A Lei de Acesso à Informação e a Diplomacia Brasileira
JOÃO PEDRO CORRÊA COSTA, diplomata, é diretor do Departamento de Comunicações e Documentação do Ministério das Relações Exteriores, desde 2011. Serviu na Delegação Permanente do Brasil em Genebra, embaixadas em Assunção e Washington, e no Consulado-Geral do Brasil em Tóquio. É autor do livro “De Decasségui a Emigrante”, de 2007, sobre a comunidade brasileira no Japão.
Acesso à informação. Três palavras inofensivas.
“Acesso à informação. Três palavras inofensivas. Eu olho para essas palavras enquanto as escrevo e tenho vontade de balançar minha cabeça até que ela caia. Seu idiota. Seu ingênuo, tolo e irresponsável ignorante. Não há realmente descrição para essa estupidez”.
Tony Blair, The Journey, 2010.
No Reino Unido, a lei de acesso à informação (Freedom of Information Act, 2000) foi aprovada, em 2000, no governo de Tony Blair. O Partido Trabalhista chegou ao poder em 1997, e essa havia sido uma de suas promessas de campanha. Em suas memórias, no entanto, Tony Blair lamentou ter promovido a transparência: esse declarado arrependimento deveu-se ao fato de que a existência da lei permitiu serem reveladas posições conflitantes do ex-primeiro-ministro entre sua reticência pessoal e o apoio público à invasão do Iraque, em 2003. Desde outubro de 2001, pouco depois dos ataques de 11 de setembro nos Estados Unidos, o governo britânico adiara a implementação de elementos essenciais da lei, estendendo por cerca de cinco anos o prazo para adaptar-se às novas exigências legais, que finalmente entraram plenamente em vigor em 2005.
Apesar de as declarações do ex-chefe de governo do Reino Unido refletirem, de forma ilustrativa, as hesitações de entidades públicas frente à ideia de liberdade de acesso à informação oficial, o fato é que as legislações de um número crescente de países têm passado a estipular proteção específica ao direito à informação. Essa preocupação encontra paralelo em organizações intergovernamentais, que, durante a maior parte de sua existência, operaram em segredo ou divulgaram informações a seu exclusivo critério. Um marco notável neste processo de transparência foi a adoção, pelos países membros das Nações Unidas, do Princípio nº 10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, pelo qual os Estados se comprometem a divulgar informações que detenham sobre o meio ambiente1. Desde a adoção da Declaração do Rio, o Banco Mundial e todos os quatro bancos regionais de desenvolvimento (Banco Interamericano de Desenvolvimento, Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Asiático de Desenvolvimento e o Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento) adotaram políticas de divulgação de informações sobre políticas, processos e recursos.
1Princípio 10: “A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos”.
No caso específico da América Latina, as constituições tendem a concentrar-se em um aspecto importante do direito à informação, qual seja, a petição de habeas data, ou o direito de acesso à informação sobre a própria pessoa. No Brasil, a Lei 9.507, de 1997, regulamentou tal direito, já previsto no Art. 5º, LXXII,”a” da Constituição Federal de 1988.
O México e o Chile foram países pioneiros na América Latina em aprovar leis mais amplas sobre o direito de acesso à informação, respectivamente a Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, de 2002,e a Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, de 2009. Hoje, 13 dos 19 países latino-americanos contam com leis de acesso à informação, aos quais se juntou mais recentemente o Brasil, com a promulgação da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. A lei brasileira está entre as mais avançadas do mundo e contempla, ademais do direito de solicitar acesso à informação pública, obrigações proativas de divulgação, possibilidade de recursos administrativos independentes, no caso de negativas de acesso, e medidas institucionais de promoção da abertura.
Pelas obrigações e demandas sobre o serviço público que tais regulamentos criam, é fato que os países necessitam de prazo para se adaptarem às obrigações decorrentes dessas leis. Similarmente ao que ocorreu no Reino Unido, por exemplo, nos Estados Unidos, a lei foi adotada em 1966 (Freedom of Information Act), mas, apenas em 1974, na esteira do caso Watergate, o acesso a dados públicos passou a vigorar de forma mais abrangente, com a aprovação do Privacy Act.
Na América, foi a Colômbia, em 1888, o primeiro país a prever o direito público à informação, com a aprovação do Código de Organización Política y Municipal, depois da Suécia e da Finlândia. A Suécia oferece um exemplo particular, já que sua Lei de Liberdade de Imprensa tem força constitucional e foi adotada em 1766, sendo a mais antiga legislação referente ao tema.
O direito de acesso à informação: um direito humano fundamentalAcesso à informação. Três palavras inofensivas.
“Acesso à informação. Três palavras inofensivas. Eu olho para essas palavras enquanto as escrevo e tenho vontade de balançar minha cabeça até que ela caia. Seu idiota. Seu ingênuo, tolo e irresponsável ignorante. Não há realmente descrição para essa estupidez”.
Tony Blair, The Journey, 2010.
No Reino Unido, a lei de acesso à informação (Freedom of Information Act, 2000) foi aprovada, em 2000, no governo de Tony Blair. O Partido Trabalhista chegou ao poder em 1997, e essa havia sido uma de suas promessas de campanha. Em suas memórias, no entanto, Tony Blair lamentou ter promovido a transparência: esse declarado arrependimento deveu-se ao fato de que a existência da lei permitiu serem reveladas posições conflitantes do ex-primeiro-ministro entre sua reticência pessoal e o apoio público à invasão do Iraque, em 2003. Desde outubro de 2001, pouco depois dos ataques de 11 de setembro nos Estados Unidos, o governo britânico adiara a implementação de elementos essenciais da lei, estendendo por cerca de cinco anos o prazo para adaptar-se às novas exigências legais, que finalmente entraram plenamente em vigor em 2005.
Apesar de as declarações do ex-chefe de governo do Reino Unido refletirem, de forma ilustrativa, as hesitações de entidades públicas frente à ideia de liberdade de acesso à informação oficial, o fato é que as legislações de um número crescente de países têm passado a estipular proteção específica ao direito à informação. Essa preocupação encontra paralelo em organizações intergovernamentais, que, durante a maior parte de sua existência, operaram em segredo ou divulgaram informações a seu exclusivo critério. Um marco notável neste processo de transparência foi a adoção, pelos países membros das Nações Unidas, do Princípio nº 10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, pelo qual os Estados se comprometem a divulgar informações que detenham sobre o meio ambiente1. Desde a adoção da Declaração do Rio, o Banco Mundial e todos os quatro bancos regionais de desenvolvimento (Banco Interamericano de Desenvolvimento, Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Asiático de Desenvolvimento e o Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento) adotaram políticas de divulgação de informações sobre políticas, processos e recursos.
1Princípio 10: “A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos”.
No caso específico da América Latina, as constituições tendem a concentrar-se em um aspecto importante do direito à informação, qual seja, a petição de habeas data, ou o direito de acesso à informação sobre a própria pessoa. No Brasil, a Lei 9.507, de 1997, regulamentou tal direito, já previsto no Art. 5º, LXXII,”a” da Constituição Federal de 1988.
O México e o Chile foram países pioneiros na América Latina em aprovar leis mais amplas sobre o direito de acesso à informação, respectivamente a Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, de 2002,e a Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, de 2009. Hoje, 13 dos 19 países latino-americanos contam com leis de acesso à informação, aos quais se juntou mais recentemente o Brasil, com a promulgação da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. A lei brasileira está entre as mais avançadas do mundo e contempla, ademais do direito de solicitar acesso à informação pública, obrigações proativas de divulgação, possibilidade de recursos administrativos independentes, no caso de negativas de acesso, e medidas institucionais de promoção da abertura.
Pelas obrigações e demandas sobre o serviço público que tais regulamentos criam, é fato que os países necessitam de prazo para se adaptarem às obrigações decorrentes dessas leis. Similarmente ao que ocorreu no Reino Unido, por exemplo, nos Estados Unidos, a lei foi adotada em 1966 (Freedom of Information Act), mas, apenas em 1974, na esteira do caso Watergate, o acesso a dados públicos passou a vigorar de forma mais abrangente, com a aprovação do Privacy Act.
Na América, foi a Colômbia, em 1888, o primeiro país a prever o direito público à informação, com a aprovação do Código de Organización Política y Municipal, depois da Suécia e da Finlândia. A Suécia oferece um exemplo particular, já que sua Lei de Liberdade de Imprensa tem força constitucional e foi adotada em 1766, sendo a mais antiga legislação referente ao tema.
A tendência à universalização do direito à informação pode ser compreendida tanto a partir dos grandes movimentos de democratização política dos anos 1980 quanto dos avanços tecnológicos recentes, que mudaram por completo a relação das sociedades com a informação e sua utilização. A tecnologia da informação melhorou, em termos gerais, a capacidade do cidadão comum de contribuir para os processos decisórios, investigando, cobrando e fiscalizando as ações de governos.
Organismos e tribunais internacionais, por sua vez, têm manifestado o entendimento de que o direito de acesso à informação deve ser considerado direito humano fundamental. Entre essas afirmações, inclui-se a sentença da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), em 2006, primeira decisão tomada por um tribunal internacional que reconheceu o direito à informação como aspecto do direito geral à liberdade de expressão2 . Para o referido tribunal, garantir os direitos de buscar e receber informações significa proteger o direito de toda pessoa de solicitar acesso à informação sob o controle do Estado. Nesse sentido, abrange o direito dos indivíduos de receber as referidas informações e a obrigação positiva do Estado de fornecê-las, com as exceções reconhecidas. Entende a CIDH, ademais, que as informações devem ser fornecidas sem necessidade de o solicitante provar interesse direto ou envolvimento pessoal, exceto nos casos em que uma restrição legítima se aplique.
2Caso Claude Reyes et al vs. Chile, 19 de setembro de 2006, especialmente o parágrafo 7 da Decisão da Corte:”O Estado adotará, em prazo razoável, as medidas necessárias para garantir o acesso às informações em poder do Estado, de acordo com a obrigação geral de internalizar o estabelecido no Artigo 2º. da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.” (Pacto de São José da Costa Rica, de 1969)
Fundamenta essa perspectiva a relativa desvantagem ou fragilidade do cidadão para dialogar, deliberar e monitorar as ações e decisões dos agentes públicos, fato que provoca uma assimetria da informação. Como assimetria de informação, no contexto da administração pública, entende-se a discrepância que existe entre os agentes do Estado e a sociedade quanto ao conhecimento das ações do governo. Nesse sentido, o direito à informação também pode ajudar a assegurar a participação mais equilibrada dos diversos atores sociais, pois são os próprios agentes do Estado que dispõem das informações a respeito das instituições a que pertencem, e o governo é a principal fonte de informações de interesse público. Melhorias na informação e na regra que rege sua divulgação podem reduzir a abrangência de abusos ou incorreções de vários níveis.
O tema assumiu tamanha relevância que a base para a maior parte das leis de acesso à informação mais recentes tem sido estipulada a partir de fundamentos teóricos e políticos moldados no âmbito da Organização das Nações Unidas. No Relatório de promoção e proteção do direito à liberdade de opinião e expressão (The Public’s Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation), formulado pela ONU, em 2000, foram expressos nove princípios que idealmente deveriam constar de legislações sobre acesso a informações: 1) divulgação máxima; 2) obrigação de publicar; 3) promoção de um governo aberto; 4) abrangência limitada das exceções; 5) procedimentos que facilitem o acesso; 6) custos (os indivíduos não devem se encontrar impedidos de fazer pedidos de informação em razão dos altos custos envolvidos); 7) reuniões abertas; 8) precedência legal da divulgação; e 9) proteção para os denunciantes.
Desses nove princípios recomendados pela ONU, a Lei 12.527 brasileira contempla oito em seu texto. Apenas o 7º princípio, relativo à realização de encontros e reuniões governamentais abertos ao público, não está inscrito no texto da nova Lei. Relevantes no novo diploma legal são as disposições relativas à observância da publicidade como regra e do sigilo como exceção, a determinação de prazos para a oferta de informação, o estabelecimento da divulgação de ofício de informações de interesse público e a obrigatoriedade de sua publicação na internet, a promoção da cultura da transparência e a criação de dois novos órgãos: a Comissão Mista de Reavaliação de Informações (CMRI) e o Núcleo de Segurança e Credenciamento (NSC), ambos com atribuições exclusivamente relacionadas ao acesso à informação pública.
Segredos de Estado: limites e responsabilidades
Existe a percepção comum de que os arquivos do Itamaraty são trancados a sete chaves e de que toda a informação produzida e trocada por agentes diplomáticos brasileiros está envolta em confidencialidade. Antecipava-se que a entrada em vigor, em 16 de maio último, da Lei no. 12.527/2011, que reduziu os prazos de manutenção de sigilo e estabeleceu, como norma, procedimentos transparentes e ágeis, revelaria importantes e impactantes segredos da história diplomática nacional.
O Ministério das Relações Exteriores, no entanto, sempre pautou seus procedimentos de produção, classificação e guarda da informação pelo princípio preconizado no Artigo 3º, item I, da Lei 12.527: “observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção”. Tal conduta pode ser atestada pelos números: de 2007 a 2011, o Itamaraty trocou com sua rede de 226 representações diplomáticas e consulares no exterior 1,41 milhão de mensagens eletrônicas ou “telegramas” no tradicional jargão da Casa de Rio Branco, quase 300 mil por ano. Desse total, apenas 10 mil, ou 0,7% foram classificados como “secreto”, e menos de 900 (0,06% do total) como “ultrassecreto”. Acrescidos os expedientes com grau de sigilo “reservado”, não passa de 7,5% do total a média de documentos classificados produzidos anualmente pelo Ministério, confirmando, pois, que a restrição de acesso atribuída a determinadas informações constitui, sim, uma excepcionalidade.
Essa exceção deriva da própria natureza da atividade diplomática, cujo objetivo – em grandes linhas, a promoção, defesa e representação dos interesses estratégicos do País no exterior – é realizado em distintos processos negociadores sobre temas específicos, internamente e com outros Estados soberanos.
Em qualquer processo de negociação, seja entre indivíduos seja entre Estados, é fundamental que haja confiança entre os interlocutores. No caso da diplomacia, essa confiança é forjada na discussão de posições e argumentos, em reuniões bilaterais ou multilaterais e por meio de comunicações escritas entre os participantes, consubstanciadas em relatórios, análises e instruções.
Ainda que, finalmente, essa informação venha a se tornar pública, na forma de acordos e tratados, sua elaboração e tratamento por vezes têm de ser conduzidos de maneira sigilosa, a fim de assegurar a integridade da informação e a credibilidade do agente diplomático, pois, durante o processo, será ele o guardião das informações passadas confidencialmente por seus interlocutores.
Reconhecendo, pois, a necessidade de manter essas ressalvas formais, para a defesa e promoção dos interesses internacionais do País, a própria Lei 12.527 considera que informações “cuja divulgação ou acesso irrestrito possam prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados ou organismos internacionais”3 são consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, portanto, passíveis de classificação em um dos três graus de sigilo previstos no referido marco legal4. Assim, no Itamaraty, a classificação da informação pode ser determinada, por exemplo, para envio de instruções a uma delegação brasileira presente em reunião internacional; para preservar, como ocorre no meio jornalístico, a fonte da informação; para relatar encontro com autoridades de outros países, cujos termos, uma vez divulgados, poderiam comprometer a credibilidade do interlocutor brasileiro ou do representante estrangeiro; ou para agregar a dados públicos análise, opinião ou informações de terceiros. Ao mesmo tempo, o sigilo temporário é fundamental para garantir a segurança física de altas autoridades brasileiras no exterior ou estrangeiras no Brasil.
Para que se possa melhor compreender como se dá o tratamento da informação no Itamaraty e os primeiros impactos da Lei de Acesso à Informação sobre a atividade diplomática, conviria tecer um breve apanhado histórico sobre a gestão documental do Ministério.
3 Lei 12.527/11, Artigo 23, Inciso II.
4Reservado: prazo de 5 anos; Secreto, 15 anos;
e Ultrassecreto, 25 anos.
Os arquivos do Itamaraty: quilômetros de história preservada e acessível ao público
Por força do artigo 17 da lei nº 8.159 de 1991, sobre a Política Nacional de Arquivos, o arquivo do Ministério das Relações Exteriores é considerado Arquivo Federal do Poder Executivo, condição reconhecida não somente pela importância de seu acervo, como também pela contribuição dada à historiografia nacional e pela especificidade advinda de o Ministério operar fora do âmbito da soberania nacional.
A atividade arquivística do MRE tem seu marco administrativo inicial surgido na regência do futuro rei D. João VI, no Brasil colônia. Ao longo de todo o Império, surgiram novos marcos legais que aperfeiçoaram não somente a guarda como também a gestão de papéis produzidos e tramitados pelo “Cais da Glória”, a antiga denominação do Ministério de Negócios Estrangeiros. Com a mudança da Secretaria de Estado das Relações Exteriores, do Rio de Janeiro para Brasília, em 1970, tomou-se a decisão de transferir para a nova capital apenas os documentos produzidos a partir de 1960. No Palácio do Itamaraty, no Rio de Janeiro, ficaram os documentos herdados desde a vinda da Corte Portuguesa e os subsequentes registros diplomáticos das relações exteriores do Império e República do Brasil até 1959, além de coleções particulares, dentre as quais os apontamentos do Barão do Rio Branco, do Marechal Floriano Peixoto e de Joaquim Nabuco. No total, esse acervo contabiliza mais de 50 milhões de páginas.
O Arquivo Histórico do Itamaraty (AHI), no Rio de Janeiro, integra um complexo memorial que abriga o Museu Histórico Diplomático, estrutura responsável pela guarda e conservação de 5.633 itens de inestimável valor cultural, patrimonial e histórico, a Mapoteca do Itamaraty, unidade que custodia mais de 3 mil itens cartográficos, incluindo antiquíssimos esboços que foram trazidos por ocasião da transferência da Coroa portuguesa para o Brasil, em 1808; e uma riquíssima biblioteca, referência histórico-diplomática no país, responsável por um acervo de mais de 70 mil volumes, importante parte vinda com a família real lusitana, no qual se incluem obras raríssimas do século XIV e publicações de Gutenberg.
A documentação constante do AHI já se encontra totalmente desclassificada, sendo de livre acesso a pesquisadores e interessados. Há uma grande mistificação, disseminada de forma equivocada, de que existem “segredos eternos” sob guarda do Ministério, referentes à documentação de diversos períodos históricos, como a Guerra da Tríplice Aliança, a evolução política da fixação das fronteiras – mais especificamente a chamada “Questão do Acre” – e o papel do Brasil no cenário internacional antes da entrada do país na II Guerra Mundial. Se existe alguma restrição àquele acervo hoje, concentra-se no manuseio direto dos suportes, por serem antigos e requererem cuidados especiais na hora da seleção para pesquisa.
Em Brasília, o Arquivo Histórico do Itamaraty encontra-se distribuído em aproximadamente 3,8 quilômetros lineares de modernas estantes deslizantes, instaladas em 2007, abrigando documentos de caráter ostensivo, e aproximadamente 1,2 quilômetro linear de prateleiras, abrigando documentos ainda considerados classificados, ou seja, com a menção ultrassecreto, secreto e reservado. O total de documentos alcança a cifra de 30 milhões de faces, acrescido, anualmente, em cerca de 500 mil documentos, dos quais 60% são expedientes telegráficos trocados com as missões no exterior.
Esse universo documental é destino frequente de pesquisadores, jornalistas e estudantes, que solicitam anualmente – e são prontamente atendidos – cerca de 300 acessos ao arquivo do Rio de Janeiro e de 150 ao de Brasília.
Ademais, o Itamaraty foi o primeiro órgão público a atender à requisição da Casa Civil da Presidência da República, em 2006, de encaminhar ao Arquivo Nacional toda a documentação referente a pessoas, fatos e eventos relacionados aos regimes de exceção no Brasil e em outros vizinhos latino-americanos, no período de 1964 a 1985. Ao todo, foram mais de 120 caixas de documentos, totalizando cerca de quatro toneladas de papéis, enviadas ao Arquivo Nacional em 2007, o que reforça o compromisso da instituição com a transparência e a divulgação de suas informações.
A implementação da Lei 12.527 no Itamaraty
As mudanças mais evidentes nas rotinas e procedimentos internos de tratamento da informação diplomática e consular decorrentes dessa nova regulamentação foram a exigência formal de inclusão, no corpo do documento, da justificativa e base legal para a classificação da informação sigilosa e a paralela elaboração e assinatura do formulário Termo de Classificação da Informação (TCI), que necessariamente é anexado ao documento sigiloso; a criação do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC); e a reavaliação de toda a documentação ultrassecreta e secreta desde, respectivamente, 1982 e 1992, processo este já iniciado.
Assim, os diversos modelos de documentos utilizados pelo Ministério foram adaptados para neles constarem os novos campos exigidos pela lei (base legal e justificativa da classificação) e foi elaborado um TCI eletrônico, que inclui um novo código indexador numérico, que será o índice padronizado para a divulgação pública, na internet, do rol de documentos classificados e desclassificados anualmente.
O Serviço de Informação ao Cidadão, por sua vez, recebeu, até o momento, mais de 230 demandas, que incluíram, entre vários outros temas, pedidos de documentos históricos, despesas realizadas por postos, custos de viagens oficiais (diárias e passagens), remuneração dos diplomatas, relação das obras de arte localizadas em embaixadas e trocas de comunicações sobre temas bilaterais e multilaterais específicos. O Ministério tem-se prontificado a fornecer toda a informação disponível, à exceção daquela que exige compilação, interpretação ou análise de dados ou, evidentemente, a que se encontra classificada sob um dos três graus de sigilo.
Ao contrário do que se podia imaginar, com menos de 1% do total de pedidos, o Itamaraty não figura entre as instituições públicas que mais receberam solicitações de informação. Segundo a Controladoria Geral da União, nos três primeiros meses de vigência da lei, foram recebidos mais de 30 mil pedidos de informação em todos os órgãos públicos, 30% dos quais destinados à Superintendência de Seguros Privados, ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), ao Banco Central, à Caixa Econômica Federal e à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
Além do atendimento a demandas de acesso a informações específicas, a lei determinou a divulgação espontânea de toda a informação produzida ou acumulada pelo órgão público. Trata-se do chamado princípio de transparência ativa. Nesse sentido, segundo o padrão estabelecido pela Controladoria-Geral da União, foi incluída no sítio institucional do Ministério página específica sobre acesso à informação. A mencionada página, disponível no endereço www.itamaraty.gov.br/acesso, contém as seguintes seções com informações cuja divulgação passou a ser mandatória: 1) institucional, com organograma, telefones e e-mails e agenda de altas autoridades do Ministério; 2) ações e programas; 3) auditorias; 4) convênios; 5) despesas; 6) licitações e contratos; 7) servidores; 8) perguntas frequentes; 9) sobre a Lei de Acesso à Informação; e 10) serviço de informação ao cidadão.
Mas não é apenas objetivamente, em termos operacionais e administrativos, que a Lei de Acesso trouxe mudanças à maneira de produção da informação diplomática, sobretudo no que se refere à classificação, ou sigilo. Subjetivamente, também, é possível que ela venha a induzir uma nova e distinta percepção individual dos responsáveis pela elaboração de documentos sobre a necessidade ou conveniência de classificar a informação como sigilosa.
Cai o número de telegramas classificados
Levantamento realizado pelo Departamento de Comunicações e Documentação do Ministério das Relações Exteriores revela que houve, nos dois primeiros meses de vigência da lei, redução visível no número de telegramas classificados. No bimestre que antecedeu a implementação da Lei 12.527 (março a maio de 2012), foram produzidos 3.259 expedientes telegráficos reservados e 591 secretos. Nos dois meses subsequentes, essas cifras caíram para 2.333 e 421, ou seja, uma redução de 28% e 29%, respectivamente. Comparativamente, neste mesmo período do ano anterior (junho a julho de 2011), foram produzidos 3.518 telegramas reservados e 665 secretos, números semelhantes àqueles tramitados no bimestre anterior à entrada em vigor da lei.
Embora ainda muito preliminares, essas cifras podem ser explicadas por uma maior seletividade ao classificar a informação, contrastando com o comportamento caracterizado por uma propensão a atribuir confidencialidade a assuntos que não necessariamente mereceriam tal classificação.
Conforme se procurou demonstrar, não há, no Itamaraty, resistência a compartilhar informações de interesse público. Com efeito, os arquivos históricos do Rio de Janeiro, com 150 anos de registros diplomáticos, já há muito estão abertos a pesquisadores e acadêmicos, que deles têm se valido para realizarem importantes estudos das relações externas do Brasil.
Na questão de gastos, 44 postos, que respondem por quase 40% das despesas realizadas, já estão interligados ao Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo federal, que permite a verificação, pela internet, de sua execução orçamentária por meio do Portal da Transparência, onde também ficam registrados os vencimentos de todos os servidores públicos.
Há projeto em andamento para a digitalização dos acervos documentais, o qual deverá começar pela série histórica da correspondência ostensiva trocada com a Missão Permanente do Brasil junto às Nações Unidas em Nova York, desde 1946. Uma vez concluído, este acervo será colocado na internet, à disposição do público, e será progressivamente ampliado para incluir outras Missões e Embaixadas.
Ao mesmo tempo, os procedimentos burocráticos criados pela Lei 12.527, como a exigência de assinatura, pela autoridade classificadora, do formulário TCI para acompanhar cada documento sigiloso produzido, ou a obrigatoriedade de o órgão reavaliar, periodicamente, toda sua documentação classificada, poderá fazer com que muitas das informações que anteriormente eram registradas em documentos oficiais sejam tramitadas por meios oficiosos, como o correio eletrônico ou telefone. Essa tendência não necessariamente comprometerá o trabalho e os objetivos da diplomacia, mas poderá deixar, no futuro, importantes lacunas nos arquivos sobre os fundamentos, as negociações e as motivações episódicas das relações exteriores do País.
São incipientes, ainda, os elementos concretos disponíveis para que se possa avaliar a efetiva sedimentação das repercussões duradouras da Lei de Acesso à Informação, tanto no que se refere à adaptação dos órgãos públicos a seus dispositivos, como a formação de uma consciência na sociedade brasileira de exigir do Estado a prestação de contas dos mandatos que lhe são conferidos pelo processo eleitoral e pelo pagamento de impostos.
Mas, já se identifica, no Ministério das Relações Exteriores, uma perceptível mudança de cultura, administrativa e política, em linha com as orientações da Lei nº 12.527. Dentro da necessidade institucional e finita de classificar determinadas informações, o que constitui uma das ferramentas indispensáveis da diplomacia de Estado, caminha-se na direção do fortalecimento da gestão transparente de dados e da garantia de sua disponibilidade e integridade.
Organismos e tribunais internacionais, por sua vez, têm manifestado o entendimento de que o direito de acesso à informação deve ser considerado direito humano fundamental. Entre essas afirmações, inclui-se a sentença da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), em 2006, primeira decisão tomada por um tribunal internacional que reconheceu o direito à informação como aspecto do direito geral à liberdade de expressão2 . Para o referido tribunal, garantir os direitos de buscar e receber informações significa proteger o direito de toda pessoa de solicitar acesso à informação sob o controle do Estado. Nesse sentido, abrange o direito dos indivíduos de receber as referidas informações e a obrigação positiva do Estado de fornecê-las, com as exceções reconhecidas. Entende a CIDH, ademais, que as informações devem ser fornecidas sem necessidade de o solicitante provar interesse direto ou envolvimento pessoal, exceto nos casos em que uma restrição legítima se aplique.
2Caso Claude Reyes et al vs. Chile, 19 de setembro de 2006, especialmente o parágrafo 7 da Decisão da Corte:”O Estado adotará, em prazo razoável, as medidas necessárias para garantir o acesso às informações em poder do Estado, de acordo com a obrigação geral de internalizar o estabelecido no Artigo 2º. da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.” (Pacto de São José da Costa Rica, de 1969)
Fundamenta essa perspectiva a relativa desvantagem ou fragilidade do cidadão para dialogar, deliberar e monitorar as ações e decisões dos agentes públicos, fato que provoca uma assimetria da informação. Como assimetria de informação, no contexto da administração pública, entende-se a discrepância que existe entre os agentes do Estado e a sociedade quanto ao conhecimento das ações do governo. Nesse sentido, o direito à informação também pode ajudar a assegurar a participação mais equilibrada dos diversos atores sociais, pois são os próprios agentes do Estado que dispõem das informações a respeito das instituições a que pertencem, e o governo é a principal fonte de informações de interesse público. Melhorias na informação e na regra que rege sua divulgação podem reduzir a abrangência de abusos ou incorreções de vários níveis.
O tema assumiu tamanha relevância que a base para a maior parte das leis de acesso à informação mais recentes tem sido estipulada a partir de fundamentos teóricos e políticos moldados no âmbito da Organização das Nações Unidas. No Relatório de promoção e proteção do direito à liberdade de opinião e expressão (The Public’s Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation), formulado pela ONU, em 2000, foram expressos nove princípios que idealmente deveriam constar de legislações sobre acesso a informações: 1) divulgação máxima; 2) obrigação de publicar; 3) promoção de um governo aberto; 4) abrangência limitada das exceções; 5) procedimentos que facilitem o acesso; 6) custos (os indivíduos não devem se encontrar impedidos de fazer pedidos de informação em razão dos altos custos envolvidos); 7) reuniões abertas; 8) precedência legal da divulgação; e 9) proteção para os denunciantes.
Desses nove princípios recomendados pela ONU, a Lei 12.527 brasileira contempla oito em seu texto. Apenas o 7º princípio, relativo à realização de encontros e reuniões governamentais abertos ao público, não está inscrito no texto da nova Lei. Relevantes no novo diploma legal são as disposições relativas à observância da publicidade como regra e do sigilo como exceção, a determinação de prazos para a oferta de informação, o estabelecimento da divulgação de ofício de informações de interesse público e a obrigatoriedade de sua publicação na internet, a promoção da cultura da transparência e a criação de dois novos órgãos: a Comissão Mista de Reavaliação de Informações (CMRI) e o Núcleo de Segurança e Credenciamento (NSC), ambos com atribuições exclusivamente relacionadas ao acesso à informação pública.
Segredos de Estado: limites e responsabilidades
Existe a percepção comum de que os arquivos do Itamaraty são trancados a sete chaves e de que toda a informação produzida e trocada por agentes diplomáticos brasileiros está envolta em confidencialidade. Antecipava-se que a entrada em vigor, em 16 de maio último, da Lei no. 12.527/2011, que reduziu os prazos de manutenção de sigilo e estabeleceu, como norma, procedimentos transparentes e ágeis, revelaria importantes e impactantes segredos da história diplomática nacional.
O Ministério das Relações Exteriores, no entanto, sempre pautou seus procedimentos de produção, classificação e guarda da informação pelo princípio preconizado no Artigo 3º, item I, da Lei 12.527: “observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção”. Tal conduta pode ser atestada pelos números: de 2007 a 2011, o Itamaraty trocou com sua rede de 226 representações diplomáticas e consulares no exterior 1,41 milhão de mensagens eletrônicas ou “telegramas” no tradicional jargão da Casa de Rio Branco, quase 300 mil por ano. Desse total, apenas 10 mil, ou 0,7% foram classificados como “secreto”, e menos de 900 (0,06% do total) como “ultrassecreto”. Acrescidos os expedientes com grau de sigilo “reservado”, não passa de 7,5% do total a média de documentos classificados produzidos anualmente pelo Ministério, confirmando, pois, que a restrição de acesso atribuída a determinadas informações constitui, sim, uma excepcionalidade.
Essa exceção deriva da própria natureza da atividade diplomática, cujo objetivo – em grandes linhas, a promoção, defesa e representação dos interesses estratégicos do País no exterior – é realizado em distintos processos negociadores sobre temas específicos, internamente e com outros Estados soberanos.
Em qualquer processo de negociação, seja entre indivíduos seja entre Estados, é fundamental que haja confiança entre os interlocutores. No caso da diplomacia, essa confiança é forjada na discussão de posições e argumentos, em reuniões bilaterais ou multilaterais e por meio de comunicações escritas entre os participantes, consubstanciadas em relatórios, análises e instruções.
Ainda que, finalmente, essa informação venha a se tornar pública, na forma de acordos e tratados, sua elaboração e tratamento por vezes têm de ser conduzidos de maneira sigilosa, a fim de assegurar a integridade da informação e a credibilidade do agente diplomático, pois, durante o processo, será ele o guardião das informações passadas confidencialmente por seus interlocutores.
Reconhecendo, pois, a necessidade de manter essas ressalvas formais, para a defesa e promoção dos interesses internacionais do País, a própria Lei 12.527 considera que informações “cuja divulgação ou acesso irrestrito possam prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados ou organismos internacionais”3 são consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, portanto, passíveis de classificação em um dos três graus de sigilo previstos no referido marco legal4. Assim, no Itamaraty, a classificação da informação pode ser determinada, por exemplo, para envio de instruções a uma delegação brasileira presente em reunião internacional; para preservar, como ocorre no meio jornalístico, a fonte da informação; para relatar encontro com autoridades de outros países, cujos termos, uma vez divulgados, poderiam comprometer a credibilidade do interlocutor brasileiro ou do representante estrangeiro; ou para agregar a dados públicos análise, opinião ou informações de terceiros. Ao mesmo tempo, o sigilo temporário é fundamental para garantir a segurança física de altas autoridades brasileiras no exterior ou estrangeiras no Brasil.
Para que se possa melhor compreender como se dá o tratamento da informação no Itamaraty e os primeiros impactos da Lei de Acesso à Informação sobre a atividade diplomática, conviria tecer um breve apanhado histórico sobre a gestão documental do Ministério.
3 Lei 12.527/11, Artigo 23, Inciso II.
4Reservado: prazo de 5 anos; Secreto, 15 anos;
e Ultrassecreto, 25 anos.
Os arquivos do Itamaraty: quilômetros de história preservada e acessível ao público
Por força do artigo 17 da lei nº 8.159 de 1991, sobre a Política Nacional de Arquivos, o arquivo do Ministério das Relações Exteriores é considerado Arquivo Federal do Poder Executivo, condição reconhecida não somente pela importância de seu acervo, como também pela contribuição dada à historiografia nacional e pela especificidade advinda de o Ministério operar fora do âmbito da soberania nacional.
A atividade arquivística do MRE tem seu marco administrativo inicial surgido na regência do futuro rei D. João VI, no Brasil colônia. Ao longo de todo o Império, surgiram novos marcos legais que aperfeiçoaram não somente a guarda como também a gestão de papéis produzidos e tramitados pelo “Cais da Glória”, a antiga denominação do Ministério de Negócios Estrangeiros. Com a mudança da Secretaria de Estado das Relações Exteriores, do Rio de Janeiro para Brasília, em 1970, tomou-se a decisão de transferir para a nova capital apenas os documentos produzidos a partir de 1960. No Palácio do Itamaraty, no Rio de Janeiro, ficaram os documentos herdados desde a vinda da Corte Portuguesa e os subsequentes registros diplomáticos das relações exteriores do Império e República do Brasil até 1959, além de coleções particulares, dentre as quais os apontamentos do Barão do Rio Branco, do Marechal Floriano Peixoto e de Joaquim Nabuco. No total, esse acervo contabiliza mais de 50 milhões de páginas.
O Arquivo Histórico do Itamaraty (AHI), no Rio de Janeiro, integra um complexo memorial que abriga o Museu Histórico Diplomático, estrutura responsável pela guarda e conservação de 5.633 itens de inestimável valor cultural, patrimonial e histórico, a Mapoteca do Itamaraty, unidade que custodia mais de 3 mil itens cartográficos, incluindo antiquíssimos esboços que foram trazidos por ocasião da transferência da Coroa portuguesa para o Brasil, em 1808; e uma riquíssima biblioteca, referência histórico-diplomática no país, responsável por um acervo de mais de 70 mil volumes, importante parte vinda com a família real lusitana, no qual se incluem obras raríssimas do século XIV e publicações de Gutenberg.
A documentação constante do AHI já se encontra totalmente desclassificada, sendo de livre acesso a pesquisadores e interessados. Há uma grande mistificação, disseminada de forma equivocada, de que existem “segredos eternos” sob guarda do Ministério, referentes à documentação de diversos períodos históricos, como a Guerra da Tríplice Aliança, a evolução política da fixação das fronteiras – mais especificamente a chamada “Questão do Acre” – e o papel do Brasil no cenário internacional antes da entrada do país na II Guerra Mundial. Se existe alguma restrição àquele acervo hoje, concentra-se no manuseio direto dos suportes, por serem antigos e requererem cuidados especiais na hora da seleção para pesquisa.
Em Brasília, o Arquivo Histórico do Itamaraty encontra-se distribuído em aproximadamente 3,8 quilômetros lineares de modernas estantes deslizantes, instaladas em 2007, abrigando documentos de caráter ostensivo, e aproximadamente 1,2 quilômetro linear de prateleiras, abrigando documentos ainda considerados classificados, ou seja, com a menção ultrassecreto, secreto e reservado. O total de documentos alcança a cifra de 30 milhões de faces, acrescido, anualmente, em cerca de 500 mil documentos, dos quais 60% são expedientes telegráficos trocados com as missões no exterior.
Esse universo documental é destino frequente de pesquisadores, jornalistas e estudantes, que solicitam anualmente – e são prontamente atendidos – cerca de 300 acessos ao arquivo do Rio de Janeiro e de 150 ao de Brasília.
Ademais, o Itamaraty foi o primeiro órgão público a atender à requisição da Casa Civil da Presidência da República, em 2006, de encaminhar ao Arquivo Nacional toda a documentação referente a pessoas, fatos e eventos relacionados aos regimes de exceção no Brasil e em outros vizinhos latino-americanos, no período de 1964 a 1985. Ao todo, foram mais de 120 caixas de documentos, totalizando cerca de quatro toneladas de papéis, enviadas ao Arquivo Nacional em 2007, o que reforça o compromisso da instituição com a transparência e a divulgação de suas informações.
A implementação da Lei 12.527 no Itamaraty
As mudanças mais evidentes nas rotinas e procedimentos internos de tratamento da informação diplomática e consular decorrentes dessa nova regulamentação foram a exigência formal de inclusão, no corpo do documento, da justificativa e base legal para a classificação da informação sigilosa e a paralela elaboração e assinatura do formulário Termo de Classificação da Informação (TCI), que necessariamente é anexado ao documento sigiloso; a criação do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC); e a reavaliação de toda a documentação ultrassecreta e secreta desde, respectivamente, 1982 e 1992, processo este já iniciado.
Assim, os diversos modelos de documentos utilizados pelo Ministério foram adaptados para neles constarem os novos campos exigidos pela lei (base legal e justificativa da classificação) e foi elaborado um TCI eletrônico, que inclui um novo código indexador numérico, que será o índice padronizado para a divulgação pública, na internet, do rol de documentos classificados e desclassificados anualmente.
O Serviço de Informação ao Cidadão, por sua vez, recebeu, até o momento, mais de 230 demandas, que incluíram, entre vários outros temas, pedidos de documentos históricos, despesas realizadas por postos, custos de viagens oficiais (diárias e passagens), remuneração dos diplomatas, relação das obras de arte localizadas em embaixadas e trocas de comunicações sobre temas bilaterais e multilaterais específicos. O Ministério tem-se prontificado a fornecer toda a informação disponível, à exceção daquela que exige compilação, interpretação ou análise de dados ou, evidentemente, a que se encontra classificada sob um dos três graus de sigilo.
Ao contrário do que se podia imaginar, com menos de 1% do total de pedidos, o Itamaraty não figura entre as instituições públicas que mais receberam solicitações de informação. Segundo a Controladoria Geral da União, nos três primeiros meses de vigência da lei, foram recebidos mais de 30 mil pedidos de informação em todos os órgãos públicos, 30% dos quais destinados à Superintendência de Seguros Privados, ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), ao Banco Central, à Caixa Econômica Federal e à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
Além do atendimento a demandas de acesso a informações específicas, a lei determinou a divulgação espontânea de toda a informação produzida ou acumulada pelo órgão público. Trata-se do chamado princípio de transparência ativa. Nesse sentido, segundo o padrão estabelecido pela Controladoria-Geral da União, foi incluída no sítio institucional do Ministério página específica sobre acesso à informação. A mencionada página, disponível no endereço www.itamaraty.gov.br/acesso, contém as seguintes seções com informações cuja divulgação passou a ser mandatória: 1) institucional, com organograma, telefones e e-mails e agenda de altas autoridades do Ministério; 2) ações e programas; 3) auditorias; 4) convênios; 5) despesas; 6) licitações e contratos; 7) servidores; 8) perguntas frequentes; 9) sobre a Lei de Acesso à Informação; e 10) serviço de informação ao cidadão.
Mas não é apenas objetivamente, em termos operacionais e administrativos, que a Lei de Acesso trouxe mudanças à maneira de produção da informação diplomática, sobretudo no que se refere à classificação, ou sigilo. Subjetivamente, também, é possível que ela venha a induzir uma nova e distinta percepção individual dos responsáveis pela elaboração de documentos sobre a necessidade ou conveniência de classificar a informação como sigilosa.
Cai o número de telegramas classificados
Levantamento realizado pelo Departamento de Comunicações e Documentação do Ministério das Relações Exteriores revela que houve, nos dois primeiros meses de vigência da lei, redução visível no número de telegramas classificados. No bimestre que antecedeu a implementação da Lei 12.527 (março a maio de 2012), foram produzidos 3.259 expedientes telegráficos reservados e 591 secretos. Nos dois meses subsequentes, essas cifras caíram para 2.333 e 421, ou seja, uma redução de 28% e 29%, respectivamente. Comparativamente, neste mesmo período do ano anterior (junho a julho de 2011), foram produzidos 3.518 telegramas reservados e 665 secretos, números semelhantes àqueles tramitados no bimestre anterior à entrada em vigor da lei.
Embora ainda muito preliminares, essas cifras podem ser explicadas por uma maior seletividade ao classificar a informação, contrastando com o comportamento caracterizado por uma propensão a atribuir confidencialidade a assuntos que não necessariamente mereceriam tal classificação.
Conforme se procurou demonstrar, não há, no Itamaraty, resistência a compartilhar informações de interesse público. Com efeito, os arquivos históricos do Rio de Janeiro, com 150 anos de registros diplomáticos, já há muito estão abertos a pesquisadores e acadêmicos, que deles têm se valido para realizarem importantes estudos das relações externas do Brasil.
Na questão de gastos, 44 postos, que respondem por quase 40% das despesas realizadas, já estão interligados ao Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo federal, que permite a verificação, pela internet, de sua execução orçamentária por meio do Portal da Transparência, onde também ficam registrados os vencimentos de todos os servidores públicos.
Há projeto em andamento para a digitalização dos acervos documentais, o qual deverá começar pela série histórica da correspondência ostensiva trocada com a Missão Permanente do Brasil junto às Nações Unidas em Nova York, desde 1946. Uma vez concluído, este acervo será colocado na internet, à disposição do público, e será progressivamente ampliado para incluir outras Missões e Embaixadas.
Ao mesmo tempo, os procedimentos burocráticos criados pela Lei 12.527, como a exigência de assinatura, pela autoridade classificadora, do formulário TCI para acompanhar cada documento sigiloso produzido, ou a obrigatoriedade de o órgão reavaliar, periodicamente, toda sua documentação classificada, poderá fazer com que muitas das informações que anteriormente eram registradas em documentos oficiais sejam tramitadas por meios oficiosos, como o correio eletrônico ou telefone. Essa tendência não necessariamente comprometerá o trabalho e os objetivos da diplomacia, mas poderá deixar, no futuro, importantes lacunas nos arquivos sobre os fundamentos, as negociações e as motivações episódicas das relações exteriores do País.
São incipientes, ainda, os elementos concretos disponíveis para que se possa avaliar a efetiva sedimentação das repercussões duradouras da Lei de Acesso à Informação, tanto no que se refere à adaptação dos órgãos públicos a seus dispositivos, como a formação de uma consciência na sociedade brasileira de exigir do Estado a prestação de contas dos mandatos que lhe são conferidos pelo processo eleitoral e pelo pagamento de impostos.
Mas, já se identifica, no Ministério das Relações Exteriores, uma perceptível mudança de cultura, administrativa e política, em linha com as orientações da Lei nº 12.527. Dentro da necessidade institucional e finita de classificar determinadas informações, o que constitui uma das ferramentas indispensáveis da diplomacia de Estado, caminha-se na direção do fortalecimento da gestão transparente de dados e da garantia de sua disponibilidade e integridade.
