O Brasil e sua participação em certos blocos, como o BRICS
Paulo Roberto de AlmeidaExistem blocos de todos os tipos, formatos, tamanhos, sabores e cores, para todos os fins e objetivos que possam decidir os países: alianças políticas ou militares, cooperação fronteiriça, cultural ou tecnológica, acordos de livre comércio (mais numerosos) ou de união aduaneira (em menor número), de unificação monetária (moeda única ou comum), ou até de confederação ou de união política (como um dia poderá ser a União Europeia).
No plano do Direito Internacional e do sistema multilateral criado após a Segunda Guerra Mundial – grosso modo a ONU e suas agências especializadas –, é preciso distinguir entre, de um lado, organizações intergovernamentais, ou órgãos multilaterais congregando Estados soberanos para as finalidades estabelecidas em seus acordos constitutivos, que são em princípio universais, ou seja, congregando todos os Estados que aceitem seus princípios, estatutos e regras de funcionamento, e de outro lado, entidades mundiais ou regionais de menor escopo substantivo, com adesão restrita unicamente aos países ou Estados que partilham de objetivos comuns, como pode ser uma aliança militar como a OTAN, um órgão de consulta e coordenação econômica, como é a OCDE, ou blocos regionais, como são a OEA, a União Africana, a ASEAN, e todos acordos comerciais, bilaterais, plurilaterais ou regionais, como são o TPP e o RCEP. Cabe uma observação especial ao esquema europeu de integração, uma vez que ele transcende o simples nível multilateral ou interestatal, ou seja, o âmbito do Direito Internacional, para alcançar um caráter supranacional, ou supraestatal, ou seja, se situa no âmbito do Direito Comunitário.
Todos os acordos internacionais, de cooperação ou de integração, representam uma espécie de renúncia, ou perda de soberania, uma vez que os Estados partícipes consentem em não atuar, em suas políticas e objetivos domésticos, contrariamente às obrigações que eles contraíram no quadro dos acordos internacionais que assinaram, que possuem objetivos universais – como a paz, a segurança e o desenvolvimento integral de todos os países, como no caso da ONU e suas agências – ou mais limitados: de cooperação e integração econômica, de defesa, de combate ao crime organizado, etc. Os países europeus, por sua vez, ao empreender os primeiros acordos de integração – CECA (Tratado de Paris, 1951), Tratados do mercado comum (Roma, 1957) – renunciaram expressamente à soberania nacional sobre a produção de carvão e do aço e depois a todos os demais produtos na concepção do mercado comum, adotando estruturas supranacionais, como foram a Alta Autoridade (na CECA) e depois a Comissão Europeia (no caso dos tratados de Roma), preservando, por outro lado, uma entidade intergovernamental, que é o Conselho Europeu (de chefes de Estado ou de governo, ou de ministros setoriais). A União Europeia representa graus ainda mais elevados de desnacionalização de políticas nacionais, envolvendo fronteiras, segurança e defesa, moeda comum e outros aspectos que podem compreender opções para determinados países membros (por exemplo, nem todos os membros da EU aderiram ao euro).
O Brasil sempre teve uma postura inclusiva na maior parte dos acordos de caráter universal (ONU) ou mundial (Gatt, depois OMC, etc.), mesmo não tendo grande poder decisório em determinados organismos (possui apenas uma pequena cota parte no FMI, por exemplo). Mas no plano regional sempre esteve disposto a aderir, ou mesmo sugerir acordos e uniões políticas e econômicas: Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR, 1947, modelo de defesa coletiva que seria utilizado no Tratado do Atlântico, que criou a OTAN, em 1949), depois a OEA (1948), o Tratado de Montevidéu de 1960 (Alalc), o de 1980 (Aladi), o Tratado de Integração Argentina-Brasil (1988) e depois o de Assunção (1991, com Paraguai e Uruguai). Não ingressou na OCDE (1960) porque não foi convidado, mas tampouco estava preparado para aceitar determinadas obrigações dos países membros (como a liberalização dos investimentos estrangeiros e dos movimentos de capitais, por exemplo), mas agora se dispõe a aceitar essas regras e solicitou formalmente adesão (ainda não consumada). Também ingressou em bancos de desenvolvimento (como o BID, 1960), no Clube de Paris (entidade de países credores, que existe desde os anos 1960, mas à qual o Brasil só foi aceito em 2017) e no BIS (Banco de Compensações Internacionais, ou Banco de Basileia, cooperação entre bancos centrais).
Em outros termos, o Brasil pode decidir fazer parte, ou se tornar membro de diferentes entidades interestatais internacionais ou regionais, com cujos princípios constitutivos, estatutos e objetivos ele esteja de acordo, como determinar o governo e decidir o Congresso (embora alguns acordos tenham sido feitos no Estado Novo, quando não havia Parlamento funcionando). Em alguns casos, ele mesmo pode determinar o surgimento de uma nova entidade – como no caso dos diferentes esquemas de integração regional –, ou propor, com alguns sócios escolhidos a dedo, um novo bloco para preencher objetivos específicos ou interesses nacionais bem definidos.
Este não é o caso, contudo, do BRIC (este era o formato original, em 2006-2009) ou do BRICS (como se tornou a partir de 2011), que reputo como sendo uma entidade totalmente artificial, disfuncional e pouco propensa a consolidar um processo autônomo de afirmação internacional, de acordo a objetivos de desenvolvimento nacional especificamente brasileiros. O fato de que o BRICS tenha constituído um Novo Banco de Desenvolvimento – fundado aliás no Brasil, em 2014 – não me parece representar nenhum objetivo maior no quadro de nossa interface externa, apenas mais burocracia e contribuições mandatórias que são sempre custosas. Não é por falta de financiamento que a infraestrutura brasileira interna e para as exportações ainda é de péssima qualidade, e sim pela ausência de um bom ambiente regulatório e de bons projetos para captar recursos de diversas fontes externas e até internas, privadas ou de fundos e bancos existentes. O BRIC-BRICS foi uma construção política, reunindo a princípio quatro países, depois cinco, atualmente mais de dez (e outros associados); isso denota apenas que o Brasil está aberto a novos arranjos internacionais, mas cabe ressaltar que esses países possuem poucos pontos em comum, em suas respectivas diplomacias e quase nenhuma convergência explícita nas estratégias de desenvolvimento.
Blocos e alianças estratégicas deveriam ser como esses remédios de tarja preta, que só podem ser receitados em condições especiais, depois de um bom exame do paciente, da avaliação de seus efeitos colaterais e com um bom seguimento regular por especialistas na questão. Tais agrupamentos têm sido sobre-estimados e sobretudo vendidos a um preço acima de seu valor de mercado. Ao longo da história, muitos desses grupos foram constituídos, geralmente com objetivos econômicos ou de defesa.
Os mais frequentes são os blocos de comércio, mas mesmo aqui as variedades são muitas, desde os analgésicos das áreas de preferências tarifárias (como os acordos da Aladi, e vários outros pelo mundo, sobretudo entre países em desenvolvimento), ao fortificante das zonas de livre comércio (são centenas e centenas já registradas na OMC, como a Efta, por exemplo, embora algumas fossem bem mais musculosas, como o antigo Nafta), à vitamina da união aduaneira (o próprio Mercosul é uma, mas parece uma colcha de retalhos, muito perfurada), à anfetamina do mercado comum (o que gostaria de ser o Mercosul, mas ainda não consegue, e que corresponde à Comunidade Europeia nos anos 1960), passando depois aos antibióticos das uniões econômicas e monetárias (só a União Europeia adentrou por essa via, não considerando os países que renunciaram a ter moeda própria), até chegar nos barbitúricos da união política (por vezes por incorporação voluntária ou consentida, em outras por absorção).
É possível que eles possuam virtudes estimulantes e fortificantes para os que deles fazem parte, mas também existem efeitos indesejados, como o fato de reduzirem os objetivos dos mais ambiciosos ao mínimo denominador comum; ou então levar os menos poderosos a agregar apoio às ambições dos mais fortes, que podem lograr, num caso ou noutro, alguma conquista que sozinhos não poderiam. A questão da confiança nesses blocos é fundamental, mas é difícil controlar a postura de cada um deles: existem os recalcitrantes até num bloco altamente institucionalizado, como o da União Europeia, ou manobras unilaterais que podem afastar parceiros formais do objetivo comum, como já tinha observado Tucídides, no caso da Liga Ateniense, que não impediu alguns membros de apoiarem Esparta na guerra do Peloponeso.
Quanto aos pontos positivos ou negativos, o leque de alternativas ou de interpretações contraditórias é muito amplo para ser tratado nos limites deste pequeno texto. Mas cabem as perguntas de praxe: o Mercosul ajuda ou prejudica o Brasil? – perguntam alguns; já escrevi muito sobre o Mercosul, e meus trabalhos podem ser encontrados em minhas plataformas de interação acadêmica. O Brics é uma boa coisa para o Brasil, ou para a África do Sul? E o Ibas, a primeira entidade da fábrica de experimentos externos da diplomacia lulopetista, trouxe resultados positivos? Se sim, por que não se reúne mais? A Unasul, o que trouxe de diferente que o Brasil não fazer por si mesmo, bilateralmente ou em acertos pragmáticos, para algum projeto ad hoc? Em resumo, todos esses blocos, grupos, foros entregam o que prometem e os seus benefícios superam os seus custos, políticos e financeiros? Pode ser, mas seria preciso uma avaliação independente dos governos para avaliar se é realmente bom para o país.
Por vezes, uma condução dos projetos nacionais em bases inteiramente autônomas, ou no plano estrito das relações bilaterais em caráter seletivo, pode oferecer um maior leque de opções ao país do que o pertencimento a um bloco arranjado de forma por vezes improvisada, no qual para conduzir qualquer nova iniciativa se deve sempre partir do mínimo denominador comum, uma vez que raramente projetos ambiciosos podem ser inteiramente compartilhados com três ou mais sócios do mesmo empreendimento. Creio que o Brasil é suficientemente instruído, sobretudo em sua diplomacia, para escolher ele mesmo suas melhores opções, tanto no plano formal – ou seja, em formato bilateral, regional ou plurilateral –, quanto no plano substantivo, ou seja, nos objetivos que pretende atingir em seu processo de desenvolvimento (se é que ele tem algum, realmente).
Paulo Roberto de Almeida
