1483. “A agenda negociadora internacional do Brasil: temas diplomáticos nos contextos regional e multilateral”, Brasília, 18 out. 2005, 11 p. Transcrição em documento de apresentação em PowerPoint para apoiar palestra proferida na Task Force sobre Negociações Internacionais da American Chamber-SP, em 20/10/2005.
A
agenda negociadora internacional do Brasil:
temas
diplomáticos nos contextos regional e multilateral
Paulo Roberto de
Almeida
Sumário:
Posições do Governo Lula e contrapontos possíveis:
1. Política mundial: multilateralismo e
equilíbrio de poderes
2. Organização das Nações Unidas: Conselho
de Segurança
3. Globalização e volatilidade financeira
internacional
4. OMC e negociações comerciais
multilaterais
5. Relações Sul-Sul - países em
desenvolvimento
6. Crises financeiras e acordos com o FMI
7. Brasil como “líder” regional e mundial
8. O Mercosul e a inserção internacional do
Brasil
9. Relações com a República Argentina
10. Comunidade Sul-Americana de Nações
11. Relações com a União Européia
12. Relações com os Estados Unidos
13. A questão do terrorismo
14. Negociações em torno de uma Alca
15. O papel do instrumento diplomático
1. Política mundial:
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Multilateralismo e equilíbrio de
poderes
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> Forte ênfase no sistema político
multilateral;
> Reafirmação tradicional da soberania
nacional;
> Ênfase na igualdade soberana dos países
(Rui Barbosa);
> Busca uma “mudança no eixo do poder
mundial” (Viagem à Rússia: “O debate nas Nações Unidas,
o debate na Organização Mundial do Comércio e o debate em outros foros
multilaterais demonstram que somente o trabalho conjunto dos países
emergentes pode criar uma nova geografia política, econômica e comercial.”);
> Persegue uma estratégia de alianças
estratégicas com algumas potências médias e outras nações emergentes de
postura independente.
|
< O multilateralismo é inoperante para
muitos problemas;
< Mundo atual é caracterizado pela
interdependência efetiva;
< Certo, mas alguns sempre serão “mais
iguais” do que outros;
< Será conseqüência da relevância do país,
não efeito da vontade;
< O sistema mundial é hoje mais
diversificado e os interesses nacionais nem sempre são coincidentes,
sobretudo na esfera econômica.
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2. Organização das Nações Unidas:
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Conselho de Segurança
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> Grande prioridade à conquista de uma
cadeira permanente;
> Multiplicação de apoios a essa
pretensão, inclusive de membros do próprio CSNU;
> Contrapartida: necessidade de o País
assumir novas e maiores responsabilidades, em termos de segurança, de
assistência humanitária e de cooperação ao desenvolvimento de países pobres;
> Maiores encargos financeiros e
diplomáticos;
> Grandes investimentos e frustração pela
não reforma em 2005.
|
< Pedidos de apoio já revelam problema de
representatividade e de legitimidade da demanda;
< Os apoios manifestados podem ter sido
meramente retóricos;
< Dificuldades: o Brasil não tem
“excedentes de poder”, em termos de forças militares, e solidez econômica e
financeira para cooperação técnica internacional, além de ainda manter o
status de “país em desenvolvimento”;
< Dificuldades fiscais previsíveis, agora
e no futuro;
< Situação de impasse deve persistir pelo
futuro previsível.
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3. Relações
econômicas internacionais
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Globalização e volatilidade financeira internacional
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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>
Adesão inicial às teses do Foro Social Mundial: “um outro mundo é possível”;
>
Condenação explícita da globalização capitalista;
>
Sim a Porto Alegre; não a Davos;
>
De fato: diálogo realista com os dois mundos, os alternativos de Porto Alegre
e os capitalistas de Davos;
>
Combate à fome e a pobreza mundial: taxas sobre os fluxos de capitais ou o
comércio de armas;
>
Recusa explícita do chamado “consenso de Washington”;
>
Proposta de um “consenso de Buenos Aires”;
>
Preferência pela sustentabilidade social do governo.
|
<
Balanço de 30 meses: “Por um mundo mais justo”, o que implica que o atual é
aceitável, com alguns ajustes;
<
Fim da retórica anti-capitalista: política econômica responsável;
<
“Ponte” entre Porto Alegre e Davos;
<
Na prática, os antiglobalizadores não têm nada de muito prático a propor,
como revelado nas manifestações;
<
Pouco sucesso no “fome zero mundial”: apenas uma taxa, de adesão voluntária,
sobre as passagens aéreas;
< A
China é o maior e melhor exemplo do “consenso de Washington”;
<
Aceitação quase nula do “consenso de Buenos Aires”: teses vagas;
<
Ações sociais não têm dependência direta da situação econômica.
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4.
Sistema multilateral de comércio
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OMC e negociações comerciais
multilaterais
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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>
Ativismo diplomático: formação do G-20, em Cancun (setembro de 2003): fim dos
subsídios internos e das subvenções às exportações de produtos agrícolas;
>
Enfática defesa da soberania econômica nacional e de políticas nacionais,
macroeconômicas e setoriais, para o desenvolvimento nacional;
>
Ofensivo na demanda de acesso a mercados agrícolas, mas defensivo na abertura
e liberalização dos setores industriais e de serviços nacionais.
|
<
Vitória mais de procedimento do que de substância: interesses internos dos
países membros são contraditórios e defensivos; amarram o Brasil a posições
menos ofensivas;
<
Fraco entendimento nacional sobre o que são políticas nacionais e setoriais
de desenvolvimento: inconsistências temporais e substantivas na definição de
políticas adequadas ao momento;
<
Necessidade de maior equilíbrio negociador e construção de consenso interno
em favor de abertura e liberalização progressiva do setor comercial.
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5.
Relações políticas bilaterais
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Relações Sul-Sul - países em
desenvolvimento
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
|
>
Grande arco de alianças estratégicas: China, Índia, Rússia;
>
Formação do G3 (África do Sul e Índia);
>
Concertação política, econômica e até estratégica com a China e a Rússia
(Viagem à Rússia: “A
política externa brasileira tem a Rússia como parceiro estratégico.”);
>
Tentativa de coordenação política, além do desejo de aprofundar os laços
econômicos, tecnológicos e de cooperação técnica;
>
Política de ativa solidariedade com a África (reconhecimento pelos séculos de
tráfico, de escravidão e de exclusão interna dos “afro-brasileiros”).
|
<
“Alianças estratégicas” devem ser condicionadas a interesses nacionais;
<
Um formato em busca de algum conteúdo;
<
Diferenciais de poder e de presença internacional dificultam o intento;
<
Os países sempre adotam uma postura pragmática (e não principista) na
definição de suas propostas e ações diplomáticas e de cooperação;
<
Dúvidas quanto à consistência histórica e moral da “dívida para com a África”
(gerações atuais nada tiveram a ver com o tráfico e a escravidão).
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6.
Sistema financeiro internacional
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Crises financeiras e acordos com o
FMI
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> FMI: um dos principais objetos da
demonologia econômica da esquerda;
> O
PT opõe-se a qualquer acordo que “limite a soberania brasileira”;
>
Mudança de postura durante a campanha eleitoral: aceitação relutante (mas
desconfiança silenciosa);
> Postura pragmática do ministro Palocci;
> O PT teve de aprovar, em 2003, a renovação
do acordo de 2002;
> Mas, convivência (de má vontade) com esse
acordo, tolerado apenas e tão somente enquanto era absolutamente
indispensável para o equilíbrio das contas externas;
> Alívio com a não recondução do acordo com o
FMI: em compensação, foram mantidos os níveis do superávit primário.
|
< Não ao FMI: uma das grandes bobagens do
“pensamento” econômico da esquerda;
< A “limitação de soberania” se dá por
inadimplência, não por acordo com o FMI;
< Oportunismo eleitoral: depois assunção de
todos os princípios e práticas de uma gestão econômica responsável;
< Não há outra atitude a tomar;
< Com muita oposição interna e bastante
desconforto público;
< O governo do PT promoveu a mais dramática
melhoria da situação das contas externas conhecida na história econômica
brasileira, não só por mérito próprio, mas ajudado pela economia
internacional;
< O governo continua praticando a mais
exemplar ortodoxia econômica já operada no Brasil nas últimas décadas.
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7. Ativismo diplomático
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Brasil como “líder” regional e
mundial
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> Um dos grandes objetivos políticos, não
necessariamente limitado à região, mas podendo estender-se ao mundo todo;
> Esse papel pode ser conquistado com o
ativismo diplomático e as alianças estratégicas, com países selecionados, que
estão sendo desenvolvidas;
> Não parecem existir, a priori, limitações estruturais
(orçamentárias e militares) a essa pretensão à liderança;
> Na prática, o exercício da liderança é
mais difícil do que o antecipado nos discursos para consumo público.
> O elemento da liderança aparece nas
relações com os vizinhos, mas também
com os países africanos e, de modo geral, para o mundo em
desenvolvimento.
|
< Raramente, em diplomacia, se afirma
liderança diretamente, mas se espera que ela seja reconhecida, em bases
concretas;
< A liderança deve resultar de uma gradual
preeminência econômica do País, em primeiro lugar na própria região,
estendendo-se eventualmente, a outras regiões;
< Deve haver uma avaliação clara da
limitação dos recursos efetivamente disponíveis para a ação externa do
Estado;
< Na prática, não há disponibilidade de
recursos financeiros, ou sequer militares e diplomáticos, para isso.
< Existem limites, derivados da capacidade
econômica do Brasil, a essa liderança, bem como restrições dadas pelas
percepções dos parceiros (a começar pela Argentina);
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8. Integração regional
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O Mercosul e a inserção
internacional do Brasil
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> A prioridade mais importante da
diplomacia brasileira: importância estratégica do Mercosul como base material
para a união política da América do Sul;
> Região deveria estar livre de
influências “externas” (grande irmão do Norte) e das limitações hegemônicas
por ele impostas (notadamente no âmbito da Alca);
> Mercosul como fortaleza defensiva contra
as investidas do império;
> O social e o político assumem
precedência no processo de integração;
> Mercosul passou a ser buscado não como
um meio para realizar objetivos de
política externa, mas como um fim
em si mesmo: Brasil assume custos e responsabilidades da ênfase no Mercosul.
Falta de recursos financeiros para a integração física;
>
Assimetrias internas tem de ser superadas mediante programas
compensatórios, num esquema similar ao dos fundos europeus de convergência.
|
<
Determinismos geográficos geralmente não são bons conselheiros em
matéria de inserção internacional: o ideal a ser buscado é o universalismo
sem restrições;
< A
idéia de uma exclusividade regional e de supostas ameaças externas não
combinam muito com a realidade de um mundo globalizado, ao qual a região deve
aderir;
<
Mercosul como plataforma para o exercício de uma interdependência
assumida;
< Na ausência de progressos econômicos e
comerciais fica difícil sustentar a integração;
< A
integração e o Mercosul não podem ser convertidos em fins, em si mesmos, mas
servir de base para o atingimento de outros objetivos de desenvolvimento
nacional. O Brasil não dispõe de recursos suficientes, mas oferta de capitais
não é o problema;
<
Assimetrias internas são mais importantes do que as existentes entre
os países do Mercosul, e elas de fato constituem a base da integração
regional (David Ricardo).
|
A integração sul-americana não pode ser construída unicamente com base
em instituições criadas politicamente, mas sim deve responder a necessidades
concretas da economia.
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9. Relações políticas bilaterais
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Relações com a República Argentina
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> “O” parceiro estratégico: tolerância
excessiva em relação a salvaguardas contra produtos brasileiros;
> Consultas freqüentes e busca de posições
comuns (na Alca, por exemplo);
> Aceitação prévia da meta da moeda comum
e da união política (parlamento do Mercosul diretamente eleito);
> “Consenso de Buenos Aires”: mais no
plano simbólico do que em ações reais;
> A identidade de posições e a política de
compreensão deveriam conduzir ao reforço do Mercosul, à consolidação da união
sul-americana e a uma maior projeção internacional.
|
< A “diplomacia da generosidade” não pode
ser feita em detrimento dos interesses dos industriais brasileiros;
< A coordenação de posições não consegue
alcançar todos os pontos;
< Renúncia de soberania (implícita e
explícita no projeto da moeda comum) precisa ter justificativa muito forte;
< Não há muitas alternativas em termos de
políticas econômicas;
< Na prática, o Mercosul foi fragilizado pela inobservância de
regras básicas, a Argentina nunca aderiu à tese da América do Sul e vem
obstaculizando, quanto possível, o projeto da cadeira no CSNU.
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10. Diplomacia regional
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Comunidade Sul-Americana de Nações
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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>
Não apenas relações são estratégicas, mas abundam as iniciativas
políticas: visitas a todos e recebimento em Brasília de todos os chefes de
Estado da região;
>
Ampliação das negociações regionais de comércio entre a CAN e o
Mercosul, mas acordos de efeitos limitados e dificuldades para a formação de
uma área de livre comércio (poder de atração dos EUA);
>
Liderança proclamada na região recebeu menor carga retórica no segundo
ano
>
Estratégia arriscada nas negociações hemisféricas da Alca;
reintegração de Cuba ao concerto americano (dificuldades);
>
Esquema da IIRSA parcialmente aceito pelo governo Lula, que prefere
financiamento bilateral pelo BNDES (limitações de recursos enfrentadas pela
diplomacia na materialização dos projetos concebidos).
|
<
Abandono de uma postura tradicionalmente mais discreta na região pode
redundar em resistências que estavam sendo superadas;
<
Região é vista como cenário de atuação exclusiva da diplomacia
brasileira, em competição com os Estados Unidos, mas os demais países
preferem manter suas opções abertas, em vista das diferenças de poder;
<
Reconhecimento das limitações à liderança regional, inclusive por
razões históricas;
<
Sucesso na paralisação da Alca pode representar uma frustração para os
demais países, que esperam acesso ao mercado EUA;
< A
Comunidade não tem ainda estrutura definitiva e os esquemas de financiamento
não são a maior dificuldade, e sim a existência, ou não de bons projetos, com
capacidade gerencial para levá-los a bom termo, o que depende dos Estados
nacionais.
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As relações cooperativas com todos os países da região devem partir de
dados concretos: pacificação política e militar dos países vizinhos,
estabilidade social e perspectivas de crescimento econômico na região.
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11. Relações
políticas fora da região
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Relações com a União Européia
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> Atribui à União Europa um papel político
compensatório em uma espécie de “aliança estratégica” contra o unilateralismo
dos EUA, para uma mudança no “eixo do poder mundial”;
> Visão de um acordo comercial entre o
Mercosul e a UE como dotado de maiores benefícios potenciais do que aquele
negociado com os EUA e demais parceiros no âmbito do projeto da Alca.
|
< A Europa permanece basicamente
atlantista (OTAN), a despeito de alguns desentendimentos ocasionais com os
EUA (Iraque), e não pretende mudar as “relações de força” no plano mundial;
< As relações de comércio entre o Mercosul
e a UE são basicamente do tipo Sul-Norte (produtos primários contra
manufaturados) e os europeus são bem mais protecionistas na área agrícola.
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12. Relações políticas bilaterais
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Relações com os Estados Unidos
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
|
> Relação importante, mas considerada não
essencial para os objetivos brasileiros;
> Desacordos são nítidos, tanto políticos
quanto econômicos;
> No plano da política mundial, se busca
concretamente a emergência da multipolaridade;
> Reciprocidade estrita (revelado no
fichamento de turistas americanos);
> Governo Lula não é anti-americano, mas
há uma nítida postura anti-americana em diversos setores da base política do
PT.
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< De fato, subsiste uma grande
desconfiança, ainda que se reconheça a importância dos EUA;
< Parco trabalho conduzido para eliminar
ou diminuir os desacordos.
< Correto, mas unipolaridade resulta não
da vontade própria dos EUA, mas da incapacidade dos demais;
< Concepção equivocada da reciprocidade
(discriminação ilegal);
< A sociedade brasileira manifesta
sentimentos ambivalentes e contraditórios em relação aos EUA, feitos de
admiração e receio.
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13. Segurança
internacional
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A questão do terrorismo
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> Discurso
de Lula em 10 de julho de 2003:
“Não será militarmente que vamos acabar com o
terrorismo, nem tampouco com o narcotráfico. Vamos enfrentar isso com muito
mais densidade na hora em que a gente atacar o problema crucial que é a
pobreza no mundo.”
> Assembléia
Geral da ONU setembro 2003:
“Existe, hoje, louvável disposição de adotar
formas mais efetivas de combate ao terrorismo, às armas de destruição em
massa, ao crime organizado. (…) Não podemos confiar mais na ação militar do
que nas instituições que criamos com a visão da História e a luz da Razão.
(…) O verdadeiro caminho da paz é o combate sem tréguas à fome e à miséria,
numa formidável campanha de solidariedade capaz de unir o planeta ao invés de
aprofundar as divisões e o ódio que conflagram os povos e semeiam o terror.”
|
< O
problema do terrorismo está em que ele não deriva apenas ou essencialmente de
condições de pobreza ou sequer de injustiça, mas de percepções peculiares
sobre o problema da dominação política e a impotência da ação democrática,
sendo respaldado por grupos de ativistas que em geral possuem uma visão
fundamentalista do mundo.
< Os movimentos terroristas não são, em
geral, dissuadidos por ações sociais ou humanitárias, ainda que no longo
prazo eles possam ser vencidos pela gradual conscientização das comunidades
nas quais se inserem. No curto prazo, porém, a segurança tem de ser
assegurada pela dissuasão preventiva ou pela ação repressiva.
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14. Negociações comerciais hemisféricas
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Negociações em torno de uma Alca
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
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> PT sempre se opôs ao esquema velado de
“dominação imperial”: Alca seria um “projeto de anexação”;
> Plebiscito contra a Alca com amplo apoio
de setores do PT e de sindicatos identificados com o partido), mas o PT
retirou seu patrocínio explícito;
> Aceitação muito relutante do princípio
do “livre-comércio”;
> Barganha ainda mais dura na mesa de
negociações: vários impasses negociais ao longo de 2003 e início de 2004.
Alca parada desde então;
> “Interesse nacional” e desvantagens da
liberalização comercial assimétrica;
> Minilateralismo e liberalização à la carte: de fato, a Alca
“aladizou-se”.
|
< As razões não derivavam de uma análise
de cunho econômico, mas de uma ação essencialmente política;
< A oposição continuou plena no âmbito da
base social e dos grupos de apoio, mas no governo ela se manteve bastante
discreta;
< De fato se buscou diversificar o
comércio, para não ser “dependente”;
< Ação cautelosa contra a Alca feita no
interior do próprio processo negocial, com base em novos requerimentos para
alcançar resultados;
< Não há acordo sobre o interesse nacional
e sobre eventuais resultados;
< Qualquer novo progresso depende de
resultados na Rodada Doha (OMC).
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15. Questões
institucionais
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O papel do instrumento diplomático
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Posições do Governo Lula:
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Contrapontos
possíveis:
|
>
Itamaraty partilha a formulação e execução da política externa com
assessores presidenciais (partidários) e outros atores escolhidos de forma ad hoc;
>
Diplomacia presidencial implícita (conceito recusado por sua
identificação com a administração anterior);
>
Coordenação política com países em desenvolvimento e “alianças
estratégicas” com alguns deles;
>
Liderança regional e internacional para mudar substantivamente o
mundo, e implantar uma “nova geografia comercial”;
>
Participação no mundo globalizado, com preservação da soberania
nacional.
|
<
Problema da unidade conceitual e da uniformidade de concepção e
formulação da política externa, com preservação de um discurso unificado em
temas sensíveis;
<
Grande ativismo do chefe de Estado gera o problema da instância
política de recuo ou de retificação das ações empreendidas;
<
Em diplomacia, posturas adotadas a
priori podem não ser as mais adequadas, uma vez que se deve preservar
flexibilidade na ação;
< A
implementação das mudanças não depende apenas do discurso diplomático, mas de
condições efetivas de influência e de ação;
< A
soberania se defende, justamente, com maior participação na interdependência
global.
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