Dando continuidade à publicação de meus textos sobre o Barão do Rio Branco, transcrevo um pequeno artigo que fiz em 2002, como reflexão a partir de artigo do embaixador Rubens Ricupero, publicado pouco antes, e que transcrevo ao final desta postagem.
Paulo Roberto de Almeida
Reflexões a propósito do centenário do Barão
(ou das dificuldades de ver no plano interno as razões de nossos problemas)
Paulo Roberto de Almeida
Washington, 2 setembro 2002
Em artigo publicado na Folha de São Paulo do dia 1º de setembro [in fine], o Embaixador Rubens Ricupero traça brilhante retrospecto da ação competente do Barão do Rio Branco à frente da chancelaria brasileira, do final de 1902 ao início de 1912. Está ali plenamente justificada a opção preferencial do Barão por uma estreita aliança com os Estados Unidos, em face do agressivo imperialismo europeu, então em seu auge expansionista. Os desafios se colocavam mais no plano global do que no regional, uma vez que neste o Barão soube negociar todas as pendências fronteiriças com pleno conhecimento de causa.
Na arena internacional, porém, como escreve Ricupero, “os desafios globais tinham natureza diferente e pertenciam a outra esfera, a das relações com as grandes potências, perante as quais estávamos inferiorizados por um diferencial de poder tamanho que éramos obrigados a inventar um jogo defensivo mais sutil e indireto.” Daí a tentativa do Barão, em grande medida frustrada, de multilateralizar a doutrina Monroe, em torná-la um instrumento de defesa coletiva do continente em face da agressividade européia, o que não foi logrado justamente porque os EUA estavam então adotando os mesmos métodos “civilizadores” dos europeus.
Em todo caso, a estratégia política do Barão – de construir uma estreita aliança com os EUA – foi por Ricupero considerada como apropriada em seu contexto, sendo consagrada como norma da política externa brasileira nas fases subsequentes do período republicano: “As fórmulas do barão deram certo, convertendo-se por longos anos em paradigma incontornável da política externa brasileira.” Ricupero, no entanto, coloca a questão de saber se essa estratégia poderia ser adequada igualmente para nossa própria época, daí o sentido do seu título interrogativo: “O que faria o Barão?”.
Diz Ricupero que, atualmente, “talvez pela primeira vez em um século, defrontamo-nos com dilemas tão desafiadores como os de 1902. Eles apresentam semelhanças de ordem geral com os do passado já que de novo temos de nos definir diante de alteração radical na estrutura mundial de poder e em relação a uma fase muito mais intensa de globalização.” A diferença, contudo, é que o império ameaçador tornou-se aquele mesmo com o qual pretendíamos nos aliar um século atrás: “Desta vez, no entanto, não é o sistema multipolar a incorporar novo ator principal como os EUA, mas são estes últimos que engolem o multipolarismo para concentrar quase todo o poder. O problema é saber se esse poder será exercido unilateralmente ou se sera possível, em alguma medida, colocá-lo a serviço de ordem internacional consentida, tolerante, generosa e justa e que papel poderia ter a diplomacia brasileira nesse esforço.”
Ricupero não traz respostas à questão de como conviver com esse novo desafio, nem especulando sobre o que faria o Barão, hoje, nem sobre o que ele mesmo propõe como estratégia defensiva ou ofensiva do Brasil nesse novo contexto. Sua conclusão soa quase como uma dúvida existencial do Brasil na presente conjuntura, na qual defensores e adversários do projeto da Alca se dividem em igual número por todo o espectro político e econômico nacional. Pergunta ele, à guisa de conclusão: “Será viável construir um tipo de inserção internacional que compatibilize uma Alca mais equilibrada e equânime com as oportunidades abertas pelo multilateralismo comercial em relação à Europa, à Ásia, a todas as regiões e países, essência da genuína globalização?”
Minha presente reflexão, longe de pretender contestar a brilhante argumentação de Ricupero, vai no sentido de colocar uma interrogação mais profunda, vinculada à própria orientação da política externa ou, o que me parece ainda mais fundamental, ao problema da determinação das origens dos nossos problemas de inserção internacional e das raízes desses mesmos problemas.
Observando o debate sobre a Alca e as demais negociações em que estamos engajados, sobre as alternativas de políticas comercial, industrial e diplomática que deveríamos implementar na próxima fase da consolidação econômica e democrática a partir de 2003, não posso deixar de registrar como os diferentes interlocutores sociais e políticos que intervêm nesse debate tendem a atribuir a fatores externos as principais fontes de desafios para o Brasil. De certa forma, os motivos de nossos desequilíbrios são dados, ora pelos tão vilipendiados capitais voláteis, ora pelo protecionismo europeu ou americano, qunado não pelo unilateralismo e prepotência dos países mais ricos, como no suposto projeto de “anexação colonial”, agora representado pela Alca.
Frente a esses desafios, o Brasil sempre tendeu a adotar uma postura defensiva e retraída, como na luta contra a prepotência inglesa do século 19, que pretendia acabar com o tráfico negreiro, na resistência envergonhada contra as pressões de uma das mais velhas ONGs do mundo, a Anti-Slavery Society, à época engajada em ver acelerada a abolição da escravidão no Brasil, reclamando oficialmente contra a propaganda contrária que se fazia na Europa, no início do período republicano, à ida de emigrantes para o Brasil – como se eles não fossem tratados praticamente como substitutos dos escravos nas plantações de café –, bem como contra, já então, os esforços dos EUA de constituir, no plano hemisférico, uma “customs union”, tal como proposta na primeira conferência americana de Washington, em 1889-1890, virtual antecessora do atual projeto da Alca.
Nos anos 40 e 50 do século passado, por outro lado, quando toda a sociedade se mobilizava na tarefa da industrialização nacional, pretendíamos ter capitais estrangeiros para tal, mas de preferência sem o apêndice incômodo dos capitalistas estrangeiros, isto é, gostaríamos que os países ricos financiassem nosso esforço industrializador mediante adequada transferência de capitais mas preservando totalmente o controle sobre vetores e mecanismos desse processo. Tratava-se, como no século 19, de aceitar as benesses do mundo externo sem incorporar suas obrigações, em termos de educação das massas, de promoção de direitos sociais ou, mais prosaicamente, das obrigações e contrapartidas decorrentes de um mundo verdadeiramente interdependente.
Em todos esses episódios e processos, o que chama a atenção é a dificuldade dos setores dominantes no Brasil em ver a origem dos problemas no próprio Brasil, em nossas esclerosadas estruturas sociais, em nosso deficiente aparelhamento produtivo, em nossa incapacidade em reconhecer que a ineficiência geral do sistema econômico deriva, essencialmente, da baixa qualificação geral do nosso povo, o que deriva, obviamente, dos níveis ínfimos de educação formal da maioria da população. Passa-se a imagem de que com um ambiente externo mais favorável – menos protecionismo, mais financiamento internacional, maior estabilidade de preços nos mercados mundiais, mais cooperação ao desenvolvimento sob a forma de transferência de tecnologia, maiores possibilidades externas, enfim, revertendo em maiores oportunidades internas – poderíamos impulsionar de forma decisiva e célere nosso processo de desenvolvimento econômico e social.
Tenho um certo grau de respeito por essa visão “técnica” dos nossos principais problemas, inclusive pela forma competente como sabemos (e sempre soubemos) mobilizar, mediante uma diplomacia que demonstra uma certa competência técnica, essas “possibilidades externas” para convertê-las em oportunidades nacionais. Não posso, porém, deixar de receber com um certo sorriso de desconfiança essas tentativas nossas de transferir para outra esfera a origem de nossos problemas seculares de desenvolvimento, sempre postergando para depois a solução de questões cruciais que, elas sim, estão na raiz de nosso vergonhoso atraso social. Como explicar de outra forma o fato, em si bastante auspicioso, de que tenhamos conseguido conformar a décima mais importante economia do planeta – depois de termos sido durante décadas os primeiros fornecedores de vários produtos primários, verdadeiros monopolistas de algumas commoditiesbastante transacionadas nos mercados mundiais – e continuarmos, por outro lado, a ostentar uma das mais indecentes estruturas de repartição social da renda que se conhece nesse mesmo planeta? Como conciliar, de um lado, a pujança de nossa indústria – nacional e multinacional – e a tremenda competitividade de nossa agricultura com, de outro lado, níveis tão iníquos de educação e saúde para milhões de nossos compatriotas?
Não sei se esses fatos perturbam meus colegas diplomatas e, de forma geral, nossos líderes políticos, mas a mim isso causa um imenso desconforto, não apenas nas reuniões e conferências internacionais a que assisto por dever de ofício, mas como simples cidadão brasileiro, como pessoa humana pertencente a uma coletividade. Não posso, assim, deixar de reagir com um certo ceticismo – embora sadio, pois o pessimismo absoluto não constrói nada de permanente – a esses belos discursos em prol da soberania nacional e do desenvolvimento, de manutenção do tratamento preferencial e mais favorável para países em desenvolvimento, de aumento na cooperação internacional e do estabelecimento de regras especiais no comércio mundial para lidar com os “problemas específicos dos países em desenvolvimento”. Sou, sim, profundamente cético, para não dizer que sou virtualmente contrário, em relação às possibilidades criadoras dessa pretensa “importação de desenvolvimento”, talvez por acreditar, como já afirmava o saudoso Barbosa Lima Sobrinho, que “capital se faz em casa”, e que ele se faz, basicamente, mediante a formação de recursos humanos.
Por isso gostaria de terminar estas reflexões repetindo a mesma fórmula de que utilizei-me em palestra efetuada no Instituto Rio Branco, em 2 de abril de 2002, por ocasião do lançamento de meu livro Formação da Diplomacia Econômica no Brasil: as relações econômicas internacionais no Império (São Paulo-Brasília: Senac-Funag, 2001). Se eu não corresse o risco de parecer demagógico, à pergunta de saber para quê, enfim, deveria servir nossa diplomacia, tida como excelente, eu responderia, simplesmente, que ela deveria servir para colocar crianças na escola, algo que continua a ser o nosso grande problema (e drama) nacional. Se admitirmos que já conseguimos colocar a maior parte dessas crianças na escola e que o problema não é mais este (mas ele ainda é, certamente, o do desempenho escolar), então eu diria que a diplomacia deveria servir, antes de mais nada, para melhorarmos a qualidade de nosso sistema educacional, que continua a ser extremamente deficiente. De resto, de que adianta ter uma diplomacia avançada, mas um povo sem condições de competir na arena da economia mundial?
Estas são, finalmente, as raízes de nosso medo diante da Alca e diante de outros tantos desafios do cenário internacional: não temos confiança em nós mesmo, pois que somos um povo fragilizado pela ausência, quase dois séculos depois de o País ter-se tornado independente e da existência de um Estado constituído, de uma verdadeira Nação, que ainda resta a construir em seu tecido social e em sua formação cultural. Como diplomata ou como cidadão, essa anomia estrutural me traz bastante desconforto, ao passo que os desafios apontados por Ricupero no cenário internacional nada mais são senão meros embates de interesses setoriais que saberemos conduzir da melhor forma possível.
Mas eu me sentirei frustrado se, ao cabo desses processos negociadores e tendo sabido defender ao melhor possível os chamados “interesses nacionais” – com Alca ou sem Alca, não importa muito aqui –, eu olhar novamente para dentro e constatar que, finalmente, o cenário interno no Brasil mudou muito pouco, a despeito de um ou outra “vitória diplomática” no plano externo.
Alternativamente, eu me sentirei sinceramente recompensado se, ao examinar novamente o itinerário da nossa diplomacia no início do século XXI – quando, por exemplo, completarmos dois séculos de exercício diplomático contínuo a partir do território nacional, em 2008 – puder constatar que essa diplomacia não precisará mais servir, ainda que hipoteticamente, para colocar crianças na escola. Se tivermos logrado vencer a batalha interna da formação do povo e da qualificação educacional da população eu me sentirei recompensado, como diplomata e como cidadão.
Até lá, temos muito trabalho pela frente, e não apenas no plano da diplomacia econômica e comercial, ainda que este esforço continuado fosse apenas para manter e justificar nossa fama de excelentes. Na verdade, não me importa muito saber o que faria o Barão em face desse tipo de desafio, pois não o considero o mais importante que temos. De fato, não creio que necessitemos de um novo Barão – seja ele quem for: um diplomata genial ou toda uma categoria profissional tida por excelente – e sim de uma consciência clara de que nossos principais problemas não são de ordem externa e sim, todos, de natureza interna. Mãos à obra, portanto, pois tenho a impressão de que a história não absolverá nossa geração diplomática, se daqui até lá não contribuirmos com todas as nossas forças para colocarmos o País real em compasso com a suposta excelência de sua diplomacia.
Paulo Roberto de Almeida
Washington, 938: 2 de setembro de 2002.
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(artigo original de Rubens Ricupero)
O QUE FARIA O BARÃO?
Cem anos atrás, a política externa brasileira enfrentava dois formidáveis desafios que voltam a nos pôr à prova sob roupagem diferente. O primeiro era como lidar com uma súbita transformação da estrutura mundial de poder que nos afetava diretamente. O segundo era inserir o país num sistema internacional profundamente alterado por um processo de globalização sem precedentes.
Nesta semana, em Brasília, deu-se início às comemorações do centenário da longa gestão do barão do Rio Branco como ministro das Relações Exteriores, a partir de 1º de dezembro de 1902, nove anos e pouco da mais brilhante e criativa estratégia externa desenvolvida pelo Brasil. Não eram só as questões globais que nos pressionavam então. Os problemas fronteiriços eram prementes e alguns, como o do Acre, explosivos e inadiáveis. Tratava-se, porém, no fundo, de questões típicas do século 19, a serem resolvidas com métodos daquele século, corretamente aplicados, o que se fez com incomparável competência. Estavam também inseridas no eixo das relações com nações das quais não nos separavam grandes diferenças de poder, ou, quando estas existiam, tendiam a favorecer-nos (casos da Bolívia e do Peru no Acre).
Já os desafios globais tinham natureza diferente e pertenciam a outra esfera, a das relações com as grandes potências, perante as quais estávamos inferiorizados por um diferencial de poder tamanho que éramos obrigados a inventar um jogo defensivo mais sutil e indireto. De um lado, pesavam sobre nós as ameaças do imperialismo europeu no apogeu de sua arrogância e agressividade. A ilha da Trindade tinha sido ocupada pelos ingleses anos antes, tivéramos choques armados e sangrentos com os franceses em Calçoene, no Amapá, e haveríamos de provar no futuro a prepotência teutônica no perigoso incidente do Panther. Do outro lado, a emergência dos Estados Unidos como potência global era um verdadeiro terremoto na estrutura de poder tradicionalmente dominada pela Europa e não podia ser ignorada, pois ocorria no espaço continental a que pertencíamos. A estratégia de Rio Branco consistirá essencialmente em fazer uso do segundo fenômeno para neutralizar os perigos decorrentes do primeiro, mediante a "aliança não-escrita" ou opção preferencial por Washington.
Explorando, no jargão marxista, as "rivalidades intra-imperialistas", o barão apoiou a Doutrina Monroe e o pan-americanismo patrocinados pelos EUA. É verdade que o poder americano se expressava às vezes de modo truculento -na política do "Big Stick" de Teddy Roosevelt, por exemplo. Ela se exercia, contudo, longe de nossas fronteiras, contra Cuba, contra o Panamá, contra a América Central, contra o Caribe, não no Amapá ou em Roraima. O que pragmaticamente interessava a Paranhos era obter o apoio ou a simpatia americanos nas questões fronteiriças contra os europeus e os latino-americanos e colaboração e ajuda na projeção do Brasil no continente ou no mundo. Quando isso não era possível, não hesitava em tomar partido contra os EUA, como fez nas instruções a Rui Barbosa em Haia. Seu objetivo era tornar a Doutrina Monroe uma política de defesa coletiva das Américas, e não mais um instrumento unilateral dos americanos, o que não conseguiu devido às resistências encontradas na Conferência Interamericana de Buenos Aires de 1909.
Ao mesmo tempo que assim lidava magistralmente com o poder mundial em mutação, Rio Branco percebeu que a fase da globalização vitoriana modificava em prejuízo do Brasil o sistema de poder na América do Sul. Na nova etapa da divisão internacional de trabalho que veio então à luz, os mais favorecidos foram a Argentina e, em menor grau, o Uruguai, exportadores de produtos temperados (carnes, trigo, cereais, lãs), em forte demanda na Europa urbanizada pela Revolução Industrial. Fornecedora de produtos tropicais de sobremesa (açúcar, café, cacau) desde o início da colônia, a economia brasileira beneficiou-se menos em matéria de investimentos e financiamentos ingleses, de expansão das exportações e até do afluxo de imigrantes em termos relativos à população. A rápida prosperidade da Argentina e sua modernização em decorrência da plena integração da economia ao sistemaeuropeu não poderiam deixar de acarretar um reforço do poderio militar e estratégico platino em época de aguda rivalidade com o Brasil.
Aqui também o caminho encontrado pelo barão para contra-arrestar essa tendência foi acentuar a inserção brasileira no sistema econômico cujo centro era não a Europa, mas os EUA. A realidade objetiva justificava a escolha, pois nesse período o mercado americano absorvia cerca de 36% das exportações brasileiras (contra 25% a 18% hoje), era o principal importador do nosso café (mais de 50%), da borracha e do cacau, os investimentos ianques concentravam-se na indústria de transformação, no automóvel, no novo, em contraste com os britânicos, que preferiam as ferrovias e os serviços públicos (como hoje fazem os capitais espanhóis e portugueses).
As fórmulas do barão deram certo, convertendo-se por longos anos em paradigma incontornável da política externa brasileira. Agora, talvez pela primeira vez em um século, defrontamo-nos com dilemas tão desafiadores como os de 1902. Eles apresentam semelhanças de ordem geral com os do passado já que de novo temos de nos definir diante de alteração radical na estrutura mundial de poder e em relação a uma fase muito mais intensa de globalização.
Desta vez, no entanto, não é o sistema multipolar a incorporar novo ator principal como os EUA, mas são estes últimos que engolem o multipolarismo para concentrar quase todo o poder. O problema é saber se esse poder será exercido unilateralmente ou se sera possível, em alguma medida, colocá-lo a serviço de ordem internacional consentida, tolerante, generosa e justa e que papel poderia ter a diplomacia brasileira nesse esforço. O mesmo dilema nos desafia no caso da atual fase da globalização, que marginalizou a Argentina, deixou o Brasil em posição precariamente intermediária, mas inconfortável, e privilegiou o México por meio de sua incorporação ao espaço econômico da América do Norte. Será viável construir um tipo de inserção internacional que compatibilize uma Alca mais equilibrada e equânime com as oportunidades abertas pelo multilateralismo comercial em relação à Europa, à Ásia, a todas as regiões e países, essência da genuína globalização?
(Rubens Ricupero é embaixador)
(Folha de São Paulo, 01/09/02)
