Gastos publicos: um debate (indireto) entre Mansueto Almeida e AndreLara Resende

Setor Público e Consumo: o que mostram os números?

08/07/2013 por mansueto

Não iria entrar diretamente nessa polêmica chata sobre gasto público, mas dado que estou recebendo consultas sobre um parágrafo do artigo do economista André Lara Resende no valor vou explicar rapidamente aqui e, depois, vou fazer algo mais detalhado. Vou escrever um artigo com Samuel Pessoa para explicarmos em detalhe isso e colocar posts no blog sobre Finanças Públicas 101. O parágrafo polêmico do André Lara Resende é o seguinte:

“Apesar de extrair da sociedade mais de um terço da renda nacional, o Estado perdeu a capacidade de realizar seu projeto. Não o consegue entregar porque, apesar de arrecadar 36% da renda nacional, investe menos de 7% do que arrecada, ou seja, menos de 3% da renda nacional. Para onde vão os outros 93% dos quase 40% da renda que extrai da sociedade? Parte, para a rede de proteção e assistência social, que se expandiu muito além do mercado de trabalho organizado, mas, sobretudo, para sua própria operação. O Estado brasileiro tornou-se um sorvedouro de recursos, cujo principal objetivo é financiar a si mesmo. Os sinais dessa situação estão tão evidentes, que não é preciso conhecer e analisar os números. O Executivo, com 39 ministérios ausentes e inoperantes; o Legislativo, do qual só se tem más notícias e frustrações; o Judiciário pomposo e exasperadoramente lento.” 

Olha só. Eu gostaria que o  André Lara estivesse correto porque todo mundo detesta governo gastador e, assim, seria mais fácil fazer uma reforma fiscal para valer, reduzindo gasto com a manutenção da máquina para reduzir carga tributária e aumentar investimento. Mas isso está errado. É tão óbvio que “nem precisa analisar os números”.

Primeiro, a ideia de que o aumento do numero de ministérios é o grande responsável por um aumento excepcional do gasto é uma falácia. Isso atrapalha muito a coordenação do governo mas não é o motivo da expansão do gasto público desde 2003. Alguém quer apostar comigo? eu topo colocar $$ nesta aposta. Vários dos atuais ministérios já existiam e foram transformados de secretarias para ministérios. Por exemplo, nessa conta entra o Banco Central e a Advocacia-Geral da União. Os titulares dessas pastas não eram ministros e foram transformados em ministros. Será que isso aumentou o gasto? Nos outros casos é possível que tenha ocorrido aumento de gasto mas poderíamos até acabar com essas pastas que o ganho em economia fiscal seria mínimo.

Segundo, no mundo todo, países que gastam mais como % do PIB são aqueles que gastam mais com politicas sociais: transferência de renda, educação e saúde. Gasto do governo como % do PIB entre países e ao longo do tempo é explicado por esse tipo de gasto. Leiam o livro do Peter Lindert de 2004 “Growing Public”. Eu não conheço base alguma que explique tamanho de setor público em um país baseado em gastos com manutenção da máquina pública.

Terceiro, alguém me falou que pelos dados do Banco Mundial o consumo do governo no Brasil (que exclui transferências) é de 21% do PIB. Como o gasto total do setor público no Brasil é cerca de 38% a 40% do PIB, mais da metade do gasto seria então gasto do leviatã com a sua própria existência. Isso está ERRADO. Nesse dado do Banco Mundial, consumo do governo inclui pagamento de pessoal e compra de bens e serviços pelo setor público. O que concordo é que o valor não é pequeno; é alto. Mas aqui há coisas que para se resolver é preciso entrar no debate político: focalização dos gastos com saúde e educação.

Pelos dados do próprio Banco Mundial, o gasto com saúde pública no Brasil é de 4,1% do PIB e o gasto com educação pública é de 5,8% do PIB. Os dois juntos somam 9,9% do PIB. O investimento público total no Brasil é de 2,5% do PIB. Vamos supor (exageradamente) que metade seja para áreas de educação e saúde. Assim, gastos com custeio e pessoal nas áreas de educação e saúde no Brasil seriam de 8,7% do PIB.  Assim, a conta de 21% do PIB seria reduzida para 12% do PIB se excluirmos gasto com pessoal e custeio das funções  saúde e educação. Gasto com saúde é na sua grande maioria pagamento de internações, compras de remédios, etc. feitas pelo SUS e o gasto com educação inclui desde merenda escolar a pagamento de funcionários. Acho difícil alguém falar que merenda escolar é “gasto do governo com a sua manutenção” mas isso entra na estatística de consumo do governo.

Talvez haja um número excessivo de trabalhadores na área de educação não ligado as atividades de ensino, o que é verdade (ver esse excelente artigo do Gustavo Ioschpe). Mas isso não significa um bando de burocratas nos gabinetes em Brasilia dar a entender o texto do André Lara Resende (mas talvez essa não tenha sido a intenção do André). Na verdade, os dados com despesa com pessoal do link acima isso mostram que temos algum espaço para melhorar a oferta de serviços de educação sem precisar aumentar o gasto total (% do PIB).

Quarto e último ponto, é fácil ver como está dividido o gasto por nível de governo (municípios, estados e governo federal) a partir do balanço do setor público nacional. Aqui é preciso dois cuidados. Primeiro, não é possível somar os dados das três esferas de governo porque nessa base há problemas de dupla contagem. Assim, o correto é identificar por nível de governo como os recursos fiscais são gastos por função. Segundo, o gasto do setor público é dividido em 28 funções. A função 28 – encargos especiais- é onde aparece várias despesas de subsídios, pagamento de juros e amortização da dívida. Assim, na análise que faço abaixo vou deixar essa função de fora para que os dados de juros e refinanciamento da dívida não atrapalhem a análise.

Os dados abaixo são para 2011 e a divisão do gasto por função soma os três tipos de despesa (pessoal, custeio e investimento). O que os dados mostram?

Tabela 1 – Gasto Público por Função – Municípios, Estados e Gov Federal – % do PIB – 2011

Fonte: Balanço do Setor Público Nacional

Na tabela acima identifiquei as funções que mais pesam no orçamento de cada nível de governo. Vou começar a análise pelo governo federal. Os nomes não precisam de explicação, mas vale lembrar que as funções previdência (pública e privada), assistência social (LOAS, Bolsa-Familia) e trabalho (seguro-desemprego e abono salarial) são contas que envolvem transferências para as famílias. No caso do Governo Federal, essas três funções ligadas à transferências representaram 10,6% do PIB em 2011, que é 61% do gasto total do governo federal no ano (10,6% do PIB dividido por 17,34% do PIB). Se acrescentarmos gastos com as funções saúde e educação, quase 80% do gasto do governo federal (13,63% do PIB dividido por 17,34% do PIB) passa a ser explicado pelas contas de transferência+ saúde+ educação.

No caso dos estados, pesa a conta de educação, saúde, previdência social e segurança pública. Essas quatro contas somam 6,3% do PIB, que é 66% do gasto total dos estados (6,3% do PIB divido por 9,60% do PIB). Aqui, se você quiser falar em desperdício no âmbito dos estados tem que entrar na conta da educação, saúde e segurança pública. É possível que o dinheiro esteja sendo mal gasto, mas não é com passagens de avião ou xerox.

No caso dos municípios, tem um ponto interessante. Os três maiores gastos concentram-se em educação, saúde, e administração. Aqui parece que, finalmente, André Lara Resende parece ter acertado. Mas os 0,88% do PIB gasto com a função administração está longe de ser mais da metade do gasto dos municípios. Adicionalmente, se olharmos o crescimento da despesa para este nível de governo de 2002 a 2011, o que se destaca é o crescimento do gasto com educação e saúde como seria o esperado, pois são gastos com vinculação constitucional.

Tabela 2 - Gasto Público por Função nos Municípios- % do PIB – 2002 e 2011

Resumindo, a tese do André Lara Resende está errada. O setor público no Brasil gasta muito porque gasta muito com transferências (assistência social, previdência, e trabalho) e com educação e saúde. Essas cinco funções explicam muito mais de 50% do gasto do setor público e as ruas querem ainda mais!!!

O que precisamos discutir é porque os gastos com educação e saúde que tem crescido muito não dão o retorno esperado. Esse debate vai deixar claro que o problema não é apenas falta de dinheiro. Assim, ao invés de falar em “gasto do governo para financiar a si mesmo”, Lara Resende deveria ter sugerido um pente fino nos gastos com saúde e educação. Mas não se enganem. Se o SUS for mais eficiente, eu cancelo na mesma hora o meu plano de saúde privado de modo que a economia esperada nessa área é dúbia.

Por fim, não há como continuar fazendo mais do mesmo com os programas de transferências de renda- turbinando todas as políticas de transferências. Aqui o debate é tentar convencer à sociedade de que vale a pena concentrar esforços nos programas mais baratos e focalizados nos mais pobres. Independentemente de minha ou da sua vontade, o Brasil não escapará de uma reforma da previdência, mesmo que a mesma seja feita a conta-gotas. Se a sociedade não quiser fazer, paciência. Mas neste caso teremos que criar um novo imposto.

De qualquer forma, a ideia que podemos contratar um SUPER administrador que vai solucionar o problema do gasto público no Brasil é equivocada. É o tipo de proposta que muita gente faz e a culpa aqui não é apenas do André (um economista que admiro muito). Escuto isso de amigos meus. Infelizmente, o mundo nem sempre funciona de acordo com a nossa percepção. Eu tenho a percepção que sou tão bonito quando o Tom Cruise e o Brad Pitt, mas com exceção da minha esposa, ninguém mais acha isso.

1. Creio haver uma falha quanto aos custos com o SUS tenderem a aumentar, caso houvesse mais eficiência no setor público de saúde. A renúncia fiscal com as despesas com planos de saúde dedutíveis do IRPF. Se quem tem plano de saúde abandoná-los e deixar de pagá-los e de deduzir respectivamente os pagamentos feitos do IR devido, deve haver acréscimos de receita na faixa de alguns bilhões de reais.

   
   
   • em 08/07/2013 às 11:19 PM | Resposta
     

     mansueto

     Não há falha alguma. Se as pessoas puderem confiar que serão atendidas no SUS e não morrerão na sala de emergência, as pessoas não pagariam plano de saúde privado e demandariam serviços do SUS. A demanda aumentaria e o a renuncia fiscal das despesas com planos de saúde seria menor. Acontece que, em 2012, a renuncia fiscal em benefício de usuários de planos de saúde privados foi R$ 12 bilhões, sendo que a renúncia via imposto de renda foi de R$ 10 bilhões. Isso é 0,25% do PIB. O gasto privado com saúde no Brasil é perto de 5% do PIB. Se metade dessa turma fosse para o SUS o governo precisaria recriar a CPMF e mesmo assim não poderia garantir que o serviço iria melhorar para todo mundo – poderia até cair a qualidade a depender do crescimento da demanda. Assim, os seus bulhões de reais são R$ 12 bilhões – o que não seria suficiente.

     A proposito, o calculo da renuncia fiscal em benefício de usuários de planos de saúde privados é da economista do IPEA Luciana Servo, especialista no assunto.

     
     
2. em 08/07/2013 às 7:14 PM | Resposta
   

   Eduardo

   como economistas tão notáveis não escrevem uma única linha sobre gastos com encargos financeiros? E ainda clamam pela elevação da selic! Da mesma forma, não compreendo pq o economista de Londres em seu longo artigo escreveu apenas duas linhas sobre os anos de 1990? Amnésia, sociopatia intelectual ou hipocrisia?

   
   
   • em 08/07/2013 às 11:30 PM | Resposta
     

     mansueto

     Porque não era isso que estava em discussão e porque a conta de juros vem na verdade caindo. Essa conta no inicio da década de 2000 bateu perto de 9% do PIB – 8,51% do PIB em 2003. Ano passado, 2012, ela foi para 4,83% do PIB. Ou seja uma queda de 43% no período.

     Por que não a reduzimos essa conta para 0%? porque não dá para fazer calote e nos últimos cinco anos o governo vem aumentando fortemente as novas emissões de títulos públicos (divida bruta) para acumular reservas e fazer operações subsidiadas com bancos públicos. Só para bancos públicos foram emissões de 9% do PB de 2008 a 2012.

     Assim, é provável que essa conta fique elevada – entre 4,5% e 5% do PIB- e não temos como baixar na marra. A não ser que estejamos dispostos a emprestar dinheiro para o governo sem cobrar nada e ninguém está disposto a isso.

     Resumo, a carga tributária do Brasil subiu e o gasto aumento desde 2003 apesar da forte queda da taxa de juros. Ou seja, não há nada de hipocrisia.

     
     
3. em 08/07/2013 às 7:16 PM | Resposta
   

   Mario

   O governo arrecada 36% do PIB. Vc explicou onde estao sendo gastos 17%, correto ? E os outros 19%

   
   
   • em 08/07/2013 às 11:37 PM | Resposta
     

     mansueto

     Bom, eu não pretendia explicar a divisão do gasto público. O post foi para rebater uma tese de que o crescimento do gasto vem do inchamento do Estado – uma tese que ficou implicita no argumento do Andre Lara Resende. Mas vamos lá.

     Primeiro, os 17,34% são apenas os gastos do Gov Federal e nessa conta como adverti não está a conta de juros. Fazendo uma conta muito rápida, o gasto público total do setor público no Brasil (três níveis de governo pode ser dividido assim).

     Previdência Publica e Privada + LOAS = 12% do PIB

     Conta de Juros = 5% do PIB

     Programas Sociais = 2% do PIB

     Saúde e Educação = 10% do PIB

     SUBTOTAL das contas acima = 29% do PIB. Todo o resto (segurança pública, saneamento, subsídios, transporte, defesa nacional, habitação, etc.) seria 9% do PIB.

     Total do Gasto do Setor Público no Brasil = 38% do PIB.

     
     
4. em 08/07/2013 às 7:28 PM | Resposta
   

   Ricardo Feijó

   Vc. Manzu, com sua cara de Tyson, é mas bonito que o Brad Pitt! Bela análise, parabéns!

   
   
   • em 08/07/2013 às 11:38 PM | Resposta
     

     mansueto

     Obrigado Ricardo, Vamos depois marcar um cerveja em São Paulo em agosto. Te aviso com antecedência quando for por lá. Abs,

     
     
5. em 08/07/2013 às 7:59 PM | Resposta
   

   iconoclastas

   ainda que apenas um supergestor não seja suficiente para resolver todos os problemas, na margem, sem dúvida, ajuda.

   os problemas de gestão são reais, os desperdícios inegáveis – equipamentos e instalações se deteriorando e etc.; as licitações carimbadas são o padrão; as preferências pelo fornecedor nacional – com sobrepreço – institucionalizadas por lei; as questionáveis escolhas na alocação dos recursos (ensino superior x básico).

   além disso, o custo de manutenção tanto de Brasília como dos estados e municípios, nas três esferas de poder, são relativamente altos dada a renda per capta.

   concordo que a substancial parte do orçamento dirigida a transferências são respostas às demandas da sociedade, refletem a preferência do eleitor/pagador de impostos, mas os pontos listados acima, e muitos outros, estão fora do controle da maior parte do eleitorado e, portanto, não correspondem às suas escolhas. aparentemente têm mesmo a ver com rent-seeking.

   daí pode vir parte do tal questionamento da representatividade políticos x sociedade.

   
   
   • em 08/07/2013 às 11:48 PM | Resposta
     

     mansueto

     Iconoclastas, sim! sem dúvida ajuda. Mas acho que ajuda porque uma boa gestão mostraria os problemas que existem com os gastos, inclusive nas áreas de saúde e educação. A partir dessa constatação, um bom gestor poderia tentar mostrar os dados para a sociedade para que ela decidisse via seus representantes eleitos as regras do gasto fiscal nas áreas de educação, saúde, previdência, etc.

     Mas mesmo um bom gestor não conseguiria apenas com medidas administrativas resolver os nossos grandes problemas do gasto. Por exemplo, o Brasil gasta muito por aluno com ensino superior. Será que o um gestor conseguiria modificar unilateralmente a redução do gasto por aluno do ensino superior? ou começar a cobrar de quem pode pagar e estuda nas universidades públicas? Na Inglaterra, que tem um serviço de saúde universal e gratuito, as universidades públicas são todas pagas.

     Ou seja, um bom gestor não escaparia do debate político e essas decisões teriam quer ser negociadas e discutidas no Congresso.

     No caso da politica de conteúdo nacional, também não gosto mas o governo conseguiu aprovar e o Congresso aprovou. Um bom gestor faria diferente, mas essa politica foi aprovada pelo Congresso. Sempre tem rent-seeking até porque hoje em dia, principalmente nos países desenvolvidos, o gasto público como % do PIB é elevado. Assim, setor privado tem forte incentivo para capturar o Estado. Aqui não é diferente Mas novamente não sei como um bom gestor vai resolver isso.

     Em resumo, um bom gestor é muito importante mas não vamos conseguir mexer no gasto público sem entrar no debate político. Abs,

     
     
6. em 08/07/2013 às 8:04 PM | Resposta
   

   marco bittencourt

   Assim, na análise que faço abaixo vou deixar essa função de fora para que os dados de juros e refinanciamento da dívida não atrapalhem a análise.

   Não me parece adequado.

   
   
   • em 08/07/2013 às 11:52 PM | Resposta
     

     mansueto

     Por que não? voce acha que refinanciamento da dívida é gasto? por exemplo, se o governo emite R$ 50 bilhões para resgatar outros R$ 50 bilhões de títulos que estão vencendo você considera isso gasto? foi por isso que tirei da análise.

     Mas se voce estiver interessado na conta de juros do setor público a novidade é que essa conta caiu brutalmente como % do PIB de 2003 a 2012. Essa conta foi de 8,51% do PIB, em 2003, e no ano passado, 2012, foi para 4,83% do PIB. Ou seja uma queda de 43% no período.

     Apesar disso, a despesa total do setor público cresceu e a carga tributária aumentou, E como estamos agora (desde 2008) aumentando muito a divida bruta, essa conta não vai mais cair – deve fiver entre 4,5% e 5% do PIB.

     
     
7. em 08/07/2013 às 9:27 PM | Resposta
   

   Francisco Salgado

   vamos aguardar o artigo que será escrito conjuntamente com o também excelente Samuel Pessoa prá poder avaliar melhor essa “caixa preta” dos gastos públicos.

   
   
   • em 08/07/2013 às 11:55 PM | Resposta
     

     mansueto

     Vamos tentar escrever em julho ou agosto. Vai ser algo simples apenas para tentar deixar mais claro o debate e chegarmos a um consenso nesse debate eficiência versus conjunto de regras que regula a despesa pública. Abs

     
     
8. em 08/07/2013 às 9:41 PM | Resposta
   

   Victor (@PANFLECONOMICS)

   Mansueto seu post é excelente, mas quero acrescentar uma análise mais qualitativa. Brasília tem o 2º maior PIB per capta do país entre as capitais, o quê ela produz ? Tem gente servindo cafezinho e apertando botão de elevador ganhando mais de R$10 mil/mês. Os nossos senadores e deputados tem a hora trabalhada (e mal) mais cara do mundo. Temos mais de 22.000 cargos comissionados e funcionários públicos com mais de 3 aposentadorias. Vale lembrar ainda que o setor público não é só Federal, existem municípios com menos de 2.000 habitantes, mais de 35% deles vivem de repasses do poder central e dos estados. Para concluir o fato é que realmente temos cerca de 40% do PIB passando pelo Governo, dos quais menos de 3% vai pra investimento. Como resolver isto ? Mais imposto ninguém aguenta. Já temos nas empresas privadas milhões de funcionários, que no fundo trabalham para o governo, apurando e pagando impostos às custas do empresário. Isso tudo sem entrarmos nos preciosos custos de oportunidade e dos problemas de agência que a nossa Versailles tupiniquim gera aos agentes da economia.

   
   
   • em 09/07/2013 às 12:08 AM | Resposta
     

     mansueto

     Sim, concordo com você que tem um bocado de ineficiência e coisas desnecessárias que poderíamos controlar. Mas esse seu ponto para vale para quase todo setor público no mundo, inclusive, EUA. O problema é que a economia com isso é pequena (mas nem por isso devemos menosprezar) frente ao gasto que seguem regras.

     Por exemplo, vinculação de gastos é um convite ao desperdício. Uma vez Delfim Netto escreveu sobre isso. Mas vinculamos constitucionalmente gastos com educação e saúde, agora queremos criar impostos específicos para transporte público e ainda temos uma regra de indexação do salário mínimo.

     O que um bom gestor pode fazer por exemplo, para contrabalançar o efeito fiscal da regra de reajuste do salário minimo? cada R$ 1 a mais são R$ 300 milhões de gastos correntes adicionais. Por exemplo, de 2012 a 2013 o salário minimo passou de R$ 622 para R$ 678 – aumento de R$ 56. O impacto desse reajuste nas contas públicas = R$ R$ 16,8 bilhões. Não dá para compensar cortando cafezinho e passagem de avião.

     Os funcionários públicos com mais de 3 aposentadorias é um bom exemplo de que não vamos resolver o problema apenas com gestão. Para mexer nisso vamos precisar mudar regras. Muito do que o FHC tentou fazer e é xingado até hoje foi porque encarou o vespeiro e propos mudanças de regras com as reformas.

     Um bom gestor pode ser essencial para começar avaliação consistente de políticas publicas e mostrar para a sociedade os dilemas, além de cortar onde for possível. Mas terá que entra no debate político de como e com o que gastar.

     Por fim, novamente, os nossos milhares de municipios que forma criados foram aprovados pelo Congresso no jogo político. Seria ótimo acabar com vários municípios mas gestor algum conseguiria fazer isso. Vai depender do poder do executivo de convencer a sua base e da vontade do executivo de fazer essa reforma.

     Sim, ninguém quer pagar mais imposto. Mas temos que resolver esse problema no debate politico e achar que um gestor com algumas canetadas vai evitar o debate político é ilusão.