| A Crise do Coronavírus e a Estratégia Industrial |
Sumário
O IEDI vem intensificando sua agenda de debates e reflexões sobre o futuro do Brasil e de sua indústria, com o objetivo de identificar as condições necessárias para que tenhamos uma economia capacitada a superar a grave crise decorrente da pandemia do coronavírus. Uma indústria alinhada com o padrão internacional, quanto à sua competitividade, produtividade e sofisticação tecnológica, garantirá importante contribuição para o País reencontrar uma trajetória sólida para o seu desenvolvimento.
A irrupção da pandemia do coronavírus tornou o contexto econômico e social do Brasil, assim como no restante do mundo, muito mais complexo e desafiador, exigindo ações de caráter emergencial para a preservação da vida, dos empregos e das empresas.
Frente a esta nova situação, que já ocasiona transformações profundas na economia doméstica e internacional, o IEDI procura fomentar, através deste documento, o diálogo no País sobre as estratégias que devem ser seguidas para a economia, a sociedade e a indústria, tendo em vista a necessidade de acelerarmos a agenda de remoção de obstáculos que há muito tempo dificultam o nosso progresso, sempre ambicionando o desenvolvimento socioeconômico brasileiro.
A assídua participação dos Conselheiros do IEDI nas reuniões promovidas pelo Instituto e suas valiosas sugestões de aprimoramento do presente documento foram contribuições decisivas. O trabalho contou ainda com a colaboração do corpo técnico do IEDI e de especialistas em temas de importância para o avanço do País.
A indústria, que é um dos mais importantes motores do crescimento socioeconômico e destacada fonte de novos produtos, novas tecnologias e novas formas de produzir, encontra-se no centro de nossas reflexões. Seu papel estratégico para os países ressurgiu face à pandemia do coronavírus, com a interrupção de elos das cadeias globais de valor e com a dificuldade de obtenção de equipamentos e materiais médico-hospitalares fundamentais para o enfrentamento desta crise.
Embora a indústria seja o ponto de partida de nossa reflexão, não é o único aspecto a ser enfatizado. Retomar o caminho do crescimento sustentado e do desenvolvimento econômico e social implica construirmos pilares de atuação com o objetivo de sanear o Estado, reduzir distorções de nosso ambiente econômico, melhorar as condições de competitividade e de produtividade da indústria e promover melhores condições de vida e de mobilidade social aos brasileiros.
Além disso, diante dos desafios impostos pela crise do coronavírus, ações emergenciais se fazem indispensáveis para preservar vidas, empregos e empresas, assegurando melhores condições para a retomada do crescimento.
Ações nesta direção têm sido tomadas no mundo todo e, no campo econômico, incluem, entre outras, o diferimento ou a isenção por certo período de tempo de impostos, taxas e contribuições federais, estaduais e municipais; o desenho de linhas de financiamento para pagamento da folha de salários e de capital de giro das empresas, com a participação de recursos do Tesouro; a regulamentação da redução da jornada de trabalho e salários, com compensações pelo governo; a transferência de renda direta para famílias mais vulneráveis e trabalhadores informais; o suporte financeiro do governo federal a estados e municípios; bem como medidas de aumento da liquidez e a autorização de compra de ativos públicos e privados por parte do Banco Central.
O Brasil, acompanhando o que outros países vêm fazendo, adotou esse leque de iniciativas cuja real eficácia dependerá do constante aprimoramento de sua implementação, para que sejam contemplados os agentes econômicos e indivíduos para quem foram direcionadas.
Atualmente, continuam existindo lacunas importantes, como a dificuldade do acesso aos programas de financiamento por micro e pequenas empresas e a necessidade de se incorporar nestes programas paulatinamente empresas de maior porte, diferimento do pagamento de tributos estaduais e municipais e o desbloqueio de créditos tributários das empresas, empoçados nas diferentes esferas de governo.
Há ainda sério risco de agravamento das condições de liquidez das empresas de maior porte, sendo necessária a coordenação de ações entre governo, bancos públicos e bancos privados no desenho de mecanismos horizontais e com marco temporal, que promovam a irrigação do crédito.
A recomendação do IEDI nesse tema é que as diferentes esferas do poder público acompanhem sistematicamente as condições econômicas e sociais dos próximos meses e não hesitem em adaptar os programas ou reforçá-los. Caso os benefícios das iniciativas não cheguem às empresas e à população ou se revelem insuficientes aos propósitos para os quais foram criados, o ônus para o País será um doloroso atraso na recuperação de sua economia e do emprego, além de custo fiscal ainda maior.
De qualquer modo, mesmo que a crise do coronavírus amplie fortemente o gasto e a dívida pública em um primeiro momento, as iniciativas para reequilibrar as contas públicas continuam fundamentais. É imprescindível que preservemos os esforços já realizados e asseguremos uma tendência de médio e longo prazo de equilíbrio fiscal.
Este é o primeiro pilar de um programa de superação da presente crise, que consiste na trajetória favorável das contas públicas associada a um avanço significativo da governança do Estado. Estas são condições precedentes para que sejam preservadas conquistas muito importantes, como inflação e taxas de juros baixas. São também condições para os demais ajustes que igualmente são imprescindíveis.
Elevar a competitividade e a produtividade deve constituir o segundo pilar do programa de desenvolvimento econômico e social, tendo como destaque a Reforma Tributária, que deverá (i) promover a simplificação do sistema tributário com a redução do custo de prestação dos tributos e da insegurança jurídica, (ii) eliminar a cumulatividade de impostos e o acúmulo de créditos dos contribuintes, com a sua pronta devolução, (iii) desonerar completamente as exportações e os investimentos e (iv) através da tributação no destino, de forma abrangente e com alíquotas horizontais, eliminar incentivos disfuncionais a formas de realização das atividades que acabam adicionando custos sistêmicos. Da mesma forma, a sequência da Reforma Trabalhista será mais uma ferramenta para aumento da produtividade, maior segurança jurídica e adaptação às novas formas de trabalho.
O IEDI também avalia como pertinentes iniciativas adicionais de grande alcance: o desenvolvimento do mercado de capitais e o novo papel do BNDES; a diminuição do custo do crédito; os ajustes na regulação econômica e a melhora do ambiente de negócios, reduzindo a insegurança jurídica; e o incentivo aos investimentos em infraestrutura.
A recuperação econômica após a crise do coronavírus pode ter nos investimentos de infraestrutura relevante instrumento de aceleração do emprego e do crescimento econômico, com os avanços regulatórios necessários e a constituição de mecanismos de financiamento capazes de atrair o investimento privado. Pode igualmente requerer a recomposição da parcela pública dos investimentos, em grande medida complementar às inversões privadas na área.
Nesta mesma direção, é preciso acelerar a agenda de inserção competitiva da economia brasileira no mundo. O País deve abrir o maior número de frentes possíveis de negociações de acordos comerciais, enfatizando o gradualismo, a horizontalidade e a transparência, e ter iniciativa para reduzir suas barreiras internas aos fluxos de comércio. O ingresso na OCDE também seria relevante neste processo, pois nos possibilitaria alinhar normas e procedimentos com as principais economias mundiais, que têm demonstrado resultados mais favoráveis que os nossos.
A agenda de redução do chamado “Custo Brasil”, que representa cerca de 22% do PIB brasileiro, segundo estimativa da Secretaria Especial de Produtividade, Emprego e Competitividade do Ministério da Economia, se faz absolutamente necessária para potencializar os ganhos do País com o avanço da integração internacional.
O aporte das atividades industriais forma o terceiro pilar para a construção do futuro do Brasil. A contribuição do setor será maximizada se, a exemplo do que fazem muitos outros países desenvolvidos e em desenvolvimento, for adotada uma estratégia industrial que vise, em última análise, elevar a produtividade e a competitividade do setor e do País. Ações nesta direção, que já vinham ganhando destaque no mundo ao longo dos últimos anos, devem ser reforçadas no período pós coronavírus.
Na estratégia a ser seguida pelo Brasil, cabe mencionar os seguintes temas:
1. O País deve criar condições para absorver as tecnologias emergentes na revolução da Indústria 4.0, em curso a nível mundial, e também promover, por meio de ferramentas horizontais, o desenvolvimento e a aplicação dessas inovações.
2. Potencialização da inovação, por meio do apoio às atividades de P&D das instituições de ciência e tecnologia públicas e do setor privado, do fortalecimento da educação básica e tecnológica e através de programas consistentes que articulem universidades, institutos de pesquisa, setor produtivo e governo.
3. Fomento à modernização do parque industrial, através de instrumentos horizontais e com limite temporal, com o objetivo de impulsionar a produtividade e competitividade e para melhorar a performance ambiental das empresas brasileiras.
4. Mobilização de competências industriais, sem comprometer o objetivo de produtividade e competitividade das empresas, para o enfrentamento de desafios sociais, muitos deles agravados pela crise do coronavírus, como segurança sanitária, saneamento e sustentabilidade ambiental.
5. Aumento da exportação de manufaturados, em especial de produtos mais complexos e intensivos em tecnologia, o que pressupõe a maior inserção competitiva de nossa economia.
6. Agregação de valor a atividades primárias em que o Brasil apresenta grande potencial de desenvolvimento ou reconhecida vantagem competitiva.
O IEDI acredita que os princípios e diretrizes recomendados neste documento serão de grande valia para colocar o Brasil nos trilhos do desenvolvimento econômico e social de longo prazo.
Entretanto, o enorme contingente de brasileiros sem as condições mínimas de renda e de acesso à saúde, à moradia, à educação de qualidade, à segurança e ao saneamento traz a certeza de que é preciso um quarto pilar para o nosso desenvolvimento, que consiste em acelerar as políticas públicas no campo social e torná-las mais efetivas em mudar esta realidade.
Um País com baixa mobilidade social está condenado a ser menos competitivo e pouco inovador. É urgente redefinirmos a alocação de recursos públicos de forma a eliminar estas distorções. A pandemia ressaltou ainda mais a necessidade desta ação.
O avanço no quadro social do País tem a capacidade de tornar o mercado consumidor ainda mais pujante e de elevar a produtividade do trabalho, o que fortaleceria a indústria, bem como todos os demais setores da economia.
Este documento será encaminhado às autoridades públicas e ao meio político e acadêmico, servindo de guia para o diálogo entre o Instituto e a sociedade.
A Crise do Coronavírus e a Estratégia Industrial
A disseminação do coronavírus tem colocado aos países do mundo todo, inclusive ao Brasil, novos desafios de natureza sanitária, com forte pressão sobre seus sistemas de saúde, mas também de natureza econômica e social, face a interrupções nas cadeias produtivas e à brusca contração da demanda, em função das necessárias medidas de isolamento social. A escalada do desemprego e o risco de falência de empresas são consequências que os países se esforçam para evitar.
Este quadro de grande excepcionalidade, ao mesmo tempo em que impõe obstáculos adicionais para que o Brasil retome uma trajetória de crescimento econômico robusto e sustentado ao longo do tempo e promova a melhoria da qualidade de vida de sua população, também pode abrir novas oportunidades para desenvolvermos e aumentarmos a eficiência de nosso sistema produtivo.
O cenário pós-crise do coronavírus pode se revelar promissor para a indústria brasileira, com a taxa de câmbio do Real em um nível competitivo e com países à procura de novos fornecedores, de modo a reduzir sua atual dependência de um número pequeno de fontes de suprimento de partes, peças, componentes, insumos e equipamentos fabricados pela indústria.
Por isso, o IEDI inseriu este novo contexto à estratégia de desenvolvimento que tem defendido para o Brasil, identificando os principais desafios que o País deverá enfrentar para alçar a indústria nacional ao padrão internacional, quanto à competitividade, produtividade e sofisticação tecnológica. Na visão do IEDI, a superação de tais desafios e o fortalecimento da indústria darão contribuições fundamentais para o nosso desenvolvimento econômico e social.
Indústria e Desenvolvimento
No Brasil, assim como no restante do mundo, a indústria é uma das principais alavancas do progresso dos países. A inovação industrial, ao criar novos bens, processos, tecnologias e equipamentos de produção para o conjunto da economia, promove o aumento da produtividade e da complexidade da estrutura produtiva. É isto que assegura a contínua elevação da renda e do bem-estar do conjunto da população.
A importância da indústria se tornou ainda mais evidente no enfrentamento da pandemia do coronavírus. Diante das rupturas das cadeias globais de valor e de obstáculos ao comércio internacional, muitos países têm buscado mobilizar suas competências industriais para evitar o quadro de escassez de equipamentos e suprimentos de saúde.
Países como Alemanha, França, Japão, Estados Unidos e Reino Unido, somente para citar alguns exemplos, estão reunindo empresas e atores de seus sistemas de inovação para reconverterem linhas de produção e fabricarem equipamentos médicos e hospitalares e equipamentos de proteção individual (EPI) para seus agentes de saúde. No Brasil, empresas de diferentes setores, como máquinas e equipamentos, automóveis e autopeças, têxteis, química, higiene e limpeza, entre outros, também estão contribuindo para responder à demanda emergencial por estes produtos. Tal processo pode e deve ser acelerado, acompanhando as tendências internacionais, sem que isso, contudo, comprometa os objetivos de aumento da produtividade e da competitividade das empresas.
Não podemos deixar de lado outros aspectos mais de longo prazo que ressaltam a relevância do setor manufatureiro no dinamismo de nossa economia, a começar pelo fato de que vem daí a maior parte dos gastos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D). De acordo com a Pintec 2017 do IBGE, a indústria de transformação é responsável por 67% no total de dispêndios empresariais em P&D.
Ademais, a indústria é capaz de potencializar e espalhar o crescimento, devido às relações intersetoriais que nutre. Segundo estimativas com base em dados de 1947 a 2018 para o Brasil, ao crescer 1% a indústria alavanca crescimento de 2% nas demais atividades econômicas. Ou seja, quando a indústria se dinamiza, o PIB total do País também se expande mais.
Outra destacada razão pela qual a indústria é capaz de impulsionar o crescimento da economia como um todo: sua maior taxa de investimento. No Brasil, quando os investimentos totais chegaram à sua melhor marca, de 20,9% do PIB em 2013, as inversões da indústria se situaram em patamar bem superior: 24,1% do PIB setorial.
Além desses fatores, a indústria no Brasil também tem posição relevante na criação de empregos formais (20% do total do setor privado) e na contribuição às receitas do setor público – o setor respondeu em 2016 por 27% da arrecadação, um índice que reflete sua elevada carga tributária: 45% do valor adicionado da indústria.
Vale mencionar, ainda, que no Brasil e no mundo a relação entre indústria e serviços vem se estreitando. Por esta razão, a indústria crescentemente tem servido à exportação de serviços, em geral daqueles de maior qualidade. Segundo a OCDE/OMC, cerca de 32% do valor adicionado das exportações mundiais de manufaturados correspondem a serviços incorporados. No caso do Brasil, esta relação é ainda maior, chegando a 37%.
Os Obstáculos à Indústria e ao Setor Produtivo Brasileiro
Assim, cuidar bem do setor industrial faz bem à economia como um todo, embora não seja isto que o Brasil tem feito nas últimas décadas. Os obstáculos são de diferentes ordens e se ampliaram com a pandemia do coronavírus, que tem desorganizado cadeias produtivas e os mercados.
Revigorar nossa indústria neste contexto atual de profundo choque econômico, tanto do lado da oferta como do lado da demanda, implicará ações e políticas públicas em três tempos, respondendo aos desafios emergenciais impostos pela pandemia, mas também organizando a fase de recuperação econômica e retomando o encaminhamento de deformações de nosso ambiente econômico que nos afasta dos padrões existentes no restante do mundo.
Em primeiro lugar, medidas emergenciais devem buscar fortalecer nosso sistema de saúde, de modo a enfrentar o aumento da demanda por tratamentos hospitalares, bem como assegurar a manutenção de empregos, o fluxo de renda para as famílias e a viabilidade das empresas, que viram seus mercados e, consequentemente, suas vendas se contraírem fortemente.
Ações adotadas nesta direção incluem, entre outras, o diferimento ou a isenção por certo período de tempo de impostos, taxas e contribuições federais, estaduais e municipais; o desenho de linhas de financiamento para pagamento da folha de salários e de capital de giro das empresas, com a participação de recursos do Tesouro; a regulamentação da redução da jornada de trabalho e salários, com compensações pelo governo; a transferência de renda direta para famílias mais vulneráveis e trabalhadores informais; o suporte financeiro do governo federal a estados e municípios; bem como medidas de aumento da liquidez e a autorização de compra de ativos públicos e privados por parte do Banco Central.
O Brasil, acompanhando o que outros países vêm fazendo, adotou esse leque de iniciativas cuja real eficácia dependerá do constante aprimoramento de sua implementação, para que sejam contemplados os agentes econômicos e indivíduos para quem foram direcionadas.
Nesse sentido, os programas já em curso deverão ser alterados ou complementados por outras ações em função do desenrolar da crise. Atualmente, continuam existindo lacunas importantes, como a dificuldade do acesso aos programas de financiamento por micro e pequenas empresas e a necessidade de se incorporar nestes programas paulatinamente empresas de maior porte, diferimento do pagamento de tributos estaduais e municipais e o desbloqueio de créditos tributários das empresas empoçados nas diferentes esferas de governo.
Há ainda sério risco de agravamento das condições de liquidez das empresas de maior porte, sendo necessária a coordenação de ações entre governo, bancos públicos e bancos privados no desenho de mecanismos horizontais e com marco temporal, que promovam a irrigação do crédito.
Será necessário que as diferentes esferas do poder público acompanhem sistematicamente as condições econômicas e sociais dos próximos meses e não hesitem em adaptar os programas ou reforçá-los. Caso os benefícios das iniciativas não cheguem às empresas e à população ou se revelarem insuficientes aos propósitos para os quais foram criados, o ônus para o País será um doloroso atraso na recuperação de sua economia e do emprego, além de custo fiscal ainda maior.
Em segundo lugar, é preciso organizar a normalização das atividades econômicas, assim que o controle da curva epidemiológica da Covid-19 no Brasil permita a retomada da economia. A exemplo de outros países, no Brasil os governos federal, estaduais e municipais, de modo coordenado, terão de formular os protocolos de funcionamento das atividades econômicas, para que a reativação mais ampla da produção e circulação de bens e serviços seja duradoura.
A aceleração do crescimento do PIB, passado o momento mais agudo da crise do coronavírus, poderá demandar a manutenção de alguns programas emergenciais e de transferência de renda por um período mais longo do que o previsto. Será necessária a adoção de medidas adicionais, como um programa que acelere as concessões, privatizações, parcerias público-privadas (PPPs) e a retomada de obras públicas, com foco na celeridade, atratividade e na segurança jurídica. Avaliamos que nesse caso cabe ao governo e ao Congresso a proposição da legislação e dos marcos regulatórios, alinhados com os objetivos mencionados acima, ficando ainda a cargo do Estado a realização, por si mesmo ou através de PPPs, daqueles projetos meritórios do ponto de vista socioeconômico, mas que não atraiam o interesse do setor privado.
Em todos estes casos, porém, é fundamental que o esforço de equilíbrio das finanças públicas permaneça presente e assegure a sustentabilidade da dívida pública a médio e a longo prazo.
E para isso será fundamental também a presença do terceiro conjunto de ações e políticas que compreende a agenda de reformas, com o objetivo de conferir maior agilidade e eficiência ao Estado brasileiro e reduzir distorções de nossa economia que comprometem a competitividade dos bens e serviços produzidos no País. Compreende ainda a execução de corretas e modernas estratégias industriais e de inovação, capazes de alavancar a produtividade não apenas da indústria, mas da economia como um todo. É o encaminhamento destes temas que colocará novamente o Brasil nos trilhos do desenvolvimento.
Os avanços já logrados na direção de reconstituir o equilíbrio fiscal, por meio do contingenciamento dos gastos públicos e de reformas, como a da Previdência e a fixação de um teto ao crescimento real das despesas do Estado, não podem ser perdidos. Ainda que o combate da pandemia do coronavírus e de seus efeitos econômicos provoque grandes ampliações de gastos e da dívida pública, é fundamental que guardem um caráter transitório, não comprometendo uma trajetória sustentável para as finanças públicas, sob o risco de perda de credibilidade e aumento das incertezas quanto ao futuro de nosso País.
Ademais, não podemos perder de vista que parte importante desta agenda ainda está por realizar, notadamente a Reforma Tributária que deverá (i) promover a simplificação do sistema tributário com a redução do custo de prestação dos tributos e da insegurança jurídica, (ii) eliminar a cumulatividade de impostos e o acúmulo de créditos dos contribuintes, com a sua pronta devolução, (iii) desonerar completamente as exportações e os investimentos e (iv) através da tributação no destino, de forma abrangente e com alíquotas horizontais, eliminar incentivos disfuncionais a formas de realização das atividades que acabam adicionando custos sistêmicos. Da mesma forma, o aperfeiçoamento da Reforma Trabalhista será mais uma ferramenta para aumento da produtividade, diminuição da insegurança jurídica e adaptação às novas formas de trabalho.
Não custa sublinhar que, para o IEDI, o desajuste fiscal é grave e será ainda maior na atual conjuntura, de forma que as iniciativas para reequilibrar as contas públicas são mandatórias, devendo ser consideradas a todo o momento. São essas as condições para destravarmos o crescimento da economia e para endereçarmos solução para as demais questões que não são de natureza exclusivamente fiscal.
O encaminhamento dos temas relacionados ao “custo sistêmico” ou “Custo Brasil”, que, segundo estimativa da Secretaria Especial de Produtividade, Emprego e Competitividade do Ministério da Economia, representa um valor anual de aproximadamente R$ 1,5 trilhão, equivalente a 22% do nosso PIB, é de suma importância para o desenvolvimento econômico e social do País e também será relevante para conter o progressivo declínio industrial das últimas décadas, permitindo, como consequência, o avanço em direção ao maior crescimento.
É fundamental que preservemos os atuais baixos níveis da taxa básica de juros (Selic). As taxas de juros dos empréstimos às famílias e às empresas, porém, seguem elevadas e muito acima do padrão internacional. Para enfrentar este problema, deveríamos perseguir a redução de todos os custos incidentes sobre o crédito, em função da tributação, de deficiências de nosso ordenamento jurídico, referente a garantias e aos processos de falência empresarial, e de impedimentos à diversificação dos mecanismos de crédito. Um cenário duradouro de juros baixos seria muito benéfico para o País, especialmente para a indústria, e é uma importante condição para que consigamos recuperar nossa economia mais rapidamente da crise do coronavírus.
Juros domésticos sistematicamente em linha com padrões internacionais também é um pré-requisito para o desenvolvimento do mercado de capitais. Com isso, as empresas passam a depender menos de fontes oficiais de crédito para financiar seus investimentos. Ainda não completamos o percurso em direção a esse estágio e algumas ações sugeridas pelo IEDI podem acelerar e aperfeiçoar o funcionamento desse mercado, como a eliminação de obstáculos à colocação de títulos corporativos.
Os bancos oficiais, como o BNDES, que têm se mostrado importantes para assegurar liquidez a empresas no contexto da crise do coronavírus, assumem também um papel de destaque no processo de desenvolvimento dos mercados de capitais. Ao mesmo tempo, porém, isso permitiria que esses agentes se voltassem para fins mais estratégicos do que vem sendo feito.
O IEDI defende que a atuação do BNDES priorize áreas com maior capacidade de alavancar o desenvolvimento econômico-social do País, a exemplo do financiamento da inovação, de programas de modernização produtiva com vistas ao aumento da produtividade, da infraestrutura, de micro e pequenas empresas, das exportações de produtos de maior complexidade, entre outras frentes.
Cabe enfatizar que o Brasil ainda aparece na contramão da economia internacional em temas que também elevam os custos da produção doméstica se comparados aos de outros países e minam a competitividade de nossos produtos. É o caso da complexidade e cumulatividade do sistema tributário do País – ou seja, de impostos retidos e não compensados ao longo da cadeia de produção.
No campo tributário, a pretensão do setor industrial deve ser alta, defendendo a instituição de um IVA nacional que reúna todos os impostos e contribuições indiretos das três esferas de governo, primando pela simplificação em sua estrutura e clareza na aplicação. A simplicidade tributária e regulatória deve se tornar a norma para qualquer empresa de qualquer porte e de qualquer setor de nossa economia, reduzindo custos e atrasos que, hoje, ferem a competitividade do produto nacional.
Vale ressaltar que não apenas no âmbito tributário, mas em vários pontos de interação entre empresas e governos ou agências regulatórias, há muito que se caminhar na desburocratização, assegurando processos com maior segurança jurídica.
Compõe ainda o “custo sistêmico” o ônus para o setor produtivo ditado pelo atraso dos investimentos em infraestrutura. Em 2019, o País investiu a módica soma de 1,87% do PIB, segundo estimativa da Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base (ABDIB), que afirma ser preciso investir 4,31% do PIB em infraestrutura por ano, ao longo de no mínimo dez anos seguidos, para reduzir gargalos à competitividade e aumentar a produtividade.
Diante de tamanha deficiência e das pressões orçamentárias que a saúde e as medidas econômicas compensatórias da crise do coronavírus devem provocar, os investimentos privados em infraestrutura precisam ser acelerados, por meio de concessões e parcerias público-privadas (PPPs) e do aprimoramento dos marcos regulatórios que leve em conta as especificidades dos entraves em cada segmento da infraestrutura. Deste modo, haverá uma melhora das condições para a oferta de bens e serviços na economia brasileira.
Em algumas áreas o quadro é dramático, como em portos, cujos contratos de concessão entre 1990-2018 levaram, segundo dados do Banco Mundial, ao menor volume de investimentos no acumulado no período dentre as diferentes áreas de infraestrutura. Na energia elétrica, além de investimentos insuficientes, outro problema que subtrai competitividade à produção nacional é a ausência de uma política energética voltada à indústria, ou ao menos aos seus ramos eletrointensivos, tal como é amplamente praticado em países desenvolvidos.
A falta de investimento em saneamento e o baixo atendimento da população pelos sistemas de água e esgoto, bem como o déficit habitacional, cobraram um preço elevado do País ao favorecer a disseminação da Covid-19 entre as camadas mais vulneráveis da sociedade. Segundo a Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCON), o Brasil fica atrás de 105 países no ranking internacional de cobertura de saneamento, pior classificado do que outros latino-americanos como Peru, México e Chile. A aprovação do marco regulatório do setor de saneamento é um instrumento decisivo para que o setor privado ajude a mudar esta realidade.
Os investimentos em infraestrutura, que têm a capacidade de gerar forte demanda de bens industriais, constituindo uma via de fortalecimento da indústria no Brasil, podem ser estimulados ainda com a promoção do desenvolvimento do mercado de seguros garantia (especialmente performance bonds) para concessões de infraestrutura, além do apoio à repactuação ou à venda de contratos de concessão de forma a viabilizar projetos já concedidos.
Nesse tema, a atuação do BNDES e dos bancos de fomento também continuará importante, sobretudo, ao contemplar os seguintes aspectos: viabilizar financiamentos nos moldes de um project finance non recourse; flexibilizar as linhas de crédito com aumento dos desembolsos para capital de giro (prazo e taxas competitivas) e dos empréstimos ponte; criação/utilização de fundos garantidores; aceitação de diversos tipos de garantias; possibilidade de compartilhamento de garantias pelos bancos de fomento.
A recuperação econômica após a crise do coronavírus também pode ter nos investimentos de infraestrutura relevante instrumento de aceleração do crescimento, com os avanços regulatórios necessários e a constituição de mecanismos de financiamento adequados, como mencionados anteriormente. Pode igualmente requerer recomposição da parcela pública dos investimentos, em grande medida complementar às inversões privadas na área.
Quando o País se aproximar das condições vigentes no mundo nos temas aqui abordados, a indústria, assim como a produção nacional como um todo, estará em igualdade em sua competição com os similares estrangeiros, tornando-se também menos vulnerável às oscilações da taxa de câmbio. Terá, assim, maior ou menor sucesso na concorrência internacional de acordo com a sua própria produtividade e geração de inovações. Este é o País que se espera construir nos próximos anos.
Entretanto, não parece adequado aguardar a solução dessas questões para, então, se promover a aproximação da economia com o exterior, dado o atraso em que o País se encontra neste tema.
É fundamental, então, elaborar e executar uma verdadeira política de comércio exterior, que estreite os laços entre o Brasil e o restante do mundo e que garanta previsibilidade a todos os atores envolvidos. Dado o atraso existente, é importante que o País reduza ou elimine suas próprias distorções que impedem uma maior integração, alinhando, por exemplo, suas tarifas de importação à média internacional através da celebração de acordos internacionais, que sejam graduais, horizontais e transparentes, o que concorreria para reduzir os custos de investimentos e estimular a formação de capital do País.
Ademais, poderiam potencializar os efeitos positivos desta maior integração o desenvolvimento adicional dos mecanismos de financiamento das exportações, as ações de facilitação de comércio além do estabelecimento dos já mencionados acordos comerciais, tal como o acordo com a União Europeia.
São exemplos de ações a serem adotadas: simplificação, racionalização e aperfeiçoamento da legislação que regula o comércio exterior; desobstrução dos canais de financiamento às exportações e participação em grandes acordos comerciais, pois este é o caminho mais rápido, efetivo e promissor para superar o isolacionismo que o País se impôs. Além disso, o País deve abrir o maior número de frentes possíveis de negociações comerciais, ter iniciativa para reduzir suas barreiras internas aos fluxos de comércio e estabelecer uma nova dinâmica para o Mercosul, enfatizando o efetivo livre comércio, a harmonização de normas e a maior flexibilidade para seus membros, entre outras medidas. O ingresso na OCDE também seria relevante neste processo, pois nos possibilitaria alinhar normas e procedimentos com as principais economias mundiais, que têm demonstrado resultados mais favoráveis que os nossos.
Os benefícios que o comércio exterior proporciona, ao ampliar o acesso a insumos, a bens de capital e a tecnologias com custo menor e maior produtividade, terão decisiva importância para a economia doméstica.
Ao se respeitar padrões adequados na área macroeconômica, na tributação, na infraestrutura, na segurança jurídica, no financiamento e no custo do crédito, que são comuns nas economias desenvolvidas e nos países emergentes de maior estatura, e ao melhor se integrar na economia internacional, o País desfrutará plenamente do potencial que sua economia, e em particular, seu setor industrial, poderá aportar ao desenvolvimento.
A recuperação do crescimento econômico sustentado e a retomada do desenvolvimento no Brasil passam pelo crescimento da indústria, com um avanço acentuado de sua produtividade e de sua competitividade.
Estratégia Industrial, Inovação e Exportação de Manufaturados
Para o IEDI é imprescindível ao Brasil adotar instrumentos modernos de estratégia propriamente industrial, a exemplo de outros países. Assim, potencializará as contribuições que o dinamismo do setor traz para a superação da atual recessão e para o desenvolvimento de longo prazo, por meio da inovação, dos avanços na produtividade, da geração de renda e de emprego e do estreitamento dos laços com os mercados internacionais.
Estratégias industriais visando fortalecer o setor e tornar a indústria 4.0 uma realidade, que já vinham sendo recomendadas por instituições globais, como a OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e a UNCTAD (Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento), e que nos últimos anos estavam sendo largamente aplicadas pelos governos de grandes potências econômicas, como EUA, Alemanha e Japão, e pelos principais emergentes, como a China e a Índia, podem ganhar impulso adicional no contexto pós crise do coronavírus, que explicitou novos benefícios da digitalização, assim como os riscos de ruptura das cadeias globais de valor e da dependência de alguns países da importação de insumos estratégicos. Esses riscos devem muito provavelmente acelerar os investimentos em prol do modelo industrial 4.0, que permite reaproximar a fabricação dos mercados consumidores.
Assim, a política voltada à indústria ocupou espaço relevante nas agendas dos mais variados países no passado, continua ocupando no presente e, certamente, terá importância crescente no futuro. O Brasil não pode deixar de trilhar o mesmo caminho e apenas assistir o novo salto no progresso industrial, já em curso em outras regiões do planeta.
Por isso, se não priorizar o tema da indústria 4.0 e acelerar a formulação de um plano nacional robusto e coeso, articulando os agentes de seu sistema de inovação e os instrumentos de política industrial, sua posição no ranking global da manufatura, que já está em rota descendente, pode recuar ainda mais. Em 2018, o País encontrava-se na 9ª colocação, isto é, muito próximo de ser excluído do grupo das dez maiores potências industriais.
O IEDI recomenda, assim, que o País, apoiado em políticas horizontais, crie condições para absorver as tecnologias emergentes da indústria 4.0, mas com certo protagonismo e ambição de também participar do desenvolvimento dessas inovações.
Neste sentido, serão necessárias ações preparatórias que não se referem diretamente à indústria 4.0, embora permitam que a indústria de diversos segmentos e estratos de empresas se preparem para dar o salto em direção ao novo padrão industrial. É urgente multiplicar os instrumentos públicos e as ações empresariais para a digitalização das empresas e dos processos industriais. Há também que se pensar na formação de recursos humanos e competências tecnológicas necessárias à indústria do futuro, bem como para a transformação do tecido industrial, seja o de empresas de todos os portes, sobretudo aquelas de base tecnológica, seja das cadeias industriais em que o Brasil possui posição de relevo global.
Dentre as ações que poderiam contribuir para estes objetivos podemos incluir: apoio financeiro público para soluções vinculadas à indústria 4.0 e à preparação do ambiente para a sua adoção, ações de encorajamento à contratação de serviços de consultoria em programas de melhoria de qualidade e produtividade, bem como para a produção enxuta; estímulos ao desenvolvimento de soluções tecnológicas baseadas em microeletrônica e digitalização; constituição de protótipos de unidades de produção com elevados índices de automação a partir dos Institutos Senai de Inovação e das organizações de pesquisa e desenvolvimento tecnológico que possuem integração com a indústria; criação de consórcios de médias e pequenas empresas para acelerar a introdução de novos modelos de produção e de soluções digitais; envolvimento das grandes empresas líderes de cadeias produtivas globais no fortalecimento das suas redes de fornecedores e clientes; atração para a indústria de recursos humanos altamente capacitados, incluindo profissionais com experiências internacionais; apoio financeiro à aquisição de ativos tecnológicos no exterior; estímulo à criação de empresas de base tecnológica para a indústria 4.0, entre outras medidas discutidas neste documento.
Em consonância com as experiências internacionais mais recentes e a premente necessidade de acompanhamento da próxima revolução tecnológica da indústria, o IEDI sugere a adoção de uma estratégia industrial organizada em torno de seis temas principais:
• a adoção de uma política para a indústria 4.0, cujos contornos já foram indicados;
• a potencialização da inovação empresarial, com particular atenção às tecnologias 4.0;
• a ampliação e modernização do parque industrial, de modo a alavancar sua produtividade e competitividade;
• a mobilização de competências industriais para enfrentar desafios sociais, agravados pela pandemia (saúde, saneamento, meio ambiente etc.), sem comprometer os objetivos de produtividade e competitividade das empresas;
• o aumento da exportação de manufaturados, em especial de produtos mais complexos e intensivos em tecnologia;
• a agregação de valor a atividades primárias em que reconhecidamente o Brasil apresenta forte vantagem comparativa.
Além de um esforço redobrado no sentido de que o setor público interrompa o declínio dos últimos anos nos investimentos e incentivos para P&D e volte a fomentar a inovação, três iniciativas deveriam ser priorizadas: (i) acompanhar sistematicamente as necessidades tecnológicas das empresas e monitorar a difusão de inovações, o que exigirá infraestrutura tecnológica, redes de comunicação, internet das coisas, máquinas e equipamentos especializados, além de softwares e serviços tecnológicos que utilizem inteligência artificial; (ii) apoiar as atividades de P&D das instituições de ciência e tecnologia públicas e do setor privado; (iii) fortalecer e aprimorar a educação básica e tecnológica e promover programas consistentes que articulem universidades, instituições de pesquisa, setor produtivo e governo, por meio da criação de cursos específicos em nível técnico, graduação e pós-graduação, assim como fundos e linhas de financiamento à pesquisa universitária em áreas de interesse social e econômico – neste item, é importante prever a introdução de novas tecnologias na educação e inserção de pesquisadores na indústria, entre outras iniciativas –; (iv) desenhar políticas orientadas a missões, pois estas permitem considerar as interações dinâmicas entre políticas horizontais (por exemplo, educação, capacitação tecnológica, pesquisa e inovação) e verticais (saúde, meio ambiente, energia etc.), além de permitirem uma definição mais clara de metas e a verificação de seus resultados efetivos.
Como já foi indicado acima, é de fundamental importância que o Estado brasileiro, assim como ocorre em outros países, alavanque cada vez mais a inovação. Para tanto, é necessário não apenas elevar o volume de recursos federais destinados à Ciência, Tecnologia e Inovação, mas também modificar o padrão de alocação desses recursos.
Neste sentido, o IEDI julga oportuno aprimorar a execução dos Fundos Setoriais e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; ampliar o uso instrumentos de fomento à inovação nas empresas, em especial a Lei do Bem que deve ser ajustada para que possa ter a sua utilização ampliada; estimular e prover recursos para a expansão do modelo EMBRAPII; dar continuidade ao programa Inova Empresa e fomentar o desenvolvimento do mercado de venture capital, entre outras medidas.
Para que a inovação garanta a competitividade da indústria no longo prazo, é necessária a execução de um programa de modernização de caráter horizontal, já que os desincentivos que a economia brasileira tem conferido ao investimento produtivo elevaram a idade média dos equipamentos industriais nos últimos anos, afastando-se da média internacional.
Para a renovação e atualização do maquinário da indústria, seriam de grande valia ajustes em programas de financiamento do BNDES com o estabelecimento de parâmetros que reforçassem a adoção de tecnologias modernas e que também melhorassem a performance ambiental de nossas empresas, preparando-as para atender aos compromissos que o Brasil vem assumindo em relevantes acordos internacionais.
Esta iniciativa modernizante teria a capacidade de reerguer a indústria de bens de capital, cuja perda de produção durante a crise de 2014-2016 foi da ordem de 40%, elevar a produtividade industrial e criar condições de integração à indústria 4.0.
Quanto à ampliação da exportação de manufaturados, além da maior inserção competitiva da economia brasileira, será imperativo no plano interno estreitar os laços entre as políticas industriais, de inovação e a de comércio exterior, que no Brasil, continuam sendo muito tênues. Em economias emergentes com trajetórias de sucesso industrial, a articulação entre essas políticas perpetuou nas empresas a capacidade de concorrência construída a partir de vantagens decorrentes da inovação e do aprendizado obtido com suas experiências nos mercados externos. Neste particular, o Brasil tem muito a evoluir.
O contexto atual pode se revelar um momento oportuno para avançarmos nesta direção, favorecendo estratégias mais ostensivas de ganho de participação em mercados externos, mesmo diante de expectativas de declínio do comércio internacional em 2020. A devolução de impostos retidos na cadeia das exportações, poderia ampliar ainda mais a oportunidade que se abre de a indústria melhorar seu desempenho exportador.
Para seguir este caminho, o País precisa rapidamente encontrar soluções para os problemas de toda ordem que retiram competitividade de sua produção, como relatado anteriormente. Precisa ainda adotar uma política de comércio exterior continuada e previsível, garantir a manutenção do atual sistema de defesa comercial brasileiro e investir maciçamente em inovação e tecnologia, se quiser elevar a participação de produtos complexos e de maior intensidade tecnológica em sua pauta de exportações. Uma política moderna e adequada de apoio à inovação é condição crucial para o êxito da política de comércio exterior, sobretudo, em um ambiente de disrupção tecnológica que vem emergindo com a indústria 4.0.
Outros dois eixos de uma nova estratégia industrial no País ao mesmo tempo que fortalecem a indústria também ajudam a resolver antigos problemas de nossa estrutura econômica e social.
O primeiro deles diz respeito aos desafios sociais do País, alguns já bem conhecidos, como os casos do déficit habitacional ou da precária cobertura de saneamento básico. Estes, assim como a insuficiente infraestrutura de saúde, tornaram-se evidentes com a pandemia do coronavírus, dificultando as medidas de isolamento social e o atendimento médico-hospitalar, sobretudo das parcelas mais carentes da sociedade. Por esta razão, são temas que o País terá de discutir e continuar encontrando soluções.
Em outros casos, os desafios são novos, ou ao menos ganharão cada vez mais atenção no futuro, como o envelhecimento populacional, a mobilidade nas cidades e a sustentabilidade ambiental. Neste último tema, os compromissos que o Brasil tem assumido em relevantes acordos internacionais, já demandam das empresas investimentos que melhorem seu desempenho ambiental.
O enfrentamento destas questões deve ser parte de um permanente esforço de melhorar o desenho de políticas públicas no campo social para que se tornem mais efetivas em mudar a realidade atual do País, onde é enorme o contingente de brasileiros sem as condições mínimas de renda, de acesso à saúde, à moradia, à educação de qualidade, à segurança e ao saneamento.
Um País com baixa mobilidade social está condenado a ser menos competitivo e pouco inovador. É urgente redefinirmos a alocação de recursos públicos de forma a eliminar estas distorções.
Em todas estas frentes, a indústria tem contribuições a dar, não apenas assegurando a produção de bens necessários para suprir as necessidades, mas também desenvolvendo respostas inovadoras em parceria com outros agentes de nosso sistema de inovações, por meio das quais as formas de vencer esses desafios sociais podem vir a se tornar menos custosas, mais rápidas e eficazes. Ganha a sociedade e ganham as empresas, que acumulariam novas habilidades e abririam novos mercados.
Outro eixo refere-se à agregação de valor às atividades primárias, em que o Brasil apresenta conhecida competitividade. O dinamismo no campo tem tudo para estimular o avanço industrial, enquanto o progresso da indústria constitui uma via importante para o avanço da agropecuária moderna, notadamente naquilo que diz respeito à incorporação de novas tecnologias em máquinas, equipamentos e insumos para o setor agrícola.
Esta relação de mão dupla deve se intensificar ainda mais no futuro próximo e incluir cada vez mais serviços conexos. Desta forma, será possível desenvolver uma manufatura de sucesso a partir de vantagens comparativas naturais e alavancadas pela tecnologia já disponível ou em fase final de desenvolvimento.
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