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domingo, 2 de junho de 2019

Brasil: no limiar de um longo ciclo de estagnação? - Samuel Pessoa (FSP)

O Pibinho e o conflito distributivo

Não há pirotecnia; só o ajuste fiscal estrutural abre o caminho para renda e emprego

A economia brasileira recuou 0,2% no primeiro trimestre, em comparação ao quarto trimestre do ano passado.
O péssimo desempenho da economia faz com que vozes se levantem em defesa de medidas de estímulo à demanda agregada.
Considero que não há espaço para política fiscal e parafiscal (crédito de bancos públicos, basicamente) ativas. A inexistência de consenso com relação à solução do conflito distributivo, conosco há muito tempo, impede que o investimento se recupere. Somente com consumo não há espaço para a retomada da economia. Vamos à narrativa.
Vivemos um conflito distributivo desde novembro de 2005, quando a então ministra da Casa Civil disse que “gasto público é vida” e o presidente Lula desistiu do ajuste fiscal estrutural.
Em 2014, o conflito distributivo explicitou-se: o gasto público passou a ser estruturalmente superior à receita.
Em 2015 e 2016, a presidente Dilma não teve apoio do Congresso Nacional para arrumar as contas públicas.
Michel Temer, após o fatídico evento de 17 de maio de 2017 —a divulgação da conversa do presidente com o empresário Joesley Batista em condições muito pouco republicanas—, também perdeu a capacidade de aprovar no Congresso as medidas necessárias para ajustar as contas públicas.
Em 2004, o Congresso não aceitou elevar a tributação sobre os fornecedores de serviços por meio de empresas que operam no regime de lucro presumido. Rejeitou a medida provisória 232, que Palocci enviara. Em 2009, o Congresso não renovou a CPMF. O Congresso dá claros sinais de que não pretende elevar a carga tributária.
O Congresso também dá claros sinais de que não pretende reduzir o gasto público.
Após cinco anos e meio com déficits fiscais seguidos e com a dívida pública em trajetória explosiva, o Congresso Nacional se recusa a arrumar a política fiscal. A reforma da Previdência não anda. Novos impostos não são criados. Enquanto essa questão básica não for atendida, o investimento não voltará.
É possível afirmar que, nos anos 1980, a economia crescia mesmo com inflação. Além de ser um crescimento de péssima qualidade, e muito regressivo do ponto de vista da distribuição de renda, havia um “contrato social”: vigorava a lei do mais forte em se proteger da inflação.
É possível que retornemos a esse contrato social perverso. É possível crescer algum tempo com inflação. Não me parece que hoje teria fôlego longo. A Argentina dos Kirchners cresceu algum tempo com inflação crescente. Em uma década, o fôlego acabou.
De qualquer forma, esse ainda não é o nosso contrato. Hoje não sabemos qual será a solução do conflito distributivo: será resolvido com mais impostos, com menos gastos ou com inflação? Enquanto essa dúvida essencial não for resolvida, o investimento não retornará.
Aumento do gasto público ou algum aumento do gasto parafiscal somente agravam o problema: geram um pequeno alívio na demanda com deterioração permanente na dívida pública e, portanto, com aumento dos prêmios de riscos.
É possível que haja espaço para baixar os juros. Estamos no meio de um choque cambial e de um choque de preços de alimentos. Se houver devolução desses choques, haverá espaço para queda adicional da taxa Selic no segundo semestre. A normal operação do regime de metas de inflação produzirá essa queda.
Assim, não há como nos desviarmos do tema básico. Não há pirotecnia. Somente o ajuste fiscal estrutural abre o caminho para a volta de algum crescimento e geração de renda e emprego.

sábado, 11 de maio de 2019

Ex-presidentes da Republica custam R$ 12 mil por dia a todos os brasileiros - Fernando Mellis

O Brasil está doente, e ainda não percebeu; os brasileiros aceitarão impassíveis a continuidade dessa imoralidade absoluta? Grato a Ricardo Bergamini, que sempre me envia as matérias mais relevantes sobre a imoralidade reinante no Brasil, que também redunda em gastos absolutamente inadmissíveis num país com um mínimo de dignidade institucional.
Paulo Roberto de Almeida

Como uma nação em estado de putrefação econômica, politica e social aceita uma excrescência desta magnitude, sem dar um único pio?
Enquanto o Brasil público debate assuntos de cosmética e perfumaria, o Brasil real caminha, a passos largos, para os mesmos abismos da Venezuela (esquerda) e Argentina (direita). Vide apenas parágrafo abaixo:
A taxa composta de subutilização da força de trabalho (percentual de pessoas desocupadas, subocupadas por insuficiência de horas trabalhadas e na força de trabalho potencial em relação à Força de trabalho ampliada) foi de 25,0% no trimestre de janeiro a março de 2019, com alta de 5,04%, em relação ao trimestre de outubro a dezembro de 2018 (23,8%). Em relação ao mesmo trimestre móvel de 2014 (15,5%), houve crescimento de 61,29%. 
Curiosidades da matéria abaixo: 
1 - O primata Lula, mesmo preso desde abril de 2018 teve gastos no ano de R$ 665.809,93.

2 – A Dilma foi a que gastou mais em 2018: R$ 1.368.438,28. 

Ricardo Bergamini


Ex-presidentes da República custam R$ 12 mil por dia à União

Apesar de não receberem pensão, ex-mandatários têm direito a assessores pagos pela Presidência da República e veículos com combustível

Fernando Mellis


Presidentes brasileiros que deixam o cargo não recebem pensão ou qualquer tipo de remuneração direta. Mas o que lhes é oferecido chega a custar o equivalente a R$ 12 mil por dia aos contribuintes.

Trata-se de gastos com até oito servidores comissionados (motoristas, seguranças, apoio pessoal e assessoramento) a que cada um tem direito. 

A União paga os salários, passagens e diárias em casos de viagens para acompanhar o ex-mandatário. Além disso, cada ex-presidente tem à disposição dois carros e o pagamento das despesas de combustível.

Essas garantias foram concedidas por meio da Lei 7.474/86 e pelo decreto 6.381/2008. 


Em 2018, os benefícios concedidos a cinco ex-presidentes — José Sarney, Fernando Collor, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff — custaram à União R$ 4,6 milhões (veja gráfico abaixo).

Nos quatro primeiros meses deste ano, as despesas com servidores à disposição deles e veículos chegaram a R$ 1,45 milhão, já com a inclusão do ex-presidente Michel Temer na lista.

Os dados foram fornecidos ao R7 pela Secretaria-Geral da Presidência da República, por meio da Lei de Acesso à Informação.

O principal gasto é com o salário dos servidores: R$ 1,33 milhão em 2019; e R$ 3,35 milhões em 2018.

As diárias e passagens aparecem em seguida, com custo de R$ 305,7 mil de janeiro a abril de 2019; e R$ 1,11 milhão em 2018.

Os seis ex-presidentes têm cada um dois carros à disposição. Cinco desses veículos são emprestados pela montadora Fiat — SUVs Freemont.

Segundo o governo, por estarem em contrato de comodato esses veículos não geram "qualquer ônus para a Presidência da República".

"Os custos de manutenção e seguro desses carros cedidos em regime de comodato não são de responsabilidade da Presidência da República e sim das montadoras de veículos contratadas".

Os outros sete automóveis (Ford Focus, Fusion e Chevrolet Omega) são da frota própria da Secretaria de Administração da Presidência da República, sendo esta responsável pelo pagamento de seguro e manutenção.

O combustível de todos eles é custeado pela União: R$ 8.207 entre janeiro e abril deste ano; e R$ 79 mil em 2018.



Dilma lidera gastos
Servidores de Dilma custaram mais de R$ 1 milhão

Dos ex-presidentes, Dilma foi a que mais custou aos cofres públicos em 2018.

As diárias e passagens de assessores que acompanharam a petista em viagens custaram R$ 257 mil e R$ 329,7 mil, respectivamente, totalizando R$ 586,8 mil. Os salários desses servidores totalizaram R$ 735,8 mil.

Também há o custo dos automóveis, de R$ 45,7 mil. Ao final do ano, as despesas totalizaram R$ 1,36 milhão.

Por meio de nota, a assessoria de Dilma diz que ela "tem uma agenda de viagens internacionais como convidada por instituições como associações, universidades e fundações. Sempre viaja a convite. Os deslocamentos da segurança e assessores são bancados pela Presidência da República, conforme a legislação em vigor".

Em seguida, aparece o senador licenciado Fernando Collor (PROS-AL), que se afastou do cargo no começo de abril para tratar de assuntos pessoais.

Diárias e passagens de auxiliares dele custaram no ano passado R$ 267,6 mil, além de R$ 659,1 mil em salários e R$ 38 mil com combustível. Gasto total: R$ 964,7 mil.

No caso de Collor, cabe ressaltar o fato de que ele ocupou durante todo o ano passado o cargo de senador.

Além dos oito servidores da Presidência da República, ele tinha em seu gabinete de Brasília 21 funcionários e mais 32 no escritório de apoio em Alagoas.

O ex-presidente José Sarney representou gastos de R$ 813,3 mil em 2018, sendo R$ 664,6 mil com salários dos servidores, R$ 135,2 mil com salários e passagens desses funcionários e mais R$ 13,5 mil com combustível.

Fernando Henrique Cardoso foi o que menos gastou com diárias e passagens dos servidores: R$ 19,9 mil.

Os salários dos assessores dele somaram R$ 746,4 mil; e as despesas com automóveis, R$ 21,7 mil. Com isso, FHC custou à União no ano passado R$ 788,1 mil.

Já o ex-presidente Lula, que foi preso em abril do ano passado, representou um gasto de R$ 665,8 mil, sendo R$ 551,4 mil em salários de servidores, R$ 100,6 mil em diárias e passagens e mais R$ 13,7 mil com combustíveis e manutenção dos veículos.

Procurado, o Instituto Lula disse que não responde pelos servidores, pois são funcionários da Presidência da República.

Temer passou a ter direito aos benefícios em janeiro deste ano. Até abril, as despesas somavam R$ 193 mil — R$ 183,8 mil de salários, R$ 8.873 de diárias e mais R$ 322,39 com combustível.

A reportagem entrou em contato com as assessorias dos ex-presidentes Collor e FHC para comentar o assunto, mas não houve manifestação. Nenhum representante dos ex-presidentes Sarney e Temer foi localizado.


domingo, 26 de novembro de 2017

O Ajuste Justo: estudo do Banco Mundial sobre gastos publicos no Brasil - editoriais OESP, Valor

Dois editoriais que destacam a importância deste estudo do Banco Mundial para o processo de ajuste macroeconômico no Brasil, com ênfase na política fiscal, demonstrando, cabalmente, a necessidade de serem adotadas medidas urgentes, significativas e impactantes de corte de gastos no país.
O trabalho do Banco Mundial é este aqui:
O estudo está disponível, em português, no seguinte link: 
http://documents.worldbank.org/curated/en/884871511196609355/pdf/121480-REVISED-PORTUGUESE-Brazil-Public-Expenditure-Review-Overview-Portuguese-Final-revised.pdf
Paulo Roberto de Almeida

EDITORIAIS de 23/11/2017

O Estado de S. Paulo – Gastar menos e fazer mais / Editorial

Estudo do Banco Mundial contém material de alta qualidade para discussão na campanha eleitoral. Falta saber se haverá candidatos bastante sérios para tratar desses assuntos.
O governo pode fazer mais com menos dinheiro, produzindo serviços com mais eficiência e tratando os cidadãos com mais equidade, segundo um estudo recém-divulgado em Brasília pelo Banco Mundial. O trabalho contém material farto e de alta qualidade para discussão na campanha eleitoral do próximo ano. Falta conferir se haverá candidatos bastante sérios para tratar de assuntos como a melhora da administração, a reforma do Orçamento, a distribuição mais equilibrada e mais justa de encargos e benefícios e a definição mais pragmática e realista de metas e programas. As propostas são dirigidas a quem estiver disposto a enfrentar com seriedade e honestidade algumas questões tão simples quanto importantes. Exemplos: por que os pobres devem financiar ensino universitário gratuito aos jovens das classes mais abonadas? Por que o Tesouro deve conceder benefícios custosos e ineficientes a grupos empresariais mais interessados no conforto do que na busca de competitividade?
O governo brasileiro gasta mais do que pode e, além disso, gasta mal: essa “é a principal conclusão do estudo”. Nenhum remédio será satisfatório, portanto, se o problema do gasto mal executado ficar sem tratamento. Nesse caso, mais dinheiro à disposição do poder público será mais dinheiro desperdiçado. Não é uma questão ideológica, mas aritmética e pragmática.
As mudanças propostas no estudo podem servir a governos de várias orientações – se forem razoavelmente sérios. Afinal, o uso mais eficiente do dinheiro pode servir à execução de diferentes tipos de política. Mas a eficiência dependerá de algumas condições.
Uma delas é a reforma da Previdência, apontada como a fonte mais importante de economia no longo prazo. Não há como contornar os desafios impostos pelas mudanças demográficas, argumentam os autores do estudo, repetindo um argumento realista e bem conhecido. Além disso, a reforma poderá tornar mais equitativo um sistema caracterizado por distribuição desigual de benefícios entre ricos e pobres e entre servidores públicos e trabalhadores do setor privado.
Sem essa e outras mudanças, o teto de gastos ficará na lembrança como mais uma iniciativa bem-intencionada e de curtíssima utilidade. O limite constitucional dos gastos só terá um sentido prático se for invertida a tendência dominante nos últimos anos. Será necessário executar nos próximos dez anos um corte acumulado de quase 25% nas despesas primárias (isto é, sem juros) da administração federal. A contenção do gasto exigirá várias medidas além do combate ao déficit previdenciário.
As propostas incluem, entre os primeiros itens, a redução da massa de salários do funcionalismo público, medida tanto de eficiência como de equidade. A redução pode ser obtida pela diminuição do quadro de pessoal e pelo corte gradativo das vantagens. A remuneração do funcionário federal, segundo o relatório, é em média 67% superior à dos trabalhadores do setor privado (mesmo levando-se em conta diferenças de nível educacional).
O governo também poderá economizar melhorando seu sistema de compras e assim reduzindo desperdícios. Poderá abandonar políticas muito caras e ineficientes de estímulo às empresas, com custos equivalentes a 4,5% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2015. A ineficiência dessas políticas, com escasso ou nenhum resultado em termos de crescimento, foi apontada várias vezes por analistas brasileiros. O governo apenas mexeu em alguns de seus componentes.
Algumas inovações são politicamente complicadas, caso da unificação dos programas de proteção social. A eliminação da gratuidade como padrão geral da universidade pública seria certamente recebida com muitas críticas, embora dois terços dos beneficiários pertençam aos 40% mais aquinhoados. A mudança seria compatível com programas de financiamento e de bolsas.
Racionalidade e eficiência são raramente populares. É muito mais fácil defender políticas populistas, mesmo quando inflacionárias e injustas, como tem sido no Brasil. Enfrentar o populismo, no entanto, é hoje indispensável para garantir o futuro do País.

Valor Econômico – A lição de casa do ajuste, segundo o Banco Mundial / Editorial

As políticas do Estado brasileiro produzem déficits crescentes, frutos de gastos ruins, que concentram renda, beneficiam os mais ricos e tolhem a economia. Sem profundas reformas, ele caminha para a insolvência. O estudo do Banco Mundial, "O ajuste justo", aprofunda o diagnóstico das causas do grande endividamento público, feito por vários economistas do país, e aponta, com mais diversidade do que de costume, linhas de soluções para o problema. À sombra dos números, há a inquietante percepção de que o país anda já há um bom tempo na trilha errada e da dificuldade de corrigir a rota.
A reforma da previdência é o pilar das mudanças e o item que poderia proporcionar a maior economia de despesas, de 1,8% do PIB até 2026, se a proposta aprovada por comissão da Câmara fosse integralmente executada. Não será, e a conta de redução de despesas em relação a uma trajetória sem mudanças cairá de R$ 600 bilhões para algo em torno de R$ 360 bilhões em 10 anos, em cálculos aproximados. É vital, porém, desvincular o piso da previdência do salário mínimo, diz o banco.
A reforma da previdência, porém, é insuficiente, e é necessário uma rearrumação e redução geral dos gastos. O Banco Mundial analisou 8 áreas, que somam 80% dos gastos públicos, e sugeriu medidas que podem melhorar em 7% do PIB as contas públicas federais em uma década. As sugestões, a maior parte corretas, são um pesadelo para políticos acostumados a expedientes de ocasião para compor interesses díspares dos grupos de pressão. É possível, aponta o documento, encontrar soluções alternativas, mas é difícil fugir dos alvos propostos.
O governo federal precisará fazer uma correção de gastos da ordem de 5% do PIB no médio prazo para deter primeiro, e reduzir depois, o endividamento, hoje em 74% do PIB. O teto de gastos é importante para isso e pode encolher as despesas em 25% em uma década, jogando-as de volta ao nível de 2000. O teto não para em pé sem a reforma da previdência, o que é sabido, mas será também praticamente inexequível sem mudanças nos gastos obrigatórios. Com o limite aplicado apenas a "despesas primárias agregadas (e não a componentes e programas específicos) ele não oferece orientação sobre onde reduzir os gastos", conclui o estudo. A reação automática, diante das vinculações e amarras, como em outras situações de aperto dos cintos, foi cortar investimentos, o que não é sustentável.
O banco afirma, após análise ampla de subsídios e programas, que a política fiscal brasileira é regressiva e não beneficia, como poderia, as camadas mais pobres. Para corrigi-la, é imprescindível reduzir a massa salarial dos servidores públicos, 77% dos quais se situam entre os 40% mais ricos do país. Como porcentagem do PIB, ela excede a média dos países de renda alta. Segundo o estudo, o total da folha de pagamentos do setor público subiu de 11,6% do PIB em 2006 para 13,1% do PIB em 2015 e superou Portugal e até a França, a pátria por excelência da burocracia de Estado.
Os servidores federais recebem, em média, 70% mais que os trabalhadores do setor privado. Ajustando-se a comparação por idade, experiência, educação etc, ganham um prêmio salarial de 67% em média - o mais alto da amostra de 53 países. Por esse motivo o banco recomenda que se reduzam as vantagens desse grupo na reforma previdenciária e que ele contribua com parcela do ajuste, via maior tributação. Sugere também, ao contrário do que fez o presidente Temer, que não se conceda aumentos reais para o funcionalismo até que esse prêmio caia. Se ele fosse reduzido à metade, alinhando os salários federais aos estaduais (mantendo prêmio de 31%), "a economia anual resultante seria de 0,9% do PIB (R$ 53 bilhões). A equiparação do prêmio à média internacional de 16% reduziria a massa salarial em 1,3% do PIB ao ano (R$ 79 bilhões).
As demais recomendações trazem ganhos menores, mas ainda assim significativos. Uma ideia é unificar salário-família, Bolsa Família, benefício de prestação continuada e aposentadoria rural, para evitar sobreposições, o que pouparia gastos de 0,7% do PIB. O seguro-desemprego apenas seria concedido após o uso do FGTS, sobre cujo saldo deveriam incidir juros de mercado. Uma economia de até 1,2% do PIB seria obtida com reforma do Simples, mais 0,4% com o fim da desoneração da folha e outros 0,4% com reforma dos benefícios da Zona Franca de Manaus. O conjunto compõe uma plataforma ousada à espera de políticos que a defendam.

sábado, 25 de novembro de 2017

Ajuste Justo: estudo do Banco Mundial sobre gastos publicos no Brasil - Ricardo Bergamini, Paulo Roberto de Almeida

Abaixo um resumo parcial e incompleto, feito pelo economista Ricardo Bergamini, complementado por gráficos que recolhi da fonte, do recente estudo do Banco Mundial sobre os gastos públicos no Brasil, mostrando coisas que já sabíamos, mas que ainda não tinham sido consolidadas num relatório completo, apontando todas as irracionalidades e equívocos das políticas públicas, que aliás contribuem para a regressividade e, portanto, para a concentração de renda no Brasil.
Para os gráficos e tabelas consultar o estudo completo, no site do Banco Mundial, abaixo indicado.

O jornal O Estado de São Paulo ofereceu um editorial a respeito que merece ser lido: http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,gastar-menos-e-fazer-mais,70002094035
 
Existem inúmeras outras considerações – como as distorções previdenciárias, por exemplo – que não estão cobertas neste relatório, mas que merecem ser lidas, pois são as principais fontes de desequilíbrios fiscais no Brasil.
Outras deformações, como os gastos excessivos com a dívida pública – que aumenta sem cessar – tampouco estão cobertas neste estudo, mas fazem parte de nosso descalabro fiscal.
Paulo Roberto de Almeida


Relatório do Banco Mundial Sobre Gastos Públicos no Brasil

Resumo parcial feito pelo economista Ricardo Bergamini; gráficos selecionados por Paulo Roberto de Almeida

Capítulo I
Introdução


1. O Governo Brasileiro gasta mais do que pode e, além disso, gasta mal. Os ficits fiscais brasileiros são altos e a dívida pública do país encontra-se em uma trajeria insustentável. As despesas públicas correntes vêm crescendo regularmente ao longo das duas últimas décadas, e dados demonstram que a maior parte de tais despesas é ineficiente e regressiva. Esta Revisão das Despesas Públicas (PER, na sigla em inglês) analisa as raízes dos desafios fiscais brasileiros e oferece recomendões para solucioná-los.


2. Este estudo manm seu foco principal no oamento federal, mas também trata de aspectos específicos das finanças subnacionais. O arcabouço intergovernamental do Brasil consiste em ts níveis administrativos: Governo Federal, Estados e Municípios. A Constituição determina a alocação de poderes tributários, responsabilidades por despesas e mecanismos de repasse entre os níveis de governo. Apolítica fiscal federal afeta as finanças dos governos subnacionais, que, por sua vez, constituem um risco fiscal significativo para o Governo Federal. Enquanto esse relatório olha para aspectos específicos das finanças públicas dos entes subnacionais, particularmente com relação às aposentadorias e aos gastos com saúde e educação, o enfoque principal é o nível federal. O orçamento federal é responsável por cerca de 60% do gasto total do governo no Brasil. Além disso, ele determina uma proporção significante dos gastos obrigatórios dos entes subnacionais via legislação federal.

3. O Brasil enfrenta uma crise de sustentabilidade fiscal causada por uma tendência estrutural de aumentar as despesas correntes. Embora o aumento das despesas correntes tenha se mantido constante ao longo das duas últimas décadas, sua insustentabilidade foi ocultada pelo aumento contínuo das receitas durante o período de boom econômico entre 2004 e 2010. Contudo, fora desse período, o aumento das despesas não foi acompanhado por um crescimento suficiente das receitas. Nos últimos anos, o déficit fiscal cresceu drasticamente como resultado da queda significativa das receitas causada pela recessão econômica. Essa dinâmica resultou em ficits fiscais anuais de mais de 8% do PIB em 2015-2106, bem como no crescimento da dívida pública, que passou de 51,5% do PIB em 2012 para mais de 73% do PIB em 2017. O ajuste fiscal necessário para estabilizar a dívida pública no médio prazo é grande cerca de 5% do PIB no resultado primário.


4. A PER é baseada no Novo Regime Fiscal aprovado por meio da Emenda Constitucional 95 de dezembro de 2016, que introduziu um teto para o crescimento das despesas primárias federais ao longo dos próximos 20 anos. A adoção desse teto de gastos representa a estratégia do governo para atingir o ajuste fiscal necessário. Este relario mantém seu foco em recomendações que permitiriam ao governo cumprir a meta do teto de gastos. É importante notar, no entanto, que passos complementares adicionais podem e devem ser considerados como parte de uma estratégia de ajuste fiscal equilibrada, tanto em termos de receitas quanto em relação ao controle dos gastos "abaixo da linha". Todavia, tais medidas adicionais não são discutidas em profundidade neste relario.

5. O cumprimento do novo teto de gastos será um desafio, o que evidencia a importância de elaborar (e implementar) um programa de reformas fiscais. Para compreender a extensão do ajuste necessário ao longo da próxima década para cumprir a meta do teto, vale ressaltar que uma redução equivalente a 5% do PIB nos gastos federais reduziria de um quarto as despesas primárias federais em proporção ao PIB, restituindo-as aos níveis do princípio da década de 2000. Isso será muito desafiador no contexto da ampla rigidez orçamentária e das crescentes pressões de gastos relacionadas ao rápido envelhecimento da população. Além disso, o teto não garante a qualidade do ajuste fiscal. A extensão do ajuste fiscal necessário ressalta a necessidade de avaliar cuidadosamente quais despesas podem ser reduzidas sem prejudicar os mais pobres e o crescimento econômico futuro. A análise deste relario visa a subsidiar esse debate.

6. Ajustes fiscais anteriores foram, em geral, prejudiciais aos mais pobres é fundamental que os esforços futuros mitiguem esse risco. Logo, esta PER analisa detalhadamente quais despesas fornecem serviços públicos essenciais e proteção aos mais pobres e vulneráveis, e quais despesas beneficiam principalmente os mais ricos. Cobrindo a maioria das áreas-chave de despesas públicas, este relario demonstra como as reformas em diversas áreas podem gerar economias e, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade dos serviços públicos e a equidade. As recomendões não representam soluções milagrosas; elas são pontos de partida para a elaboração de reformas amplas que permitio ao Brasil conduzir o ajuste fiscal necessário minimizando os impactos negativos para os mais pobres.

7. Este relatório consiste em nove capítulos. O primeiro capítulo ilustra a extensão do amplo desafio fiscal que o Brasil enfrenta. O capítulo examina as tendências de receitas e despesas, oferece projeções da dívida pública e apresenta uma avaliação dos passivos contingentes. Ele analisa importantes questões fiscais transversais, como rigidezes de despesas, desafios de receitas e áreas onde melhorar as normas fiscais. Ele não debate maneiras de fortalecer o processo orçamentário e o Marco Fiscal de Médio Prazo (MFMP), pois essa é uma área na qual o FMI fornece assessoria técnica (FMI, 2017).

8. Os oito capítulos seguintes concentram-se no escopo dos ganhos de eficiência e equidade, e nas potenciais economias fiscais em áreas específicas.

Ajuste fiscal, crescimento e equidade no Brasil.
Tradicionalmente, ajuste fiscal no Brasil es associado à uma redução de bem-estar para pessoas comuns. No entanto, como esse relatório analisa em detalhes, a necessidade urgente de se abordar os desequilíbrios fiscais do Brasil oferece uma oportunidade de se corrigir vieses estruturais de longos prazo que têm prejudicado o crescimento econômico, gerado “rent seeking” e corrupção, e cimentado desigualdades ecomicas. Pode-se destacar quatro áreas em particular que vinculam diretamente ajuste fiscal com crescimento econômico mais sustentável e mais socialmente inclusivo:

A necessidade de consolidação fiscal oferece uma oportunidade única para realizar importantes reformas estruturais, fiscais e setoriais. Tais reformas podem garantir o crescimento econômico futuro do Brasil, melhorar o acesso e a qualidade da prestação de serviços e impulsionar a redução da pobreza. Quatro aspectos das reformas determinarão o futuro do Brasil:

Recuperação da sustentabilidade fiscal e reconstrução de proteções fiscais. Isso inclui o tratamento das causas fundamentais das pressões fiscais, permitindo a redução das taxas de juros reais; a estabilização da dívida pública e sua colocação em uma trajetória decrescente; a reconstrução de protões fiscais; e a mitigação dos riscos de passivos contingentes. A reforma do sistema de previdência pública é fundamental para conter as pressões de gastos e restaurar a sustentabilidade fiscal de longo prazo. A racionalização da folha de pagamento do setor público também é importante devido ao seu tamanho no âmbito do orçamento federal.

Prestação mais eficiente de serviços blicos. O Brasil poderia melhorar o volume e a qualidade dos serviços blicos por meio do uso mais eficiente dos recursos atuais. A eliminação de ineficiências criaria um espaço adicional para lidar com pressões de despesas futuras e gerar recursos que possam ser realocados para programas que demonstrem impactos positivos. Em particular, em áreas prioritárias como saúde e educação, as ineficiências das despesas significam que resultados iguais ou melhores poderiam ser obtidos com menos recursos.

Reformulação das políticas de apoio às empresas para fomentar investimento, emprego e aumento da produtividade. As projeções atuais indicam que o crescimento permanecerá tímido no médio prazo, oque exige que o Brasil impulsione o aumento da produtividade e, ao mesmo tempo, gere ganhos de eficiência em sua estrutura fiscal. O Brasil gasta somas significativas para apoiar o setor privado, com pouco impacto sobre a produtividade e a geração de empregos. Se direcionar os gastos atuais com subsídios ineficientes ao financiamento de melhorias na infraestrutura ou a intervenções que visem ao fomento da inovação e à adoção de tecnologias, o Brasil poderia construir os alicerces para a recuperação de taxas de crescimento mais altas e sustentáveis e para a crião de empregos de qualidade.

Aumento da equidade nas despesas blicas e na tributação. A incidência de despesas primárias federais é muito heterogênea. Atualmente, o Brasil gasta somas significativas com programas públicos que são ineficazes em relação ao cumprimento de seus objetivos e beneficiam principalmente os mais ricos. Embora alguns programas desempenhem um papel importante na redução da pobreza, outros são regressivos. Portanto, um ajuste fiscal bem elaborado não precisaria reduzir o apoio aos mais pobres e vulneráveis; ele poderia até aumentar a equidade por meio da redução de gastos regressivos e do aumento da progressividade da tributão.

9. Juntas, essas oito áreas representam mais de 80% das despesas primárias do Governo Federal e a maior parte do crescimento das despesas primárias nos últimos 15 anos, além de cobrir uma parcela significativa da prestação de serviços públicos. O relario utiliza uma variedade de abordagens metodológicas com o objetivo de identificar economias potenciais e ganhos de eficiência técnicas e alocativas. Por exemplo, parte da análise dos programas de assistência social e mercado de trabalho é baseada em uma análise de incidência e cobre vários programas que permitem inferir o escopo para ganhos de eficiência e equidade. A análise dos gastos públicos com educação e saúde é baseada em curvas de produtividade que permitem inferir o escopo para ganhos de eficiência. O capítulo sobre políticas de apoio às empresas é baseado em vários estudos que avaliam os custos e a eficácia de programas específicos.


Capítulo II
Desafios para a Sustentabilidade Fiscal no Brasil

O Brasil precisa realizar reformas profundas e abrangentes em suas políticas de tributos e despesas para que consiga cumprir a nova regra de gastos. O ajuste de 6% exigido ao longo de uma década corresponde a 25% do orçamento federal. Isso é, por si só, um grande desafio, que é exacerbado pelo fato de mais de 90% do orçamento ser rígido. A remoção de alguns programas e a introdução de reformas marginais não serão suficientes. Além disso, atualmente a política fiscal tem pouco impacto na redução da desigualdade e da pobreza em relação ao volume dos gastos públicos. É necessário desenvolver um plano abrangente para maximizar a qualidade (em termos de eficiência e equidade) do ajuste fiscal e remover rigidezes orçamentárias.

Sustentabilidade e tendências fiscais
10. O equilíbrio fiscal brasileiro tem se deteriorado drasticamente nos últimos anos, o que evidencia a insustentabilidade das tendências fiscais. Em relação a outros países latino- americanos, o Brasil possui uma alta carga tributária e grandes gastos sociais. O rápido crescimento das receitas durante os anos 2000 camuflou um aumento igualmente rápido das despesas, impulsionado por fatores estruturais. Quando as receitas pararam de crescer e começaram a cair (embora as despesas continuassem em alta), o saldo primário declinou de um superávit médio de 2,9% do PIB entre 2004 e 2013 para um déficit de mais de 2% do PIB em 2015 e 2016. O déficit nominal superou 8% do PIB em 2015 e 2016. Como resultado, a dívida pública bruta do governo geral cresceu de 51,5% do PIB em 2013 para mais de 73% do PIB em 2017. Embora a receita decrescente e as altas taxas de juros entre 2014 e 2016 tenham influenciado esse resultado, o rápido crescimento das despesas primárias foi o motivador estrutural da deterioração fiscal. Sem reformas, a expansão dos gastos primários resultará em déficit estrutural ainda maior no futuro. Para reverter essa tendência, é necessário um ajuste fiscal de cerca de 5% do PIB para atingir um saldo primário de cerca de 2% do PIB, capaz de estabilizar a dívida. 


11. O principal fator de pressão fiscal é o crescimento das despesas primárias obrigatórias, embora os custos dos juros da dívida também tenham contribuído. As despesas primárias cresceram, em média, 6,5% ao ano em termos reais entre 2006 e 2014, antes de cair levemente em 2015. Mais de metade do aumento das despesas primárias deveu-se ao crescimento dos programas sociais (53%), principalmente com gasto em previdência (no âmbito dos três principais programas previdenciários públicos – RGPS, RPPS e BPC). Os repasses a outros níveis de governo também contribuíram (35%). O Governo Federal mais que dobrou suas despesas com educação em termos reais entre 2006 e 2014, embora tais gastos permaneçam moderados (1,3% do PIB), pois a maior parte das despesas com educação ocorre nas esferas estadual e municipal.

12. Embora os custos dos juros e outras operações “abaixo da linha” sejam muito altos no Brasil, seria errado concentrar a estratégia de ajuste fiscal nesses custos. Além dos déficits primários, a grande conta de juros da dívida brasileira contribuiu para o aumento do déficit fiscal nominal. O custo dos juros cresceu moderadamente entre 2006 e 2014 (de 6,4% para 7,4% do PIB). No entanto, quando as taxas de juros superaram 14%, o gasto com juros saltou para 8,7% do PIB em 2015, impulsionando a deterioração do déficit fiscal nominal naquele ano. De fato, os pagamentos de juros desempenharam um papel importante no desequilíbrio fiscal brasileiro, representando 62% do aumento do déficit nominal entre 2011-2014 e 2015-2016. Todavia, atribuir demasiada importância às contas "abaixo da linha" é um equívoco do ponto de vista de política econômica. Na verdade, é importante distinguir o cálculo da contribuição de cada componente para o resultado fiscal (que é simplesmente um exercício contábil) da avaliação das fontes de desequilíbrio fiscal. De um ponto de vista de política fiscal, a despesa em serviço da dívida é geralmente considerada endógena, pois ela é determinada pelo estoque da dívida (acumulação de déficits passados) e a taxa de juros que, por sua vez, é determinada nos mercados financeiros, influenciada entre outros fatores pela orientação da política monetária e da absorção de poupança agregada, através de déficits fiscais e o prêmio de risco da dívida pública. Seria incorreto, portanto, buscar solucionar o desequilíbrio fiscal a partir dos custos "abaixo da linha". Em vez disso, a política do governo deveria manter seu foco na redução do déficit primário (que, por sua vez, permitiria a redução das taxas de juros, dos pagamentos de juros e do déficit nominal).


Capítulo III

13. A pressão fiscal tem sua origem na indexação de grande parte das despesas primárias federais ao PIB, às receitas ou ao salário mínimo, bem como na vinculação generalizada das receitas e nos níveis mínimos de gastos obrigatórios. Em particular, a indexação do piso previdenciário e dos principais programas sociais ao salário mínimo – que, por sua vez, é indexado ao crescimento (positivo) e à inflação – resulta em um aumento constante dos gastos com seguridade social. Estima-se que um aumento de 1% no salário mínimo resulte em um aumento de 0,11% nos gastos primários do governo geral (e 0,17% nos gastos primários do governo central). Considerando que o aumento real anual médio do salário mínimo entre 2000 e 2016 foi de 4,8%, isso elevou os gastos primários do governo geral em cerca de 0,5% ao ano (0,8% para o governo central). Ademais, há uma vinculação generalizada das receitas a despesas específicas, além de níveis mínimos obrigatórios de gastos com saúde e educação (na verdade, esse fator não é, atualmente, vinculante, especialmente no caso da educação). Além de serem a raiz das tendências fiscais insustentáveis, todas essas regras e restrições reduzem a flexibilidade do orçamento e resultam em aumentos ineficientes dos gastos.

14. As receitas também contribuíram para a deterioração das contas fiscais desde 2012, inicialmente devido às reduções discricionárias de impostos e, posteriormente, à recessão econômica. Nos cinco anos até 2011, as receitas cresceram a uma taxa real média de 6% (9,3% se for excluído 2009, o ano da crise). De 2012 a 2014, as receitas diminuíram levemente (taxa real média de -0,2%), apesar de a economia ainda estar crescendo um pouco, devido a tentativas de estimular o crescimento por meio de benefícios tributários direcionados. Em 2016,após dois anos de profunda recessão, as receitas tributárias contraíram-se em outros 7,3% em relação a 2014, e as contribuições previdenciárias (RGPS) caíram 7,1%, mesmo após o governo ter revogado alguns dos benefícios tributários concedidos nos anos anteriores.

15. A deterioração fiscal obrigou o Governo Federal a utilizar fontes extraordinárias de financiamento para cumprir a Regra de Ouro”. A chamada Regra de Ouro, que limita o uso de novos empstimos para o financiamento de investimentos em vez de gastos correntes, é uma das regras fiscais mais comumente adotadas por diferentes países ao redor do mundo e faz parte da estrutura fiscal do Brasil desde 1988, pelo artigo 167 da Constituição Federal. Especificamente, a Regra de Ouro” do Brasil afirma que o total das receitas de operões de crédito não pode exceder o total de gastos de capital, que são definidos como o somatório das amortizões de vidas e investimentos reais e financeiros. Qualquer empstimo acima disso exige uma aprovação especial do congresso. Desde 2015, déficits fiscais (empstimos líquidos) têm sido superiores ao gasto com investimento federal, sugerindo o não cumprimento da Regra de Ouro. Apesar disso, o Governo federal cumpriu a Regra de Ouro utilizando operações de financiamento pontuais e receitas atípicas. Assim sendo, sem um ajuste significativo nos balanços fiscais, o cumprimento da Regra de Ouro” será mais um desafio para a política fiscal do Brasil nos próximos anos.

16. As projeções fiscais indicam que, na ausência de reformas, a trajetória fiscal do Brasil será insustentável. Utilizando um modelo fiscal detalhado da trajeria das despesas individuais e das linhas de receita baseado em um conjunto de premissas macroeconômicas razoáveis, este estudo simulou a sustentabilidade das tendências fiscais. O modelo demonstra que, na ausência de reformas, o ficit primário aumentaria continuamente, chegando a 5% a 2030. O ficit nominal chegaria a 18% do PIB até 2030, e a dívida chegaria a 150% do PIB no mesmo período. Tais níveis de desequilíbrio fiscal não seriam aceitáveis para investidores privados e, muito antes disso, geraria uma fuga de capitais, o que levaria a uma crise macroeconômica.

17. O panorama fiscal também é vulnerável a passivos contingentes significativos, principalmente relacionados a dificuldades fiscais subnacionais. Vários governos estaduais no Brasil enfrentam graves dificuldades financeiras. Três estados (Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Minas Gerais) declararam estado de calamidade financeira em 2016, e o Rio de Janeiro suspendeu o pagamento de suas dívidas. Além disso, em 2017 o Pia declarou falência financeira do estado, anulando pagamentos devidos a seus fornecedores. A dívida desses ts estados totaliza R$ 270 bilhões (4,2% do PIB). A dívida de todos os estados juntos equivale a aproximadamente 12% do PIB. Uma vez que a maior parte desse valor é devida diretamente ao governo federal, e o restante é devido a credores externos com garantia da união, o governo federal é diretamente afetado pela inadimplência subnacional. Em 2016, o governo federal reescalonou a dívida dos estados ao estender o prazo e acordar uma moratória sobre o pagamento das dívidas de R$ 50 bilhões até 2018. Em seguida, em 2017 o Congresso aprovou uma lei que permitia ao governo federal apoiar os estados em dificuldades financeiras, adiando os pagamentos das dívidas à União por três anos e permitindo que esses estados tomassem empréstimos com aval federal. Essas medidas dependiam da adoção de reformas para restaurar a sustentabilidade fiscal, inclusive o aumento das contribuições de seguridade social, a redução das isenções tributárias e a privatização de empresas estatais selecionadas. O panorama fiscal dos governos subnacionais permanece muito delicado, contudo, porque a maioria dos estados encontra-se onerada por uma grande massa salarial e pelos déficits previdenciários, que são relativamente rígidos por serem parcialmente definidos por leis federais. Ademais, as projeções atuariais indicam que os déficits previdenciários subnacionais aumentarão drasticamente ao longo da próxima década.

18. As empresas estatais também são fontes de riscos fiscais significativos. A petrolífera estatal Petrobras encontra-se altamente endividada. Sua dívida de US$ 118 bilhões, 80% dos quais em divisa estrangeira, representa um passivo contingente do governo federal. No entanto, o fluxo de caixa e a posição de liquidez da Petrobras melhoraram desde 2015 devido ao aumento da produção de petróleo, aos preços mais altos praticados internamente, a um programa de desinvestimento de US$ 35 bilhões e a uma emissão bem-sucedida de bonds. Três grandes bancos públicos (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BNDES)possuem passivos equivalentes a cerca de 60% do PIB. Tais bancos podem vir a enfrentar problemas de solvência caso haja uma recessão econômica prolongada (Banco Central do Brasil, Relario de Estabilidade Financeira, abril de 2016). No caso do BNDES, a maior parte do valor é devido ao governo federal. Em 2014, a Caixa Econômica Federal recebeu um apoio de R$ 7 bilhões (ou 0,1% do PIB) por meio de um "banco ruim" de propriedade do governo (Empresa Gestora de Ativos, EMGEA). No segundo semestre de 2016, a Caixa deu início a um programa de demissão voluntária com o objetivo de reduzir seus custos.


Capítulo IV
Incidência da política fiscal

19. Apesar do alto volume de gastos públicos, a política fiscal brasileira tem tido pouco sucesso na redução da desigualdade e da pobreza. Higgins e Pereira (2013) estimaram o efeito redistributivo da política fiscal sobrea distribuição de renda e a pobreza no Brasil. Eles utilizaram dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Municípios (PNAD) sobre muitas fontes de renda (de trabalho ou não); pagamento de tributos diretos; contribuições ao sistema previdenciário; recebimento de transferências; uso de serviços públicos de educação e saúde; e consumo. Eles demonstraram que, por meio de impostos e transferências diretas, o Brasil reduziu a desigualdade em 6%, o que é considerável para padrões latino-americanos (mas não para padrões da Europa Ocidental). Ao considerar todos os tributos e transferências (tributos diretos e indiretos, e transferências diretas e indiretas, isto é, incluindo o acesso a serviços públicos), o Brasil reduziu a desigualdade em 19%. Considerando o alto nível dos gastos, contudo, Higgins e Pereira (2013) consideram que essa redução indica que a política fiscal não é muito eficaz na redução da desigualdade no Brasil.

20. Embora intervenções fiscais sejam bem-sucedidas para a redução da miséria, elas levam, de fato, a um aumento da pobreza moderada. Para medir o impacto da política fiscal sobre a pobreza, Higgins e Pereira(2013) utilizaram as linhas de pobreza propostas pelo Banco Mundial de US$ 1,25 PPC ao dia (miséria), US$2,50 PPC ao dia (pobreza extrema) e US$ 4,00 PPC ao dia (pobreza moderada). A miséria foi reduzida em 55%por meio de transferências diretas (líquidas do pagamento de tributos diretos); a pobreza extrema, em 28%; e a pobreza moderada, somente em 14%. No entanto, quando são considerados os tributos indiretos, a redução da miria é atenuada, a redução da pobreza extrema quase desaparece, e a pobreza moderada efetivamente cresce, quando são comparadas a renda de mercado e a renda pós-fiscal. Em outras palavras, o número de indivíduos quase pobres que são levados à pobreza moderada por pagar mais em tributos do que recebem em benefícios é mais alto que o número de pessoas que se livram da pobreza por receber mais em transferências do que pagam em tributos. Além do efeito prejudicial dos tributos indiretos, o fato de a pobreza não ser mais reduzida apesar dos altos gastos brasileiros com transferências diretas também se deve aos muitos vazamentos aos não pobres. Higgins e Pereira (2013) estimam que, em média, pelo menos 74% de todas as transferências diretas beneficiam os nãos pobres. Com resultado, o volume restante é distribuído de maneira mais esparsa entre os pobres.

A adoção do Teto de Gastos
21. Em dezembro de 2016, o Congresso aprovou uma emenda constitucional que introduziu um limite para as despesas primárias federais (o teto de gastos), o que foará o Brasil a continuamente priorizar suas despesas federais. O novo regime fiscal limita o crescimento das despesas primárias federais (líquidas das transferências a outros níveis de governo) com base na taxa de inflação do ano anterior (acumulada em doze meses a junho), mantendo constante, portanto, os gastos em termos reais. Considerando um crescimento da economia e das receitas próximo às tendências históricas de longo prazo, tal regra gradualmente reduziria as despesas como parcela do PIB e geraria um ajuste fiscal suficiente para estabilizara dívida pública em cerca de 10 anos. Projões baseadas no modelo fiscal, considerando um crescimento anual do PIB de cerca de 2,3% e uma taxa de inflação em torno de 4%, indicam que, com o teto de gastos, o saldo primário retornaria a um estado de supevit somente em 2024 e atingiria 2% do PIB a 2029. De acordo com isso, é prevista a estabilização da dívida pública em torno de 2028, com uma expectativa de queda muito gradual a partir daquele ano. Naturalmente, um crescimento maior e taxas de juros reais mais baixas poderiam levar a uma estabilização mais pida da dívida. Isso geraria um espo fiscal muito bem-vindo para recuperar a capacidade de investimento do governo federal e, dessa forma, apoiar um crescimento mais sustentável no futuro.

22. O teto de gastos representa a estragia do governo para atingir o ajuste fiscal necessário, que se concentra no controle das despesas primárias federais. A adoção do teto constitui um primeiro passo crucial para a recuperação da sustentabilidade fiscal. Ele trata diretamente da principal fonte estrutural do desequilíbrio fiscal, ou seja, o crescimento das despesas primárias. Ele também ajudará a limitar as políticas de gastos pró-cíclicos do passado. Além disso, a regra é simples, o que facilita sua explicação e monitoramento. Dito isso, outros países adotaram diferentes regras fiscais, cada uma com suas vantagens e desvantagens. Em particular, muitos países possuem regras que se concentram no equilíbrio fiscal (o que permite que as receitas contribuam para o ajuste fiscal), ou impõem um teto aos níveis da dívida pública; alguns países distinguem entre diferentes tipos de gastos públicos (despesas correntes vs. investimentos), ou aplicam regras mais sofisticadas que consideram o ciclo econômico; alguns optaram por uma estratégia mais abrangente que inclui múltiplas regras, combinando, por exemplo, uma regra de gastos com um teto da dívida; outros, ainda, incorporaram uma cláusula de salvaguarda para manter sua flexibilidade em momentos de crise econômica ou lidar com choques exógenos. Este relario não considera essas alternativas e concentra-se, em vez disso, nas recomendões que permitio ao governo cumprir a regra de gastos desde que mantenha o foco em medidas para a redução das despesas primárias federais. Como será discutido brevemente abaixo, medidas complementares adicionais podem e devem ser consideradas como parte de uma estratégia de ajuste fiscal equilibrada, tanto em termos de receitas quanto em relação ao controle dos custos "abaixo da linha".

23. A implementação da regra de gastos será um enorme desafio, pois, em termos práticos, ela representa uma redução de 25% do oamento federal (ao longo de uma década). O teto de gastos significa que, em relão ao PIB, as despesas primárias federais teriam de ser reduzidas em cerca de 0,6 ponto percentual ao ano (em comparação à projeção de linha de base de quais despesas teriam ocorrido na ausência de uma reforma, ou seja, considerando a pressão atual para crescimento das despesas). Ao longo de dez anos isso corresponde a uma redução de mais de um quarto nas despesas primárias federais. Trata-se de um ajuste grande, que evidencia a necessidade de um planejamento cuidadoso para garantir a sua qualidade.

24. O ajuste fiscal será particularmente difícil devido ao alto grau de rigidez do Oamento Federal e às pressões demográficas. Segundo as leis atuais, mais de 90% das despesas primárias do governo federal são consideradas obrigarias. A maior parte de tais despesas é composta por repasses obrigatórios a outros níveis de governo, salários do funcionalismo público, benefícios sociais e exigências de gastos mínimos. Ademais, a pequena parte do orçamento que é discricionária contém importantes prioridades, tais como os investimentos públicos em infraestrutura e o principal programa brasileiro de combate à pobreza, o Bolsa Família. Além disso, o Brasil vem passando por uma pida transição demográfica, que levará a uma pressão fiscal significativa sobre os serviços públicos de saúde (World Bank, 2011). Uma vez que importantes componentes rígidos de gastos, especialmente os benefícios concedidos aos idosos, tendem acrescer, os gastos obrigatórios totais (segundo as regras atuais) devem exceder rapidamente os níveis estabelecidos pelo teto de gastos. Portanto, para permitir a implementação do teto de gastos e garantir que o ajuste não afete exclusivamente a pequena parcela discricionária do orçamento, serão necessárias mudanças nos programas de gastos obrigarios.


25. Embora o teto de gastos defina o volume do ajuste das despesas ao longo do tempo, ela não garante a concepção, qualidade e aplicação das reformas fiscais necessárias para cumprir a trajetória de ajustes estabelecida pela regra. Uma vez que o limite para o crescimento dos gastos é aplicado somente às despesas primárias agregadas (e não a seus componentes ou programas específicos), ele não oferece orientação sobre onde reduzir os gastos. Nesse contexto, é fundamental determinar quais despesas devem ser reduzidas devido a sua eficácia limitada, sua incidência regressiva e seu impacto negativo sobre a produtividade, em vez de concentrar as reduções nos itens que podem ser cortados mais facilmente. A qualidade do ajuste fiscal terá repercussões na prestação de serviços públicos, na equidade e no crescimento econômico.

26. O resto desta PER motiva e elabora propostas de reformas que garantiriam um ajuste de qualidade alinhado ao teto. O resto desta seção resume brevemente o escopo para reformas complementares do sistema triburio e maneiras de lidar com as chamadas "despesas abaixo da linha" (relacionadas à gestão da dívida pública do Brasil, medidas relativas à capitalização das empresas estatais e os custos das operações do Banco Central). É importante considerar essas medidas não como substitutas do ajuste das despesas públicas. Como ficará claro ao longo deste estudo, os gastos públicos brasileiros não estão alinhados a padrões internacionais, são ineficientes em muitas áreas e, além disso, falham em sua tentativa de reduzir os altíssimos níveis de desigualdade de renda e de riqueza. Os gastos públicos devem ser reformados simplesmente por motivos de justiça e eficiência. O risco iminente de crise fiscal no Brasil somente aumenta a urgência da reforma.


Capítulo V
Complementação do ajuste de gastos: o papel da política fiscal e das despesas "abaixo da linha"

27. Devido à relativamente alta carga tributária agregada, o espaço para aumentos adicionais de receitas se limitado. Entre os mercados emergentes, o Brasil possui uma das cargas tributárias mais altas. Ao longo dos últimos 25 anos, a carga tributária subiu significativamente para incorporar os aumentos de gastos resultantes da Constituição de 1988 e substituir o financiamento inflacionário em seguida à implementação do Plano Real em 1994. A receita do governo geral chegou a 38% do PIB em 2016, o que elevou o custo marginal de aumentos tributários adicionais para a economia. Apesar disso, uma reforma triburia poderia gerar grandes dividendos em termos de crescimento e equidade, complementando, assim, o ajuste de gastos.

28. A reforma do sistema tributário elevaria as perspectivas de crescimento do Brasil, pois o sistema atual é demasiadamente complexo, implica altos custos de conformidade e gera significativas distoões e ineficiências. O Brasil arrecada 85 impostos diferentes. A complexidade do sistema tributário é agravada pelo fato de a autoridade e a regulamentação tributárias serem divididas entre o governo federal, os 26 estados e o Distrito Federal, além dos mais de 5.000 municípios brasileiros. Consequentemente, o Brasil ficou na 181ª posição entre 190 países no quesito "pagamento de impostos” da pesquisa Doing Business do Banco Mundial em 2017. As altas taxas tributárias incluem os impostos de pessoas jurídicas, os impostos sobre o trabalho e os vários impostos indiretos em cascata sobre bens e serviços. No entanto, os muitos regimes especiais e outras isenções tributárias reduziram a eficiência do sistema tributário e criaram uma rie de distoões econômicas. Uma ampla reforma tributária que vise a racionalizar o sistema tributário, eliminar as brechas legais e, possivelmente, reduzir algumas alíquotas tributárias provavelmente levaria a um aumento da produtividade e das receitas.

29. A reforma tributária tamm poderia melhorar a equidade, pois o sistema tributário brasileiro é regressivo. Tributos indiretos, que tendem a afetar os mais pobres de maneira desproporcional, representam 55% da receita tributária. Apesar das baixas alíquotas, a tributação efetiva sobre alimentos básicos é de 13,1%.Conforme mencionado acima, o efeito regressivo da tributação indireta acaba por neutralizar os efeitos positivos das transfencias aos mais pobres (Higgins e Pereira, 2013). A tributação sobre a renda pessoal desempenha um papel relativamente pequeno no Brasil (18% da receita tributária, ou 6% do PIB). Devido à existência de muitas fontes de renda não tributáveis (tais como ganhos de capitais e dividendos), a tributação sobre a renda pessoal não afeta os ricos de maneira adequada. Os indivíduos que ganham mais de 40 salários mínimos pagam somente 6,4% de sua renda total na forma de imposto sobre a renda, ao passo que os que ganham entre 20 e 40 salários mínimos pagam somente um pouco mais (11,7%) (Gobetti e Orair, 2016).

30. Uma ampla reforma tributária exigirá muita preparação. No entanto, a eliminação de gastos tributários distorcivos e caros é um processo simples que geraria benefícios significativos. Embora isso não seja exigido no âmbito do teto de gastos, a eliminação das isenções fiscais que se demonstraram ineficientes como instrumentos de política industrial e que beneficiam os segmentos mais ricos da sociedade contribuiria para elevar a eficiência e a equidade da política fiscal. Estima-se que o aumento da eficiência dos gastos públicos e a redução das distoões causadas por isenções tributárias e cdito subsidiado possam gerar efeitos positivos para o crescimento e a produtividade. A eliminação de isenções tributárias garantiria condições iguais para todos, o que facilitaria a alocação de recursos para onde esses pudessem ser mais produtivos, em vez de mantê-los em setores e firmas que obtiveram um tratamento tributário mais favorável. A redão dos gastos tributários também poderia contribuir significativamente para o ajuste fiscal e, ao mesmo tempo, elevar a eficiência, reduzir distoões e diminuir a regressividade da carga fiscal. O resto do relario contém recomendações sobre como eliminar vários programas de gastos tributários que parecem ser ineficazes e/ou injustos.

31. Uma melhor gestão dos custos "abaixo da linha" também poderia contribuir para o ajuste fiscal. O Brasil possui uma grande conta de juros sobre a dívida, o que levou o ficit fiscal nominal a superar 8% do PIB em2015 e 2016. Embora a dívida pública brasileira seja superior à de seus países pares e venha crescendo rapidamente, ela permanece em linha com a média da OCDE. Vale destacar, todavia, que a situação brasileira é atípica no que diz respeito a sua conta de juros. As contas são infladas por operações quase-fiscais e pelos altos custos da política monetária. Assim, paralelamente à redução das despesas primárias e ao aumento das receitas, é importante reduzir os custos das operações "abaixo da linha. Algumas propostas- chave encontram-se resumidas a seguir:

- Em primeiro lugar, a quase totalidade da dívida pública é interna, e o Brasil possui uma das mais altas taxas de juros do mundo. Após o Brasil ter passado por várias crises da dívida nos anos 1970, 1980 e 1990, o Tesouro Nacional decidiu reduzir a dívida pública em divisa estrangeira, que, atualmente, encontra-se em cerca de 5% da dívida pública total. o obstante os riscos cambiais, todavia, ao levarmos em consideração as altas taxas de juros reais brasileiras, é possível que a parcela ideal de dívida externa seja mais alta. Isso exigiria um estudo mais aprofundado.

- Em segundo lugar, a conta de juros inclui vários itens que são peculiares ao Brasil, tais como o custo dos empréstimos ao BNDES, o custo da política monetária, o custo das grandes reservas internacionais do Banco Central e o custo das operações de swap cambial do Banco Central:

No contexto da crise financeira global de 2008, o Brasil expandiu drasticamente o crédito a taxas subsidiadas oferecidas por bancos públicos. Tais empstimos foram financiados por meio da emissão de títulos blicos, e a diferença (negativa) entre o empstimo subsidiado (com base na taxa TJLP)19 e as taxas dos títulos públicos foi registrada como despesa de juros do governo20. Em2016, a dívida pendente do governo com o BNDES (cerca de R$ 500 bilhões) equivalia a um prejuízo anual de aproximadamente R$ 29 bilhões (ou 0,5% do PIB)21.

O nível de reservas internacionais também é bastante alto para padrões internacionais, o que acarreta um custo fiscal significativo (estimado como a diferença entre a taxa SELIC e a taxa de obrigões do Tesouro, multiplicada pelo estoque das reservas): cerca de R$ 150 bilhões, ou 2,6% do PIB. Seria importante estudar cuidadosamente se escopo para redução das reservas internacionais

Além disso, limitar as intervenções cambiais por meio de operações de swap também poderia ajudara reduzir a conta de juros. Em média, os swaps cambiais levaram a perdas líquidas de 0,2% do PIB entre 2013 e 2016 (com um pico de 2,2% do PIB em 2015). Desde o pico de US$ 110 bilhões em março de 2016, no entanto, o volume de swaps emitidos reduziu-se rapidamente, chegando a US$ 27 bilhões em agosto de 2017.

32. Por fim, medidas financeiras pontuais também podem ajudar a reduzir o nível da dívida. A privatização ou concessão de infraestrutura pública e de outros serviços pode gerar recursos pontuais ou royalties, e tais recursos podem ser canalizados para reduzir a dívida pública. Da mesma maneira, além de reduzir as perdas financeiras, o pagamento antecipado de empstimos contraídos pelo BNDES junto ao governo federal também reduziria a dívida bruta do governo. Um desses pagamentos foi realizado em 2016 no valor de R$ 100 bilhões (US$ 29 bilhões); um segundo, no valor de R$ 50 bilhões (US$ 15 bilhões), deverá ocorrer no final de 2017; e um terceiro pagamento está sendo considerado para 2018.


Capítulo VI
Peso da Folha do Funcionalismo Público

Embora somente 12% das despesas primárias do governo federal sejam destinadas à folha de pagamento, a massa salarial agregada do setor público em todos os veis de governo é muito alta para padrões internacionais. Os altos veis de gastos são impulsionados pelos altos salários dos servidores públicos, e não pelo mero excessivo de servidores. Isso se verifica principalmente na esfera federal, onde os salários são significativamente mais altos que aqueles pagos aos servidores dos governos subnacionais, ou aos trabalhadores em funções semelhantes no setor privado. Os altos salários recebidos colocam os servidores federais no topo da pirâmide de renda nacional, o que contribui para aumentar a desigualdade no Brasil. Portanto, espaço para realizar economias significativas por meio da redução dos prêmios salariais pagos aos servidores públicos federais em comparação ao setor privado. Alinhar os salários iniciais aos pagos pelo setor privado e introduzir um sistema mais meritocrático de aumentos salariais reduziriam os custos e aumentariam a produtividade no setor público.

Análise comparativa internacional da massa salarial do setor público
33. A massa salarial do governo geral brasileiro é alta para padrões internacionais. A análise comparativa internacional da massa salarial brasileira como percentual do PIB, das despesas públicas e das receitas evidencia o fato que o Brasil excede a média de todos os grupos de renda. Como percentual do PIB, a folha de pagamento brasileira é mais alta que a de qualquer média regional de países. Como percentual das despesas e receitas fiscais, a massa salarial brasileira fica um pouco abaixo das médias da América Latina e da região do Oriente Médio e Norte da África (MENA); quase se iguala à média da África; e é significativamente superior às médias encontradas na Ásia e Europa.

34. Como percentual do PIB, a massa salarial do Brasil cresceu, excedendo a dia encontrada em países de renda alta. A massa salarial do setor público brasileiro subiu de 11,6% do PIB em 2006 para 13,1% do PIB em2015, superando a Portugal e França, que registravam massas salariais mais altas que o Brasil uma década. Outros países desenvolvidos, tais como a Austlia e os EUA, possuem massas salariais consideravelmente menores (cerca de 9% do PIB), ao passo que o Chile, uma nação latino-americana de renda média, gastou somente 6,4% do PIB em salários do funcionalismo público em 2015.

35. O mero de servidores públicos no Brasil não é extraordinariamente alto, e, da mesma maneira, o tamanho do governo federal não parece ser excessivo. Com base em dados da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a relação entre o número de funcionários públicos e a população no Brasil (5,6%) é mais alta que a média latino-americana (4,4%). No entanto, esse percentual é bem mais baixo que o encontrado nos países da OCDE, da Europa e da África. Similarmente, o emprego público como parte do emprego assalariado no Brasil parece ser relativamente pequeno, cerca de 18% (ou 24% como parte do emprego formal). Isso indica que o motivo de a massa salarial do setor público brasileiro ser tão alta é o elevado custo dos servidores públicos (altos salários), em vez do excessivo número de servidores. A parcela de servidores blicos federais no Brasil é de apenas 10%, o que é menos do que em outros países federalistas (tais como EUA, Cana e Austlia), onde a maior parte dos serviços que demandam muito pessoal são prestados pelos governos estaduais ou municipais. Os estados e municípios detêm a responsabilidade primária por serviços de saúde, educação e policiamento, e essas funções que demandam mão de obra intensiva justificam o número mais alto de servidores nessas esferas em comparação com o governo federal.

Tendências de gastos e composição da massa salarial do setor público
36. Em linhas gerais, os gastos com salários do funcionalismo blico no Brasil são divididos igualmente entre os governos federal, estaduais e municipais. Os estados e municípios são responsáveis pela maioria das despesas com educação e saúde, e essas áreas representam a maior parte de suas massas salariais. Desde 2010, as despesas com pessoal dos governos estaduais vêm crescendo em termos reais, excedendo aquelas do governo federal, ao passo que os governos municipais têm aumentado seus gastos no mesmo ritmo que o governo federal. Entretanto, em termos de quantidade de servidores públicos, o governo federal possui 10% do total, o que indica que o governo federal gasta mais do que o dobro por servidor que os governos subnacionais. Embora as funções desempenhadas pelo governo federal sejam bem diferentes daquelas realizadas pelos governos subnacionais, essa grande diferença indica que a remuneração dos servidores federais é muito generosa. Seria útil realizar uma análise mais detalhada comparando servidores em funções semelhantes em vários níveis de governo, mas isso ainda não foi feito devido à indisponibilidade de dados.

37. O aumento da massa salarial federal ao longo das duas últimas décadas deveu-se, principalmente, ao aumento da remuneração, ao passo que, em nível subnacional, o crescimento da folha resultou de uma combinação entre aumentos salariais e contratação de mais funcionários. Com base em dados da PNAD combinados com publicações do governo federal (Boletim Estatístico de Pessoal e Informões Organizacionais, MPOG), este relario analisou a evolução do número de servidores públicos nas esferas federais e subnacionais entre 1999 e 2015. Estimou-se, em seguida, a decomposição da massa salarial entre o número de servidores públicos e a remuneração por servidor no Poder Executivo, tanto em nível federal quando subnacional. A massa salarial ao nível federal teve uma forte alta entre 2003 e 2010, impulsionada, principalmente, por aumentos salariais (e não pelo aumento do número de funcionários), mas, desde então, houve uma desaceleração desse crescimento. O custo por servidor aumentou a uma taxa média anual real de 7%, ao passo que o número de funcionários cresceu a uma taxa anual média de aproximadamente 2%. Por outro lado, o pido aumento da massa salarial dos governos subnacionais foi impulsionado na mesma medida por aumentos salariais e por novas contratões. O custo por servidor aumentou a uma taxa média anual real de 2,5%, ao passo que o mero de funcionários cresceu a uma taxa anual média de aproximadamente 3%. A pida expansão do acesso a serviços públicos verificada no Brasil ao longo das duas últimas décadas explica o motivo de o número de servidores nos níveis subnacionais ter crescido além dos índices observados no governo federal.


Estimativa da lacuna salarial ente o setor público e privado
38. Em média, os salários do setor público são muito superiores aos pagos no setor privado. Segundo a PNAD, o setor público agregado (federal e subnacional) paga, em média, salários aproximadamente 70% superiores (R$ 44.000 por ano) aos pagos pelo setor privado formal (R$ 26.000 por ano), e quase ts vezes mais do que recebem os trabalhadores informais (R$ 16.000 por ano) O governo federal paga salários ainda mais altos: com base em dados de 2016, os militares brasileiros recebem, em média, mais do que o dobro pago pelo setor privado (R$ 55.000 por ano), e os servidores federais civis ganham cinco vezes mais que trabalhadores do setor privado (R$130.000 por ano). A remuneração média por funcionário é excepcionalmente alta no Ministério Público Federal (R$ 205.000 por ano), no Poder Legislativo (R$ 216.000 por ano) e no Poder Judiciário (R$ 236.000 por ano), apesar de os salários terem caído em termos reais nos últimos anos. Naturalmente, essas médias cobrem grupos bastante grandes e heterogêneos, e muitos cargos públicos não são facilmente comparáveis a empregos no setor privado. Além disso, é importante observar que os dados não capturam os benefícios não salariais, tais como os bônus recebidos por alguns funcionários do setor privado e os generosos planos previdenciários e outros benefícios concedidos aos servidores públicos.