Coluna Fiscal: avanços e retrocessos nos 16 Anos da Lei de Responsabilidade Fiscal
Crédito Ana Volpe/Senado
Por Marcus Abraham *
Após um virtuoso ciclo positivo e ascendente de ajustes nas finanças do país na sua primeira década de vigência, que se materializou pela reorganização das contas públicas e busca pelo equilíbrio fiscal, desenha-se, infelizmente, um retrocesso fiscal nos últimos anos, que se espera seja logo superado.
A atual realidade é a de que a gestão fiscal responsável, imperativo que fundamenta a LRF, vem sendo olvidada pelas três esferas federativas. Apesar de a lei ter sido instituída para estabelecer um código de conduta aos gestores públicos, pautada em padrões internacionais de boa governança e voltada para a preservação da coisa pública, tendo a probidade e a conduta ética do administrador público como deveres jurídicos positivados, o que temos visto ultimamente não reflete minimamente o espírito da res publica.
A esperança de mudança de postura do administrador público tem se demonstrado inalcançada diante da realidade de inúmeras unidades da federação que não vêm conseguindo pagar os salários e aposentadorias de seus servidores, honrar os contratos de seus fornecedores, e nem garantir minimamente os serviços públicos essenciais como saúde, educação e segurança pública.
Já tivemos oportunidade de destacar que se vê hoje dezenas de bilhões de reais sendo renunciados por políticas de desoneração fiscal sem a devida compensação financeira, como exige a LRF (artigo 14). As despesas com pessoal dos entes vêm ultrapassando em muito os limites previstos em lei (artigo 19, LRF). O desequilíbrio financeiro e o descumprimento de metas fiscais tornam-se rotina em vilipêndio da regra fiscal (artigos 1º e 4º da LRF). O assustador gigantismo da dívida pública afronta os princípios legais que a regem (artigos 30 e 31 da LRF). E a falta de planejamento e de respeito às leis orçamentárias as tornam peças de ficção shakespeariana.
Este cenário não era o esperado para estes 16 anos de LRF. Políticas populistas e eleitoreiras, despesas desprovidas de qualidade e de legitimidade, desequilíbrio entre receitas e despesas públicas, geração de déficits impagáveis, ciclo orçamentário irreal, desconexo e desprovido de efetividade são práticas que não podem mais perdurar numa nação que pretenda o bem-estar dos seus integrantes e a criação de uma sociedade mais digna e justa.
Não apenas para dar efetividade à política de estabilização fiscal que se implementava em fins da década de 1990 e início de 2000, e para regulamentar dispositivos da Constituição Federal de 1988 que demandavam uma lei complementar sobre matérias financeiras, a promulgação da LRF foi instituída para apresentar um novo marco regulatório fiscal no Brasil, baseado no planejamento, na transparência, no controle e equilíbrio das contas públicas e na imposição de limites para determinados gastos e para o endividamento.
A partir da lei, pretendeu-se conferir maior efetividade ao ciclo orçamentário, ao regular e incorporar novos institutos na lei orçamentária anual e na lei de diretrizes orçamentárias, voltadas para o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual. Desejou-se impor a cobrança dos tributos constitucionalmente atribuídos aos entes federativos para garantir sua autonomia financeira, estabelecendo-se condições na concessão de benefícios, renúncias e desonerações fiscais. Buscou-se obrigar a indicação do impacto fiscal e a respectiva fonte de recursos para financiar aumentos de gastos de caráter continuado, especialmente em se tratando de despesas de pessoal. Fixaram-se limites para a ampliação do crédito público com vistas ao controle e redução dos níveis de endividamento. E criaram-se sanções de diversas naturezas em caso de descumprimento das normas financeiras.
No cenário internacional, especialistas e organismos multilaterais já enalteceram o Brasil ao editar a LRF, considerando-a uma das mais abrangentes e austeras do mundo. Mas a adoção de uma lei de responsabilidade fiscal não foi uma exclusividade brasileira. Diversos países do mundo – como Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Áustria, Bélgica, Nova Zelândia – passaram por situações que, igualmente, demandaram ações nesse sentido e acabaram por desenvolver e inserir nos seus ordenamentos jurídicos normas dessa natureza. Na América Latina, Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador e México adotaram leis de responsabilidade fiscal, especialmente por pressão do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Internacional de Desenvolvimento (BIRD), como contrapartida aos acordos financeiros firmados.
Merecem destaque os três pilares que fundam a LRF: o planejamento, a transparência e o equilíbrio fiscal.
O planejamento orçamentário foi devidamente organizado na LRF ao se impor a implementação de um ciclo fiscal caracterizado pela responsabilidade gerencial de longo prazo e pela qualidade do gasto público, com a devida legitimidade conferida pela assim chamada trindade orçamentária: plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA). Dentro deste escopo, o acompanhamento de resultados do orçamento foi outro grande marco da LRF, já que de nada adiantava um orçamento financeiro bem elaborado e dimensionado, se este não produzisse resultados concretos e visíveis. Associar os números orçamentários às metas propostas e mensurar se estas foram alcançadas é uma das virtudes do novo ciclo orçamentário.
A transparência fiscal na prestação de contas foi desenhada de forma exemplar na LRF, com a obrigação de divulgação em veículos de fácil acesso, inclusive pela Internet, das finanças e dos serviços públicos, possibilitando a qualquer cidadão acompanhar diariamente informações atualizadas sobre a execução do orçamento e obter informações sobre recursos públicos transferidos e sua aplicação direta (origens, valores, favorecidos). Mas além da disponibilização de informações, a LRF criou novos controles contábeis e financeiros aplicáveis isonomicamente aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, aos Tribunais de Contas e Ministério Público, os quais são obrigados a publicar suas demonstrações fiscais. Portanto, transparência e controle na gestão passam a ser um binômio constante a partir da LRF.
Também foi indiscutível a contribuição da LRF para a busca do equilíbrio das finanças públicas no Brasil nos três níveis da federação. Não apenas no que se refere ao saneamento e reorganização da dívida pública, como também quanto aos mecanismos de limitação de gastos e a criação de metas de superávit fiscal.
Por outro lado, há, ainda, mecanismos legais previstos na LRF não regulamentados – tais como o Conselho de Gestão Fiscal (artigo 67) e a imposição de limites para a dívida pública federal – e outros que merecem ser revisitados, especialmente aqueles relativos à eficácia das regras das limitações com despesa de pessoal que, não obstante as previsões legais constantes da LRF, continuam gradativamente a se expandir.
Não se esqueça também da necessária padronização e harmonização conceitual para se permitir a devida aplicação e efetividade da norma, mormente em razão de que os Tribunais de Contas, sobretudo dos Estados, ainda não têm uma interpretação uniforme de vários dispositivos da LRF. Os ditos “atalhos interpretativos” vêm permitindo a alguns gestores públicos encontrarem caminhos alternativos para superar as limitações e condicionantes da lei e, sobretudo, para não verem aplicadas contra si as sanções pelo seu descumprimento.
Enfim, pode-se dizer nesses 16 anos de vigência que a Lei de Responsabilidade Fiscal é uma obra jurídica dinâmica e inacabada, que exige constante evolução e aperfeiçoamento e, sobretudo, respeito na sua aplicação.
Garantir sua efetividade, permitindo a discussão da qualidade e dimensionamento das receitas e das despesas, com o necessário controle das finanças públicas, faz parte de um projeto de desenvolvimento nacional sustentável.
* Desembargador Federal no Tribunal Regional Federal da 2ª Região, Doutor em Direito Público (UERJ), Professor de Direito Financeiro e Tributário da UERJ, autor de diversos livros, dentre eles o CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO, 3ª edição, Editora Forense, 2015, e LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL COMENTADA, 1ª edição, Editora Forense, 2016.
