A diplomacia brasileira em mutação
Paulo Roberto de Almeida (31/05/2011)
Toda política externa, ou toda política governamental, em geral, é feita de mudanças e continuidades. Talvez a política externa tenha bem mais continuidades do que mudanças, pela própria natureza do “negócio”: não se muda o sistema de relações internacionais, a política regional, as relações bilaterais e menos ainda a agenda de trabalho de grandes organismos internacionais da mesma forma ou com as mesmas “facilidades” com que se pode imprimir mudanças de direção, algumas até repentinas, no plano das políticas domésticas.
Partindo, portanto, do pressuposto de que as continuidades são mais frequentes do que as mudanças, podemos, talvez até mais facilmente, detectar mudanças de ritmo, de estilo e até de orientação na política externa de um estado emergente como o Brasil. Vendo o mundo como uma ordem em transição, o Brasil está interessado, justamente, na mudança de padrões nas relações internacionais, que sejam suscetíveis de acomodar suas novas pretensões ou seus pleitos quanto ao estabelecimento de uma nova agenda mundial e quanto ao funcionamento desse sistema, ou seja, no quadro de medidas operacionais.
As primeiras mudanças que podemos detectar, entre a diplomacia de Lula e a de Dilma se situam, obviamente, no plano do estilo. O ex-presidente se envolvia pessoalmente na condução, e até na definição de posições negociadoras, em vários dos mais importantes assuntos da diplomacia oficial, a começar pela política regional, as questões da integração, a presença do Brasil em diversos foros, ou fóruns internacionais – a diplomacia dos Gs: G3, G4, Brics, o G20 financeiro e vários outros – sem esquecer as muitas visitas bilaterais e encontros regionais (como os com dirigentes sul-americanos e destes com os africanos e árabes).
É previsível que a presidente Dilma conduza os assuntos externos bem mais através da própria chancelaria, o que já constitui uma mudança substantiva. Essa mesma conformação permitirá restaurar a unidade da formulação e implementação da política externa, anteriormente fragmentada numa espécie de tríade constituída pelo assessor especial da presidência em assuntos internacionais, pelo secretário-geral das relações exteriores e pelo próprio chanceler. Já se trata, portanto, de uma grande mudança.
No plano da forma, mas isto também tem a ver com a substância, outras são as prioridades e outro é o estilo da presidente Dilma Rousseff, a começar pelas suas preocupações naturais com a política interna e com a economia doméstica, sobretudo em termos de gastos públicos e a consequente deterioração orçamentária, bem como a aceleração inflacionária em função da expansão exagerada do crédito.
Mas, formada a base parlamentar do governo, para assegurar boas condições de governança interna, e anunciados os cortes orçamentários e outras medidas de ajuste para combater a inflação, o governo Dilma pode então dedicar uma parte dos seus esforços a questões de política externa. Ela o fez, aliás, ainda antes de tomar posse, pois sua primeira entrevista à imprensa foi concedida ao jornal Washington Post, em novembro de 2010, quando ela justamente se distancia da política de direitos humanos do governo Lula ao declarar sua total contrariedade com o apoio que o Brasil concedia, então, ao Irã. Essa é, pode-se dizer, a principal diferença, ou inovação diplomática, do governo Dilma em relação ao governo Lula, postura confirmada recentemente quando o governo brasileiro votou a favor do envio de um consultor em matéria de direitos humanos para investigar violações no Irã, objeto de decisão específica, para imenso desprazer dos iranianos, no Conselho dos Direitos Humanos da ONU em Genebra.
Outra inovação foi observada no relacionamento com os EUA e em temas da agenda multilateral que possuem uma grande interface com a política dos EUA, como nos recentes episódios envolvendo a guerra civil na Líbia e questões de natureza econômica envolvendo comércio, moedas e a China. Existe uma evidente boa vontade e até iniciativas concretas para melhorar o diálogo e o relacionamento com os EUA. A intenção, manifestada explicitamente pela presidente e seu chanceler, é a de criar novos espaços de cooperação entre o Brasil e os EUA, podendo incluir até a revisão do processo de compra de novos caças para a FAB e outros áreas de interesse mútuo no comércio, investimentos, energia, G20, etc.
O outro sinal de distanciamento, ainda a ser confirmado, seria na relação com a China, potência com a qual o governo anterior entreteve diversas ilusões de aliança estratégica, declarando-se a favor do reconhecimento desse país como economia de mercado e esperando receber dela apoio para suas pretensões exageradas a um grande papel internacional, a começar pela reforma da Carta da ONU e a inclusão do Brasil como membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas. A presidente Dilma estaria descontente, ao que parece, mas aqui pressionada pelos industriais brasileiros, com o papel reservado pela China ao Brasil, de simples provedor de matérias primas e de grande mercado para suas manufaturas baratas, que estão competindo fortemente com equivalentes brasileiros não apenas no plano doméstico mas também em terceiros mercados, especialmente na América Latina.
Também ainda resta esperar pelos testes da nova política externa no contexto regional, campo por excelência do que tinha sido designado, na gestão anterior, de exercício de liderança brasileira, para grande desconforto dos profissionais do Itamaraty. Este talvez seja o elemento crucial a fornecer elementos mais concretos para se avaliar se a diplomacia de Dilma se distingue, ou não, da diplomacia de Lula. Onde também ocorreu descontinuidade na agenda da política externa herdada pelo governo Lula de FHC foi na área reputada estratégica e prioritária por ambos governos: o processo de integração sob a égide do Mercosul. Sua vertente econômica e comercial, que constitui o cerne mesmo do processo, ficou praticamente intocada, ou talvez tenha até retrocedido, a partir das inúmeras salvaguardas abusivas e ilegais introduzidas pelo governo argentino contra produtos manufaturados brasileiros, em total contradição com o espírito e a letra do Tratado de Assunção, e com a complacência leniente demonstrada pelo governo brasileiro. Em seu lugar, foram impulsionadas as vertentes políticas e sociais da integração, que podem até ser interessantes em seu mérito próprio, mas não constituem propriamente uma base sólida sobre a qual ancorar a integração.
Não parece haver continuidade com a política de “compreensão generosa” das violações argentinas em relação a seus compromissos sob o Tratado de Assunção: o governo Dilma parece ter optado por uma política de cobrança de resultados. O ingresso da Venezuela no Mercosul também deve constituir um teste, já que o país andino liderado pelo coronel socialista ainda não atendeu aos requisitos básicos do processo de integração, que são a internalização da Tarifa Externa Comum do Mercosul e a aceitação das demais regras de política comercial.
Finalmente, o que deve ser visto também como uma mudança para assegurar a continuidade é o restabelecimento da unidade conceitual e operacional da política externa, antes fragmentada e dividida entre diversos atores, formuladores e executores, agora aparentemente retomando seu leito natural, de unidade de comando, uniformidade de propósitos, homogeneidade na execução. Previsibilidade, credibilidade, estabilidade e legitimidade são condições e elementos importantes para a qualidade de qualquer diplomacia, desde sua fase de concepção e planejamento, até o momento de sua execução e implementação. Certas mudanças são a melhor garantia de continuidade, ou vice-versa.
Paulo Roberto de Almeida
(31/05/2011); Mundorama (01/04/2011);
divulgado no blog Diplomatizzando (3/11/2026; link: ).
Relação de Originais n. 2259. Relação de Publicados n. 1024.
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