por ciento de las tierras indígenas reconocidas.
La CEPAL recuerda que siguen pendientes los reclamos de las comunidades nahua y pech en Olancho y los pedidos de ampliación de algunas comunidades garífunas, tolupanes, tawahka y pech. Otro asunto pendiente resulta del incumplimiento de un acuerdo ejecutivo firmado por el Gobierno de Carlos Roberto Reina en 1997 en el que las autoridades asumieron un compromiso de titular una superficie de 14.700 hectáreas a las comunidades chortís en Copán y Ocotepeque. De dicha superficie solamente se titularon algo menos de cinco mil hectáreas (exactamente 4.995,74 hectáreas, según el informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, documento A/HRC/39/17 de agosto de 2018).
En la solicitud directa formulada en 2019, la Comisión de Expertos corrobora que el gran total de títulos otorgados a los habitantes de doce concejos territoriales de la Moskitia hondureña corresponde a 1 114 976 hectáreas. Entre 1993-2019 se entregaron 517 títulos definitivos de propiedad, aunque “en los últimos tres años se ha otorgado apenas un título correspondiente a 23 hectáreas” [itálicas agregadas, no figuran en el original. Apenas, adv. Escasamente, solo.]
La población indígena estimada en 2018 se componía de 746 190 personas, equivalente a un 7,7 de la población censada total. La superficie total de Honduras representa 112 492 km2 y la superficie titulada a las comunidades indígenas son 1 407 259,5 hectáreas.
“Pese a todo” (CEPAL), en Honduras, 12,5 de la superficie del territorio nacional corresponde a tierras indígenas tituladas, aunque la Comisión de Expertos haya observado que en los últimos tres años se otorgó “apenas” un título correspondiente a 23 hectáreas.
En una observación publicada en 2021, la Comisión de Expertos ha expresado su “saludo” a la condena de los autores materiales del asesinato de la Sra. Berta Cáceres y ha instado a las autoridades a tomar “las medidas apropiadas para cerciorarse que se deslinden responsabilidades y se sancione a los autores intelectuales”. Sin embargo, los adelantos en materia de titulación de tierras – probablemente uno de los mejores frutos del Convenio núm. 169 en América latina, apenas merece una frase en una solicitud directa.
México: 25 millones 600 mil indígenas y 101 millones 130 mil hectáreas tituladas
La población indígena de México se compone de dos millones setecientas mil personas, lo que representa algo más del veintiún por ciento de la población censada total. La mayor parte de los indígenas del Continente americano viven en México.
Según datos extraídos del estudio publicado por Rights and Resources Initiative [10], en 2012, la superficie de los territorios indígenas (ejidios y comunidades) en el Registro Agrario Nacional, alcanzaría algo más de 101 millones de hectáreas, lo que representa más del 51 por ciento de la superficie del país.
En la solicitud directa formulada en noviembre-diciembre de 2019, la Comisión de Expertos menciona el Programa de Regularización y Registro de Actos Jurídicos Agrarios que opera desde 2016 (Gobierno de Enrique Peña Nieto) y de los conflictos que deben dirimir los tribunales agrarios sobre las reclamaciones que presentan los pueblos indígenas relativas al reconocimiento de sus tierras. La Comisión de Expertos ha pedido “informaciones actualizadas sobre la totalidad de las tierras que han sido identificadas y titularizadas a favor de las comunidades indígenas, indicando bajo qué régimen de propiedad lo fueron”.
Nicaragua: 404 mil indígenas y 3 millones 800 mil hectáreas tituladas
La población indígena estimada en 2018 representa 404 593 personas, es decir, casi cinco por ciento de la población del país calculada en 6 518 478 personas, según datos del Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE), 2020.
Usando las fuentes oficiales de la Comisión Nacional de Demarcación y Titulación y del Poder Judicial, la CEPAL ofrece un cuadro señalando la región autónoma, el nombre de cada territorio, las comunidades correspondientes, la superficie en km2 y las familias asentadas. Un cinco por ciento de la población dispone de un tercio del territorio del país y la mitad de la Costa Atlántica nicaragüense.
En efecto, desde 2005 (presidencia Enrique Bolaños Geyer) hasta 2017 (segundo período del Presidente Daniel Ortega Saavedra), el Estado ha titulado 23 territorios indígenas, cubriendo una superficie total de 38.181,33 km2, involucrando a 308 comunidades y un total de 39.531 familias. Según la CEPAL, esto representa el 31,6 por ciento del territorio nacional y el 56 por ciento de la Costa Caribe de Nicaragua.
Sin embargo, la CEPAL lamenta que el saneamiento previsto en la Ley núm. 445 de 2003 que establece el Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz todavía no haya comenzado. Las comunidades indígenas han denunciado que al menos 120 mil hectáreas de tierras ancestrales habían sido invadidas y destruidas por colonos.
Las informaciones transmitidas por la presidencia de Ortega a la Comisión de Expertos confirman globalmente los datos positivos anteriores. Según la observación publicada en 2019, las autoridades han reconocido que el procedimiento legal de saneamiento — quinta y última etapa del proceso de legalización de los territorios originarios en las regiones autónomas del Caribe — constituía “un problema nacional sumamente complejo”.
Aunque la presencia principal de las comunidades indígenas se encuentra en la Costa Caribe, las comunidades que se encuentran en ciertas zonas del Pacífico, Centro y Norte del país ha merecido la atención de la Comisión de Expertos. En este sentido, el Gobierno ha informado que las autoridades de los pueblos originarios consideran que sus títulos de propiedad están registrados y que gozan de plena validez legal. Sin embargo, las autoridades han reconocido que persisten dificultades vinculadas con el reconocimiento de títulos de propiedad colectiva y con la ocupación ilegal por parte de latifundistas.
En la mencionada observación de 2019, la Comisión de Expertos “saludó” los esfuerzos del Gobierno destinados a “velarpor la protección efectiva del derecho de propiedad y posesión sobre las tierras de los pueblos indígenas y pide al Gobierno que continúe informando sobre los resultados de los procesos de demarcación y titulación de territorios tradicionales de los pueblos cubiertos por el Convenio, tanto en el ámbito del régimen establecido para las regiones autónomas de la Costa Caribe (ley núm. 445) como para las comunidades establecidas en el Pacífico, centro y norte ”.
En 2023, al publicarse el informe de la Comisión de Expertos, se conocerán eventualmente los avances que se hayan logrado al respecto.
Panamá: 8 millones 300 mil indígenas y 21 millones 215 mil hectáreas tituladas
Según los datos de la CEPAL, la superficie total de propiedad indígena legalmente reconocida asciende a 1 688 100,6 hectáreas que corresponden a un 22,5 por ciento del territorio nacional. La CEPAL también ofrece un cuadro indicando la superficie de cada una de las seis comarcas que se han reconocido en Panamá y de las tierras colectivas que se encuentran todavía en etapa de titulación.
La situación de la adjudicación de tierras indígenas en Panamá, según el excelente documento de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI) que sirvió de fuente a la CEPAL, explica que la población nacional censada en 2010 alcanzó a 3,8 millones de personas (y subió a 4 246 439 personas en 2019). Se estima que las siete etnias de la población indígena en Panamá comprenden unas 512 108 personas representando algo menos del diez por ciento de la población total.
Al igual que en El Salvador, el Convenio núm. 107 (poblaciones indígenas) sigue vigente en Panamá. Sin embargo, Panamá progresó sustancialmente en la atribución de tierras.
En una solicitud directa formulada en 2015, la Comisión de Expertos había tomado nota “con satisfacción” de la adopción de la ley núm. 72, de 23 de diciembre de 2008, que estableció el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas y de su correspondiente decreto reglamentario (decreto ejecutivo núm. 224, del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, de fecha 29 de junio de 2010). Se le pidió al Gobierno que comunicase “datos actualizados sobre las tierras adjudicadas y los títulos otorgados en aplicación de la ley núm. 72 de 2008” y la manera en que se reconocía el derecho de propiedad, colectiva o individual, sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas.
En sus últimos comentarios (formulados en 2019), la Comisión de Expertos se abstuvo de comentar las superficies adjudicadas a los pueblos indígenas en Panamá.
Paraguay: 126 mil indígenas y 1 millón 143 mil hectáreas tituladas
Según la CEPAL, la población indígena estimada de Paraguay suma 126 631 personas, es decir, 1,8 por ciento de la población censada total. Algo más de un millón de hectáreas han sido tituladas para las comunidades indígenas, lo que representa un 2,8 por ciento de la superficie nacional (la superficie de Paraguay se estima en 406 752 km2).
La CEPAL destaca la calidad de la información disponible en la plataforma interactiva creada por la Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas, conformada de trece organizaciones indígenas de las dos regiones del país, Oriental y Occidental o Chaco. La base contiene datos públicos del Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), del Instituto Nacional de Estadística (INE), del Servicio Nacional de Catastro y de organizaciones de la sociedad civil.
A partir de los datos disponibles en https://www.tierrasindigenas.org/datosanaliticos , se pueden conocer las 868 comunidades indígenas a las cuales se les han titulado 1 143 946 hectáreas atribuidas a 24 133 familias. Los datos indican también las superficies que se encuentran en “proceso de titulación” (96 567 hectáreas) y en “trámite de regularización” (372 044 hectáreas).
En la observación publicada en febrero de 2019, la Comisión de Expertos destacó las importantes superficies tituladas en favor de los pueblos indígenas: […] “Según el INDI, de las 493 comunidades indígenas, 357 cuentan con tierra asegurada (72,4 por ciento) y de éstas, 343 poseen título de propiedad comunitaria (96,1 por ciento)”. Sin embargo, la Comisión de Expertos, al igual que la CEPAL, expresaron su preocupación por las demoras de las autoridades en cumplir con las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre derechos territoriales.
Perú: 8 millones 305 mil indígenas y 21 millones de hectáreas tituladas
En 2019, la superficie de tierras tituladas a comunidades campesinas indígenas y comunidades nativas en veinte departamentos de Perú representan 21 215 872,5 hectáreas: las comunidades indígenas campesinas disponen de 6 724 316,9 hectáreas y las comunidades indígenas nativas de 14 491 555,6 hectáreas, según la información elaborada por la CEPAL con los datos del Viceministerio de Interculturalidad.
Se han identificado 6.719 comunidades indígenas en el Perú. Ocho de cada diez comunidades campesinas nativas cuentan con títulos de propiedad. De ellas, un 57,5 por ciento son consideradas como comunidades “indígenas campesinas”; un 32,1 por ciento comunidades “indígenas nativas” y un 9,9 por ciento no han sido identificadas por la Dirección Regional Agraria (DRA) competente sino por otras fuentes. Los asentamientos de pueblos indígenas en contacto inicial corresponden al remanente 0,5 por ciento.
La población indígena de Perú en 2018 se estima en poco más de ocho millones de personas, lo que significa que a un 26 por ciento de la población censada total se le han reconocido derechos sobre algo más del 16,5 por ciento por ciento del territorio nacional.
La OIT atendió una reclamación presentada por la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) con el apoyo de las confederaciones sindicales más representativas a nivel regional y mundial, protestando por la violación del Convenio núm. 169 que significaba la matanza de cuatro dirigentes indígenas. Al producirse la matanza étnica, en septiembre de 2014, la comunidad de Saweto reclamaba por la titulación de su territorio y la expulsión de un emprendimiento de tala ilegal que contaba con la anuencia de las autoridades regionales. Luego de los asesinatos, las autoridades titularon 78 129 hectáreas a nombre de la comunidad y aceptaron corregir los límites de la concesión forestal que se sobreponía al territorio indígena. Los autores de la matanza, al igual que los responsables de la DRA y otras entidades implicadas en el crimen y la tala ilegal, siguen impunes[11].
En la solicitud directa publicada en 2018, la Comisión de Expertos pidió pasivamente que las autoridades comunicaran […] “informaciones concretas y actualizadas sobre los progresos alcanzados en los procesos de titulación y de registro de tierras efectuados por las autoridades competentes nacionales y regionales, sobre las superficies tituladas en cada región del país, así como sobre los litigios derivados de estos procesos”.
Recién al publicarse el informe de la Comisión de Expertos en febrero de 2022, se podrá saber si la OIT sale de su mutismo y contribuye a que no persista la impunidad que cubre la matanza étnica de los dirigentes de la comunidad de Saweto que luchaban por la aplicación del Convenio núm. 169 en la Amazonía peruana.
Uruguay: 81 mil indígenas
Se identifican como indígenas en Uruguay unas 81 032 personas lo que representa un 2,3 de la población censada.
Venezuela: 769 mil indígenas y 2 millones 943 mil hectáreas tituladas
La superficie titulada representaría algo más del 3,2 por ciento de la superficie total del país (916 445 km2) y el total de los indígenas en Venezuela alcanzarían a ser 274 mil personas lo que representaría el 2,6 por ciento de la población total.
En la observación publicada en 2015, la Comisión de Expertos reflejó las informaciones transmitidas por el Gobierno de Nicolás Maduro y tomó nota “con interés” de que, por primera vez, se había efectuado una demarcación mediante «auto-demarcación», es decir, una delimitación territorial elaborada por los propios pueblos indígenas plasmando los recursos nemotécnicos de los mapas cognitivos, los cuales son luego certificados por el Instituto Geográfico de Venezuela. La Comisión de Expertos también tomó nota “con interés” de que, entre 2009 y 2013, se habían consolidado 47 títulos y, entre 2005 y 2013, se habían otorgado un total de 87 títulos colectivos. La superficie total titulada representaba 2 943 096,55 hectáreas y alrededor de 76 400 indígenas se encontraban en los territorios titulados.
En una solicitud directa publicada en 2019, se hace saber que, desde 2005, la Comisión nacional de demarcación de hábitat y tierras de los pueblos y comunidades indígenas ha otorgado 102 títulos de propiedad colectiva, que representan un total de 3 280 298 hectáreas de superficie donde habitan 99 001 personas pertenecientes a pueblos indígenas. El Gobierno señaló que se habían aprobado 93 de 140 solicitudes de demarcación.
La Comisión de Expertos ha pedido “información actualizada sobre los avances en los procesos de demarcación y titulación, con la participación de los pueblos indígenas, especificando el número de títulos de propiedad colectiva otorgados, la superficie que comprenden las áreas tituladas, así como indicaciones sobre los pueblos y comunidades indígenas beneficiadas”.
Al publicarse en 2025 los próximos comentarios de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio núm. 169 en Venezuela, se conocerán eventulamente los avances que se hayan logrado al respecto.
Cuadro recapitulativo: población y titulación de tierras indígenas en América Latina
En Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Perú las áreas tituladas superan el 10 por ciento de la superficie total del país. En Argentina, Costa Rica, Paraguay y Venezuela, las áreas tituladas representan unos pocos porcentuales de la superficie total del país al igual que la relativamente escasa población indígena censada en esos países.
En algunos casos, las Constituciones nacionales han reconocido a las comunidades indígenas la posibilidad de ejercer una autonomía política sobre sus propios territorios. No significa lo mismo ser titular de territorios con autonomía política en Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá; que titular de tierras sin autonomía política en Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú.
Al determinar que existen importantes superficies reconocidas en algunos países, no se desconoce que hay muchos, graves y emblemáticos conflictos territoriales pendientes con el cumplimiento del Convenio núm. 169 y de la legislación nacional correspondiente. Los derechos territoriales acordados en los artículos 14 y 15 del Convenio núm. 169 exigen el respeto de las reglas sobre la consulta de las comunidades indígenas y su participación en los beneficios en caso de que se proceda a la explotación de los recursos naturales. Sin su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa, los pueblos indígenas no deberían ser trasladados, como lo exige el artículo 16.
Conclusiones y propuestas
Tantos y tan graves son los conflictos territoriales en América latina que intentar un análisis comparado sobre la población y las superficies indígenas en términos globales ha parecido inicialmente prosaico.
El reconocimiento a los pueblos indígenas del derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan tiene un impacto concreto al conocerse la superficie en hectáreas que se ha adjudicado a las comunidades indígenas.
Dadas las consecuencias de la aplicación de los requerimientos del Convenio núm. 169 sobre el derecho de propiedad de los países que lo han ratificado, hay un inesperado impacto del derecho (internacional) del trabajo sobre los derechos civiles (identidad y propiedad).
Sin embargo, han sido muy pocos los convenios internacionales del trabajo que hayan alcanzado un impacto tan profundo para el ejercicio práctico de los derechos de propiedad privada como el que se deduce del Convenio núm. 169. El tan famoso Convenio de la OIT sobre la gente de mar (MLC, 2006) confirma los derechos de los armadores sobre sus naves y asegura la protección social de 1 millón 600 mil marinos en el mundo.
En Chile solamente la comunidad mapuche – 1 millón 700 mil personas – son más que las trabajadoras y los trabajadores del mar que cubre el MLC, 2006. Panamá sigue sin ratificar el Convenio núm. 169 pero aceptó asumir las obligaciones que implica la ratificación del MLC, 2006. Lograr la ratificación del MLC, 2006 por parte de Panamá fue consecuencia del ahínco que puso la Oficina Internacional del Trabajo para obtener ese resultado. Sin Panamá, la OIT no hubiese alcanzado la gloria que tanto se atribuye para proteger a las trabajadoras y a los trabajadores en el mar. ¿Por qué Panamá sigue sin ratificar el Convenio núm. 169 si hay tantos argumentos a favor de su ratificación?
Desde 2019, la OIT abandonó el pedido coherente y simultáneo de las memorias y optó por el tratamiento asincrónico de las memorias sobre el Convenio núm. 169. En lugar de conocer simultáneamente las memorias de los veintitrés países que han ratificado el Convenio núm. 169, la OIT sigue el orden alfabético inglés para espaciar la tarea de examinar la aplicación del Convenio núm. 169 en seis períodos anuales distintos. La pandemia ha ampliado el efecto nefasto de la presentación asincrónica de las memorias sobre el Convenio núm. 169, haciendo muy difícil obtener una perspectiva comparada de la situación demográfica y los avances que se registran en materia de titulación de tierras indígenas.
El tratamiento asincrónico favorece el análisis desequilibrado de la Comisión de Expertos en relación con la titulación: un ejemplo de la falta de coherencia es que la Comisión de Expertos ha saludado a las autoridades chilenas por haber titulado algo más de 27 hectáreas de significación cultural a favor de 21 comunidades de la Araucanía, pero al Gobierno hondureño se le reprocha que en “los últimos tres años” [probablemente 2017 – 2019] se haya otorgado “apenas” un título correspondiente a 23 hectáreas en la Moskitía hondureña. En sus comentarios más recientes, la Comisión de Expertos no manifiesta ningún agrado por las importantes áreas tituladas en favor de tres etnias principales en Honduras, ni tampoco lo alcanzado en Bolivia o en México.
La OIT debería contribuir a difundir y valorizar las excelentes bases de información sobre titulación de tierras, en particular en Paraguay donde una confederación indígena mantiene un sistema de información que permite consultar y compulsar fuentes oficiales y de otras partes interesadas. En Panamá, se ha elaborado una documentación gubernamental “consultada” con las comunidades indígenas, lo que corresponde con el alto nivel de titulación de un país que, pese a todo, no ha ratificado el Convenio núm. 169. También son excelentes los datos que ha procesado y presentado la CEPAL sobre la demografía y titulación indígenas en Colombia, Honduras, Nicaragua, Paraguay.
La Comisión de Expertos podría compartir los datos cartográficos mencionados en sus comentarios de manera de poder ubicar las localidades y entender el interés de las 27 hectáreas de significación cultural en la Araucanía y de las 23 hectáreas en la Moskitía hondureña.
Los equipos de la CEPAL deberían tomar conocimiento de los comentarios de la Comisión de Expertos y lograr una visión conjunta sobre los temas indígenas entre dos instituciones – la CEPAL y la OIT – que tienen una larga tradición de estructurar las políticas públicas en América latina.
[1] CEPAL, Los pueblos indígenas en América Latina: avances en el último decenio y retos pendientes para la garantía de sus derechos, septiembre de 2014, pág. 116.
[2] CEPAL/Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe (FILAC), Los pueblos indígenas de América Latina – Abya Yala y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible: tensiones y desafíos desde una perspectiva territorial, Documentos de Proyectos (LC/TS.2020/47), Santiago, 2020.
[3] Tamburini, L., Bolivia: Atlas sociopolítico sobre los territorios indígenas de las tierras bajas, pág. 9, IWGIA, enero de 2019. Disponible en: https://www.iwgia.org/es/recursos/publicaciones/317-libros/3309-bolivia-atlas-sobre-los-territorios-indigenas-bolivia.html
[4] CEPAL/FILAC, op. cit., pág. 152.
[5] Rights and Resources Initiative. 2015. Who Owns the World’s Land? A global baseline of formally recognized indigenous and community land rights. Washington, DC: RRI. Disponible en: https://rightsandresources.org/wp-content/uploads/GlobalBaseline_web.pdf
Derechos Territoriales Étnicos, mayo de 2014. Punto de Encuentro No 67, 7. Disponible en: http://ediciones.indepaz.org.co/wp-content/uploads/2014/10/revista_PE67-Derechos-territoriales-etnicos.pdf.
En marzo de 2021, según el Portal de Datos Abiertos de la Agencia Nacional de Tierras, la suma de las áreas tituladas alcanza 28 701 906 hectáreas (“área acto administrativo”).
[6] Jorge E. Lemus, Definiendo al indígena salvadoreño, El Salvador, 2009. Entre otras observaciones pertinentes, el autor explica que “la persecución y represión sistemática de que fueron objeto los indígenas después de los levantamientos de 1831 y 1932 aceleraron el proceso de asimilación a la clase dominante y el abandono de las costumbres que aún prevalecían entre la población indígena”. No obstante, Lemus destaca la importancia de la “autodefinición” en el contexto de El Salvador: “los indígenas de la generación de abuelos se identifican como tales y son capaces de identificar a otros, incluso a los más jóvenes que han abandonado todo vínculo con su etnia. En cada comunidad, cualquier indígena puede prácticamente recitar los nombres de los que son y los que no son indígenas. Las otras generaciones, hijos y nietos, se avergüenzan de su ascendencia indígena y, generalmente, la niegan”.
[7] Las dos primeras ratificaciones que recibió el Convenio núm. 107 fueron las de Haití (4 de marzo de 1958) y de Cuba (2 de junio de 1958). Como consecuencia de esas dos ratificaciones, el Convenio núm. 107 entró en vigor el 2 de junio de 1959. Contemporáneamente con la ratificación de El Salvador, se registraron las ratificaciones de Bélgica (19 de noviembre de 1958), Ghana (15 de diciembre de 1958), India (29 de septiembre de 1958) y de República Dominicana (23 de junio de 1958). Las ratificaciones del Convenio núm. 107 de los países mencionados siguen en vigor.
[8] Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Diagnóstico de la conservación y manejo de recursos naturales en tierras comunales, informe final, noviembre de 2009, disponible en https://chm.cbd.int/api/v2013/documents/7023F81E-EFBD-F578-8B84-4E4045E2E8A3/attachments/Diagnostico%20tierras%20comunales.pdf
[9] Según Rights and Resources Initiative, en Guatemala, la superficie “designated for Indigenous Peoples and Local Communities” sería de 0.38 millones de hectáreas, “Owned by Indigenous Peopleas and Local Communities”, sería de 1.40 Mha, Total Area Designated for or Owned by Indigenous Peoples and Local Communities alcanzaría 1.78 Mha.
[10] Rights and Resources Initiative. 2015. Who Owns the World’s Land? A global baseline of formally recognized indigenous and community land rights. Washington, DC: RRI.
[11] https://natanelkin.com/2020/07/25/mutismo-de-la-oit-frente-a-matanza-etnica/
