O Brasil e a OCDE:
considerações sobre uma relação problemática
reflexões pessoais elaboradas por
Paulo Roberto de Almeida
Toda análise direcionada à formulação de uma determinada decisão política deve começar pelo estabelecimento de todas as perguntas pertinentes ao objeto em causa. No caso das relações entre o Brasil e a OCDE, as questões mais adequadas e relevantes parecem ser as seguintes:
1. Qual deveria ser a política do Brasil em relação a uma organização como a OCDE: rejeição, indiferença, aproximação, ou pedido de adesão?;
2. O que é, realmente, a OCDE?; ela teria, efetivamente, vontade, interesse ou condições de admitir e “assimilar” um país como o Brasil?;
3. Quais seriam os pressupostos e as implicações (inclusive os custos econômicos e políticos, internos e externos) de uma aproximação, mesmo gradual, do Brasil à OCDE?;
4. Uma política de aproximação corresponde, no médio ou no longo prazo, ao interesse nacional?; ela é compatível com os demais princípios sobre os quais se assenta a política externa brasileira?;
5. Quais poderiam ser, finalmente, os impactos (potencialmente benéficos, entenda-se), no cenário político e econômico interno, de uma tal política de aproximação com a OCDE, tendencialmente conducente – segundo sua própria lógica – a uma demanda de adesão?
Feitas tentativamente as perguntas, vejamos quais são as bases atuais de discussão, antes de começar a respondê-las.
A base do problema: definição de uma política oficial
O candidato Fernando Henrique Cardoso afirmou em sua proposta de Governo, apresentada no livro Mãos à obra Brasil, que buscaria “incentivar a cooperação com a OCDE”, definição de política externa recolhida no discurso de posse do Chanceler Luiz Felipe Lampreia e reafirmada ainda recentemente no pronunciamento do Presidente por ocasião do dia do diplomata: “aproximar o Brasil de organizações multilaterais, como a OCDE, que exprimam, em sua essência, a defesa da economia de mercado e de outros valores do ocidente democrático” (28.04.95).
Ocorreram, é verdade, declarações ocasionais sobre um possível futuro “ingresso” na OCDE, sem que no entanto elas chegassem a configurar uma definição oficial de política externa governamental. Declarações desse tipo poderiam ser interpretadas, no Chateau de la Muette, como uma manifestação de vontade unilateral, pouco apropriada, finalmente, ao contexto político de aproximação gradual vis-à-vis uma organização intergovernamental soberana.
Em qualquer hipótese, caberia perguntar, em primeiro lugar, se não estaria faltando uma definição mais precisa (não necessariamente destinada a ser tornada pública) quanto à política do Brasil em relação à OCDE. Nem a vontade de “cooperar com”, nem a linha de ação de “aproximar o Brasil de organizações multilaterais como a OCDE”, em vista de sua alegada “defesa da economia de mercado e de outros valores do ocidente democrático”, são suscetíveis de definir exatamente o interesse nacional e de aplicar-lhe uma racionalidade instrumental no capítulo da política externa, mesmo sendo ela a consensual política de aproximação gradual seguida no presente momento. A definição de uma política oficial em relação à OCDE deve partir de um conhecimento relativamente preciso de sua natureza, objetivos, provável evolução, bem como dos limites impostos à sua possível extensão a países não-membros, dotados no caso de características especiais como o Brasil. Este texto, por compreensíveis razões de espaço, abordará estas questões de maneira apenas perfunctória.
O charme discreto da velha senhora: limites da OCDE em transição
O que é a OCDE? Ao risco de parecer simplistas, poderíamos dizer que ela é claramente uma organização da guerra fria que, depois da queda do muro de Berlim e da derrota definitiva do socialismo, vem procurando reciclar-se na gestão ordenada das diversas transições ao capitalismo e das conversões ao liberalismo de mercado. A OCDE tinha mantido basicamente o mesmo membership e perfil institucional desde sua emergência (em 1960, a partir da “velha” OECE) até recentemente, podendo considerar-se a associação da ex-Iugoslávia a algumas de suas atividades (assim como o próprio ingresso da Turquia e, num certo sentido, de Portugal) como by-products ou side-effects da guerra fria.
Sua abertura e expansão notáveis desde 1989, quando tem início tanto o programa de cooperação com as economias em transição (ex-socialistas) como o “diálogo informal” com as economias dinâmicas (em primeiro lugar asiáticas, depois latino-americanas), ampliaram consideravelmente seu reconhecimento e notoriedade internacionais, servindo de catalizadores para a exibição pública de seu charme até então discreto. Por razões geopolíticas próprias aos “padrinhos” envolvidos, ela conseguiu absorver, até aqui sem maiores problemas, um típico país do Sul – reconvertido aos supostos méritos da economia de mercado – como o México, assim como ela prepara-se para fazê-lo no caso de alguns ex-socialistas patrocinados pelos europeus e, mais adiante, com a Coréia do Sul.
Assim, ao lado das tradicionais atividades de coordenação de políticas econômicas dos países membros – ela sempre foi uma espécie de GATT-plus –, a OCDE se esforça por enquadrar atualmente uma série de novos candidatos à interdependência global. O exercício comporta no entanto alguns limites. Se parece claro que a OCDE tem condições de “assimilar” sem maiores problemas pequenos países da semi-periferia do capitalismo central (podendo até mesmo incluir o Chile ou, mais hipoteticamente, a Argentina), ela dificimente poderia absorver algumas “baleias” da moderna economia global.
Estariam nesse caso, entre outros, a China, a Rússia, a Índia, a Indonésia e o próprio Brasil, países que, por razões extrínsecas à filosofia política globalista – mas não universalista – da OCDE ou intrínsecas ao modo de interação dessas “baleias” com a economia mundial, não seriam “digeríveis” a curto ou médio prazo pela organização intergovernamental do capitalismo bem-comportado. Ademais do fato de que países desse tipo nunca disporão de “padrinhos benévolos” no Chateau de la Muette, trata-se, para ela, de uma simples questão de sobrevivência orgânica ou de uma relação custo-benefício: a partir de um certo ponto, a OCDE só pode expandir-se marginalmente, caso contrário ela poderia colocar em perigo sua relativa homogeneidade política ou sua eficácia econômica nos temas que lhe são afetos.
Assim, à questão de saber se a OCDE teria, efetivamente, condições ou interesse em “assimilar” um país como o Brasil, a resposta poderia ser, portanto, esta: ela certamente tem interesse em “enquadrar” ou “disciplinar” um velho free-rider como o Brasil, mas não necessariamente em trazê-lo para o inner-core do processo decisório do liberalismo pragmático. Num exercício de franca auto-consciência ela poderia proclamar, de maneira algo orwelliana: todos são interdependentes, mas alguns são mais interdependentes que outros...
Esse obscuro objeto do desejo: razões da atração brasileira
Deixando de lado, pelo momento, a questão de saber qual deveria ser, concretamente, a política do Brasil em relação à OCDE – rejeição, indiferença, aproximação, adesão –, conviria saber se quais seriam os condicionantes vinculados a uma aproximação do Brasil à OCDE, bem como suas motivações de política econômica e de relações internacionais do país.
A política de aproximação do Brasil com a OCDE, implícita nas orientações ideológicas do candidato presidencial vencedor em 1989, teve início efetivo em 1991 através de uma fact-finding mission, cujo relatório orienta ainda hoje o caminho da cooperação direcionada a resultados parciais então decidido (integração a certas atividades técnicas, de interesse do Brasil). Sua rationale mais evidente parecia ser a percepção de que as mudanças em curso na economia mundial e na própria política econômica brasileira impunham uma reorientação dos foros abertos ao diálogo em torno da cooperação externa e um tratamento mais pragmático do relacionamento econômico e político do país no novo contexto internacional: o Sul continuava a se diferenciar e fracionar irremediavelmente, o discurso sobre uma nova ordem econômica internacional ou sobre uma agenda para o desenvolvimento se revelavam inoperantes e a própria cooperação internacional enfrentava uma mudança de qualidade e uma certa deterioração política, em face do liberalismo triunfante.
A OCDE sempre foi considerada, acertadamente, como um centro imparcial de expertise em políticas públicas e como um templo de racionalidade econômica. A profundidade técnica de suas análises sempre serviu como uma espécie de barragem não-ideológica à irresponsabilidade macro-econômica de certas propostas políticas, nos terrenos fiscal, orçamentário ou comercial, entre outros. Nesse sentido, ela pode ter contribuido, em favor dos países em desenvolvimento, por exemplo, para diminuir o quantum de protecionismo embutido em determinadas medidas unilaterais, ou para refrear o desejo de alguns dos países membros de impor arranjos minilaterais beyond GATT.
Mas, ela é, caracterizadamente, algo mais do que isso: ela impõe, aos países membros, um certo número de regras e disciplinas multilaterais, ainda que restritas aos aderentes, que todas vão no sentido da liberalização econômica irrestrita e na disseminação incondicional e uniforme do tratamento nacional. Aparecem aí as oportunidades e condicionantes de uma busca de aproximação por parte do Brasil: eles correspondem, em última instância, ao atingimento de uma racionalidade superior no processo de implementação de políticas macro-econômicas, mas representam, igualmente, um certo número de constraints com os quais seria preciso aprender a conviver em caráter definitivo.
Não se trata de discutir, neste momento, se o Brasil encontra-se preparado para tal salto: ele manifestamente não está, nem estará no futuro previsível. Em outros termos, a questão de um eventual pedido de adesão não deveria ser colocada enquanto decisão imediata de política externa, não só porque um convite nesse sentido jamais seria formulado nas atuais condições, mas também porque o país tem um longo caminho pela frente antes que os requerimentos objetivos e os condicionantes implícitos (que são de natureza algo subjetiva) possam ser satisfeitos. O que deve ser colocado, de maneira clara, é se essa busca de integração ao que até agora foi considerado como um “clube de países ricos” atende ao que normalmente se conceitua como sendo o interesse nacional e se ela é compatível, ou pelo menos não contraditória com os demais princípios sobre os quais se assenta a política externa da Nação. Resumindo: a orientação, a médio prazo, das relações econômicas internacionais do Brasil deveria, prospectivamente, comportar um bias pró-OCDE?
A natureza e funções da Organização, enquanto tal, sobretudo as de seu Secretariado, indicariam que sim, apesar de que os objetivos e métodos de trabalho da OCDE permanecem largamente desconhecidos da maior parte da máquina estatal brasileira. Com a possível exceção do Itamaraty e de um ou outro acadêmico utilizando regularmente seus excelentes estudos e publicações especializadas, a OCDE continua superbamente ignorada no Brasil. Situação a todos os títulos lamentável, pois que certamente o Brasil teria muito a aprender do conjunto de atividades cooperativas e de coordenação nas diversas esferas em que ela atua. Trata-se, basicamente, no contexto da revitalização do Estado e da redinamização da burocracia pública por que passa atualmente o Brasil, de uma excelente escola de reflexão, de formação e de treinamento especializado para os formuladores e implementadores de políticas públicas no Brasil, com destaque para as áreas de planejamento e de políticas econômicas setoriais, inclusive nas áreas ambiental, educacional e tecnológica.
De um modo geral, sabemos que não existem respostas simples a um conjunto de desafios externos que são basicamente comuns a países emergentes como o Brasil: acesso a novos mercados e tecnologias, crescente inserção econômica internacional, captação de recursos externos para fins de crescimento e emprego, enfim, participação plena nas grandes decisões políticas e econômicas que afetam a comunidade internacional. As respostas a esses desafios não podem ser equacionadas com base apenas na manifestação da vontade nacional, por mais forte que ela seja: o discurso modernizante esgota-se em seus próprios limites, a menos de ser secundado por uma burocracia armada dos instrumentos adequados para torná-lo realidade. Essas respostas requerem bastante consistência operacional, mas, também e sobretudo, capacidade externa de implementá-las, o que depende basicamente dos recursos globais de um país (econômicos, políticos, culturais e militares).
A superação de algumas dessas “lacunas de poder” depende, antes de mais nada, da implementação de um projeto nacional de desenvolvimento, o que confirmaria a política externa brasileira num papel supletivo dos grandes objetivos nacionais. Essa diplomacia do desenvolvimento parece corresponder, finalmente, aos princípios e linhas de ação que sempre guiaram a atividade do Itamaraty. Mas, a consecução dos instrumentos necessários para tal finalidade seria grandemente facilitada pela existência de uma burocracia pública dotada da capacitação requerida e treinada nas políticas setoriais adequadas à transformação modernizadora do Brasil contemporâneo. A OCDE poderia desempenhar, mesmo acessoriamente, um papel instrumental nesse processo de adaptação do Brasil às exigências da modernidade com vistas à nossa inserção internacional.
Crônica de uma adesão anunciada?: realismo na política externa
Assim, o relacionamento com a OCDE deve ser antes visto como um meio do que como uma finalidade de uma política global de desenvolvimento econômico e social do Brasil. Como linha de princípio, o Brasil não deveria postular, externamente ou mesmo para si próprio, a adesão à organização do Chateau de la Muette como um objetivo de política nacional ou como diretriz de Governo. O eventual (e imprevisível) futuro ingresso numa organização restrita e de certa forma elitista como a OCDE – que de toda forma já não seria a mesma que se conhece hoje – poderia ser o resultado natural, e involuntário, de um processo em que não seríamos mais simples demandeurs e sim convidados, mas jamais resultar de uma suposta “diplomacia de resultados”.
Qual a rationale da argumentação aqui exposta e o que motiva este tipo de proposta de política externa setorial? Ela é guiada, fundamentalmente, pela premissa de que um objetivo auto-proclamado (unilateral, portanto) de “ingresso” na OCDE relevaria tão simplesmente de uma Idealpolitik, não no sentido de uma política externa motivada por valores morais elevados, mas tão simplesmente permeada de interesses legítimos embora destacada dos meios necessários para atingi-los. A Idealpolitik pode comportar princípios balizadores da atuação externa do País, mas não se confunde com um guia para a ação.
Uma Realpolitik bem temperada deveria reconhecer que uma tal orientação é, nas circunstâncias atuais, bem pouco compatível, ainda que não totalmente contraditória, com os demais princípios sobre os quais se assenta a política externa da Nação. A reivindicação, por exemplo, de um estatuto de país em desenvolvimento, plenamente reafirmada nos foros onusianos ou no das instituições de Bretton-Woods (inclusive, ou principalmente, nesse late come offshoot que é a OMC), para a consecução dos objetivos de não-reciprocidade e de tratamento especial e mais favorável, se coaduna mal com as regras, escritas e não escritas, que enquadram e regulam a atividade econômica, interna e externa, nos países membros da OCDE. Encontra-se o Brasil preparado para esse tipo de revolução qualitativa em sua política externa, essa ruptura epistemológica com décadas de ideologia desenvolvimentista, esse verdadeiro salto paradigmático nos princípios organizadores de seu relacionamento internacional? Uma reação plausível e credível tenderia a fornecer, modestamente, uma resposta negativa a essa questão.
A realidade econômica e política interna, por outro lado, mesmo se em processo de adaptação aos requisitos da “nova” ordem econômica internacional, notadamente através dos processos de revisão constitucional, ainda não pode ser considerada como ganha à abertura econômica ou em evolução irresistível para a aceitação tranquila da interdependência. Em termos de política nacional de desenvolvimento, deve-se reconhecer, aliás, que o processo de reformas internas tem seu mérito próprio e não pode prender-se exclusivamente à agenda externa do País. Tendo em vista, assim, o quadro político interno e a atual conjuntura econômica brasileira, o mais indicado seria prosseguir o processo de reformas, desvinculando-o de qualquer objetivo final de mudança de status internacional, uma vez que antecipar eventual demanda de ingresso na OCDE poderia gerar linhas de resistência política e econômica que dificultariam o prosseguimento da obra modernizadora. Não se poderia esquecer, também, que um processo prematuramente engajado de adesão plena de um país como o Brasil, tido como “instável” em termos de políticas governamentais, poderia gerar, por parte de alguns países membros, restrições de natureza diversa que poderiam tornar algo traumático o eventual quadro negociador. De qualquer forma, nenhum processo desse tipo é suscetível de abrir-se antes que os países membros tenham definido seu encaminhamento positivo ou antes que o candidato disponha de um sólido case for.
De uma forma geral, portanto, qualquer que seja a orientação a ser imprimida à política externa nessa área, o sucesso de um tal empreendimento recomendaria a maior discreção possível quanto ao objetivo final, paralelamente à intensificação real dos esforços tendentes a confirmar a presença do Brasil nas atividades hoje selecionadas para nossa participação. Do ponto de vista de nossa política de aproximação, aumentar o nível do diálogo com a OCDE ou entrar em discussão quanto ao incremento de nossa participação em atividades diversas (comitês técnicos especializados, por exemplo) implicaria não só maiores definições internas e externas relativamente ao grau de abertura da economia brasileira, mas também a disposição do País de começar a adotar, de uma maneira bastante discreta e em todo caso voluntariamente, princípios e mecanismos regulatórios inspirados diretamente nos instrumentos negociados e acatados pelos países membros. O pressuposto de uma tal recomendação política é evidentemente que essa adesão unilateral a códigos de boa conduta no campo da política econômica interna e externa apresentaria – a médio e longo prazos e independentemente dos custos imediatos ligados ao trade-off autonomia vs. interdependência – efeitos positivos em termos de linkages econômicos internos, uma revalorização política do País no cenário mundial e um impacto potencialmente benéfico para a inserção brasileira no sistema econômico internacional.
Parecem reunidas, portanto, as condições para se responder à questão inicial de saber qual deveria ser, concretamente, a política do Brasil em relação à OCDE. Considerando-se que a rejeição ou a indiferença já foram descartadas há algum tempo, inclusive porque não representam exatamente uma política, restam matizes das duas últimas atitudes: continuidade do processo de aproximação, tal como definido de forma empírica atualmente, e preparação de um futuro pedido de adesão. Pelas razões já expostas acima, esta última opção deve ser objetivamente descartada enquanto variável de planejamento político na área externa, mesmo se preservada a hipótese enquanto princípio organizador de nossa futura inserção internacional.
A opção preferencial seria, portanto, em favor de uma ativa política de aproximação, de participação intensa nas atividades abertas ao Brasil, de manutenção de um diálogo regular de alto nível e de uma intensa cooperação informal em setores de interesse recíproco. Essa orientação seria conduzida de maneira indefinida no tempo, sem a preocupação de aboutir a um cronograma preciso de mudança de status: esta seria a melhor garantia de poderíamos, em última instância, conduzir o processo, sem ser por ele atropelados. Em outras palavras, nada além do que seguir a velha política do bom senso e uma linha de meio termo, ambos definidos de maneira ativa, como convém aliás a um País que, historicamente, sempre soube definir e implementar soberanamente sua política externa.
[Paris, n° 482: 16.07.95]
482. “O Brasil e a OCDE: considerações sobre uma relação problemática”, Paris, 16 julho 1995, 9 pp. Reflexões pessoais sobre a política a ser adotada pelo Brasil em relação à OCDE, não destinadas a divulgação pública. Encaminhada ao Chefe de Gabinete do SG e ao SGIE/MRE. Reservado.
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Outros materiais pertinentes ao tema:
506. “OCDE, UNCTAD e OMC: uma perspectiva comparada sobre a macroestrutura política das relações econômicas internacionais”, Porto Alegre, 16 dezembro 1995, 42 pp; 2a. versão revista: Brasília, 22 de dezembro de 1995, 45 p. 3a. versão revista: Brasília, 6 agosto 1996, 49 p. Texto analítico sobre o conteúdo formal e substantivo das agendas respectivas das três organizações, em perspectiva histórica, com vistas a definir possível convergência nos trabalhos de cada uma delas. Publicado no livro editado pelos Profs. Paulo Borba Casella e Araminta de Azevedo Mercadante (coords.), Guerra Comercial ou Integração Mundial pelo Comércio? A OMC e o Brasil (São Paulo: Ltr Editores, 1998, p. 149-198). Disponível na plataforma Academia.edu (link: https://www.academia.edu/5782891/007_OCDE_UNCTAD_e_OMC_uma_perspectiva_comparada_sobre_a_macroestrutura_pol%C3%ADtica_das_rela%C3%A7%C3%B5es_econ%C3%B4micas_internacionais_1998_). Relação de Publicados nº 225.
509. “Brasil e OCDE: uma interação necessária”, Brasília, 21 janeiro 1996, 4 p. Requerimento de matrícula para a elaboração de tese do Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco (XXXII CAE), constando de exposição do temário, pontos a serem desenvolvidos, metodologia e fontes. Anexo: esquema e estrutura proposta da segunda versão do trabalho de CAE com divisão preliminar em capítulos. Texto revisto em Brasília em 31 de janeiro de 1996. Encaminhado ao IRBr em 8 de fevereiro de 1996. Aceito como projeto de tese de CAE; elaborado, sem nenhuma modificação do projeto original, nos meses de junho e julho de 1996.
530. “Brasil e OCDE: uma interação necessária”, Brasília, 15 julho 1996, 290 p. (texto + anexos: notas, bibliografia, complementos informativos e apêndices estatísticos). Tese apresentada ao XXXII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Depositada no IRBr em 15 de julho de 1996, aceita para arguição oral em 19 de setembro (Carta IRBr/457), com fixação da defesa para o período de 24 de outubro a 6 de novembro; defendida em 29 de outubro 1996 de 1996. Reprovada pela Banca; feito Memorial sobre o processo de avaliação (Trabalho n° 540). Disponibilizado em Academia.edu (2/06/2015; link: https://www.academia.edu/5659888/530_Brasil_e_OCDE_uma_interacao_necessaria_-_tese_CAE_1996_); Informado no blog Diplomatizzando (2/06/2015; link: http://diplomatizzando.blogspot.com.br/2015/06/brasil-e-ocde-uma-interacao-necessaria.html) e via Facebook (https://www.facebook.com/paulobooks/posts/948031168593667).
539. “Roteiro de apresentação oral no XXXII CAE: Brasil e OCDE: uma interação necessária”, Brasília, 28 outubro 1996, 9 p. Esquema de argumentação para ser utilizado como guia na sessão de defesa da tese, no dia 29/10/1996. Não utilizado, por não ter havido debate sobre os pontos centrais da tese.
540. “Memorial do candidato sobre o processo de avaliação da Tese”, Brasília, 9 novembro 1996, 14 p. Texto preparado para subsidiar argumento em favor da revisão da decisão da Banca que decidiu recusar a tese de CAE. Entregue em 11.11.96 ao Diretor do IRBr.
541. “Recurso em legítima defesa”, Brasília, 11 novembro 1996, 2 p. Carta ao Diretor do IRBR, com pedido de reconsideração da decisão da Banca que decidiu recusar a tese de CAE. Entregue em 11/11/1996 ao Diretor do IRBr. Resposta comunicada em 10/12/1996, por ofício 758 do Diretor do Instituto Rio Branco, confirmando a decisão negativa da Banca.
