Politicas de governo e politicas de Estado - Ariane Cristine Roder Figueira

Elaborei, tempos atrás, um pequeno artigo sobre as distinções que se impõem entre políticas de governo e políticas de Estado, pensando especificamente na política externa. Abordei o tema pelo lado do processo decisório, como pode ser visto aqui:

Sobre políticas de governo e políticas de Estado: distinções necessárias
Brasília, 11 julho 2009, 3 p. Exatamente o que diz o título.
Postado no blog Diplomatizzando (12.07.2009; link).
Revisto ligeiramente e adaptado para publicação no Instituto Millenium (13.08.2009; link).
Relação de Originais n. 2026; Publicados n. 914.

Tomo conhecimento agora deste artigo de uma colega acadêmica, que analisa a questão pelo lado das teorias relativas ao sistema mundial: estado-cêntrica e pluralista.

Política Externa: Política de Estado ou Política de Governo?
Ariane Cristine Roder Figueira
Mundorama, 10 junho 2010

Um tema recorrente no debate acadêmico contemporâneo sobre a política externa brasileira é a partidarização que esta vem sofrendo especialmente no governo Lula. Na visão de acadêmicos e alguns diplomatas, política externa deve ser encarada como política de Estado e não de governo, o que significa que as ações externas do país devem ser pensadas em longo prazo, com isenção de valores e regada de profissionalismo e pragmatismo. Em outras palavras, nessa visão, a política externa deve estar afastada dos interesses partidários de curto prazo, direcionada para grupos específicos da sociedade, base política do governo. Mas esses argumentos sugerem algumas questões, quais sejam: existe política isenta de valores? O insulamento dos assuntos da política externa garante a representatividade dos interesses da Nação? Quais os mecanismos de controle social e político existentes para assuntos decididos em âmbito internacional?
Para refletir sobre esse assunto recorreremos a um debate clássico entre as perspectivas tradicionalista (ou estadocêntrica) e pluralista, ambas com visões antagônicas sobre o modo de se fazer política externa.
A perspectiva tradicionalista (ou realista) trata os Estados como atores unitários e monolíticos, em que as decisões de política externa estão centradas exclusivamente nas mãos do Executivo, desconsiderando a interação entre os agentes domésticos como partícipes do processo de tomada de decisão. O pressuposto em que estiveram pautadas essas análises é que as decisões de política externa resguardam um diferencial significativo em relação às demais políticas públicas, devendo manter-se apartada dos interesses domésticos conflitivos para, com isso, tomar decisões que reflitam diretamente o interesse nacional. Por isso, o chefe de Estado e seu representante imediato para assuntos de política externa (o Ministro de Estado) teriam que manter concentrado em suas “mãos” essas decisões, visto que as mesmas deveriam preservar seu caráter de continuidade, afastando-se das influências geradas pelas mudanças políticas internas e pelos diferentes grupos de pressão.
Essas abordagens de cunho tradicionalistas (realistas) que caracterizam estudos de política externa apenas a partir da inserção da unidade (Estado) no macro sistema internacional, destacam os fatores negativos de uma possível politização da política externa, visto que observam na opinião pública e nos atores não-estatais um desprovimento da racionalidade e das informações técnicas necessárias para a tomada de decisão em política externa, uma vez que são agentes suscetíveis a emoções momentâneas, sem considerar e nem mesmo conhecer o passado e futuro que compõem as relações diplomáticas entre países e que influenciam diretamente na decisão do Estado em âmbito internacional.
Assim também, aos parlamentares não há espaço para participação em política externa, pois não provêem de informações técnicas e conhecimento especializado sobre o assunto, além de estarem muito próximos aos interesses conflitantes da sociedade, descaracterizando, portanto, o interesse nacional, o qual, segundo essa visão, deve ser representado pela Chancelaria. Portanto, processos de formulação e decisão na área de política externa são relativamente desconsiderados, tratando o interesse nacional como um consenso captado pelo governista que irá representá-los no âmbito internacional.
Para a abordagem realista das relações internacionais, o interesse nacional do Estado deve e está, portanto, orientado para o poder, sendo sua conduta permeada pelos constrangimentos e possibilidades externas. Desconsidera-se, com isso, as variáveis da política doméstica (interna) e sua relação com o ambiente internacional. Neste sentido, personificam a figura do Estado tratando-o, sob o ponto de vista analítico, como uma estrutura racional e monolítica, ou seja, uniforme e homogênea, análogo ao modelo das “bolas de bilhar” que interagem como outras estruturas dessa mesma natureza dentro de um sistema (Morgenthau, 2003).
Em oposição a essa visão, a tradição pluralista considera a multiplicidade de atores que interagem e influenciam as decisões internacionais adotadas pelos Estados, além de formarem uma rede complexa de relações transnacionais, ou seja, o Estado não pode ser considerado o único ator das relações internacionais. Com isso, observou-se a necessidade da formação de tradições teóricas que dessem conta de explicar qual o papel desses “novos” atores (Organizações Internacionais, organizações não-governamentais, empresas multinacionais, opinião pública, etc) para as relações internacionais e como os mesmos influenciam na formação da agenda externa dos Estados e na construção das preferências nacionais (ou do interesse nacional). Além disso, negam a tradição realista no que se refere ao foco de análise na segurança internacional e no desprezo a outros processos relevantes das relações internacionais, tais como os processos de cooperação entre os Estados cada vez mais freqüentes e institucionalizados.
Essas novas abordagens têm como origem comum a busca pela compreensão da política a partir de seu processo de constituição, considerando uma diversidade de variáveis que influenciam diretamente na formação da agenda, no processo de escolha entre as alternativas decisórias e no próprio processo de implementação da política, superando, com isso, as análises que consideram o Estado como um ator monolítico, em que o interesse nacional se confunde com o próprio interesse de Estado.
Nesta visão, o interesse nacional deve ser considerado como um vetor resultante flexível, mutável e fragmentado, sendo o interesse nacional interpretado como a somatória de interesses particulares em conflito, ou seja, toda decisão internacional do país irá gerar ganhadores e perdedores domesticamente. Nesta lógica, os pluralistas consideram como positiva a participação mais assertiva de parlamentares, opinião pública e atores não-estatais, já que as preferências nacionais constituídas no campo da política externa são resultantes das disputas internas e permeadas pelos constrangimentos e incentivos gerados pelo sistema internacional. Neste sentido, o processo decisório de política externa é um complexo jogo de interação entre diferentes atores permeados por uma imensa gama de estruturas, seja do sistema internacional, sejam do doméstico, envolvidos em um processo dinâmico de interação (Hudson; Vore,1995).
Neste sentido, a horizontalização decisória com o aumento da participação parlamentar nos assuntos de política externa passa a ser observada como um fator positivo, sendo garantia de representatividade democrática. Além disso, Lisa Martim (2000) e Helen Milner (1997) defendem que o Poder Legislativo passa também a ser considerado como um ator primordial no estabelecimento de cooperação entre os Estados, isto porque quanto maior a participação do Parlamento no processo decisório, maior a confiança que os outros Estados depositam no país para o estabelecimento de acordos, já que decisões tomadas pelo governo, com aprovação do Legislativo, demonstram ter sido fruto de debate doméstico nas devidas instâncias democráticas. Seriam também essas decisões mais estáveis, visto que não podem ser anuladas discricionariamente pelo Executivo, sendo elementos, portanto, que conferem maior credibilidade aos compromissos internacionais assumidos pelo Estado.
Outro ponto a ser considerado é o caráter “interméstico” cada vez mais predominante nas temáticas presentes nas agendas diplomáticas dos Estados, que dificulta uma apreensão muito clara sobre o que é interno e o que é externo. Exemplos disso são as questões de preservação ambiental, respeito aos direitos humanos, direitos da criança e do adolescente, políticas comerciais, financeiras entre outras diversas problemáticas. Neste sentido, a internacionalização e a expansão das agendas comercial e social têm trazido a política externa mais próxima às políticas públicas, dada suas características vinculantes, tais como os efeitos distributivos das políticas sobre a sociedade, bem como o nível de mobilização de atores estatais e não-estatais na busca por influenciar o resultado das decisões políticas tomadas em âmbito internacional.
Nesse ensejo, este debate permite-nos refletir sobre o melhor modo de se fazer e decidir política externa, seja ele centralizado e conduzido prioritariamente pela diplomacia, que garante sua continuidade e eficiência; seja ele horizontalizado, com influência de diversos atores, garantindo com isso maior representatividade democrática e credibilidade internacional, embora desse modo mais suscetível às descontinuidades e à ineficiência nas decisões.

Bibliografia
• CLARKE, Michael, WHITE, Brian (eds.) (1989). Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems Approach. Aldershot: Elgar.
• DEUTSCH, Karl W. (1982) “Como se Faz Política Externa” in Análise das Relações Internacionais. Brasília: Editora da UnB, 1982.
• HUDSON, Valerie M., VORE, Christopher S (1995). Foreign Policy Analysis Yesterday, Today and Tomorrow. Mershon International Studies Review, Vol. 39, nº 2, outubro.
• LIMA, Maria Regina Soares de (2000). “Instituições Democráticas e Política Exterior” in Contexto Internacional, vol 22, n. 2, julho-dezembro.
• MARTIN, Lisa (2000). “Democratic Commitments: legislatures and international cooperation”. Princeton, Princeton University Press
• MILNER, Helen V. (1997). “Interests, Institutions, and Information”. Princeton, Princeton University Press.
• MORGENTHAU, H. (2003) Política entre as Nações. Brasília: Editora UNB.
Ariane Cristine Roder Figueira é Doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo – USP e professora dos cursos de Relações Internacionais da Fundação Armando Álvares Penteado – FAAP e da Universidade Anhembi Morumbi (arianeroder@gmail.com).

Politicas de governo e politicas de Estado - Paulo Roberto de Almeida

Fui alertado, por um aluno de curso à distância -- um desses tantos cursos patrocinados pelo governo sobre gênero e raça, que cabe olhar com cuidado -- de que um texto meu estava sendo usado (sem que minha autorização tivesse sido sequer solicitada), obviamente de forma truncada e seletiva.
Para que não se perca o contexto mais amplo em que foram elaborados meus argumentos, transcrevo aqui o trabalho em sua integralidade, que pretendo retrabalhar assim que possível.

Sobre políticas de governo e políticas de Estado: distinções necessárias
Autor: Paulo Roberto De Almeida
Site do Instituto Millenium, Agosto 13, 2009

O que são políticas de Estado e o que são políticas de governo? Seriam os dois termos intercambiáveis, como preferem alguns? Ou são elas necessariamente distintas e próprias de cada situação, de cada arranjo de poder, correspondendo cada uma a uma forma específica de elaboração e de aprovação? Esta não é uma questão trivial, pois dependendo da resposta que se dá a estas questões pode-se estar sancionando meras políticas do governo como se fossem políticas de Estado ou travestindo as primeiras com a aura indevida do processo decisório articulado e responsável, como devem ser todas as políticas que aspiram à chancela “de Estado”.
Com efeito, determinadas políticas, seguidas por um governo específico, num dado momento da trajetória política de um país, podem corresponder à expressão da chamada “vontade nacional”, dado que contêm certo número de elementos objetivos que podem entrar na categoria dos sistêmicos ou estruturais, respondendo, portanto, ao que normalmente se designa como política de Estado. Alternativamente, porém, ela pode expressar tão somente a vontade passageira de um governo ocasional, numa conjuntura precisa, geralmente limitada no tempo, da vida política desse mesmo país, o que a coloca na classe das orientações passageiras ou circunstanciais.
Muitos pretendem que toda e qualquer política de governo é uma política de Estado, posto que um governo, que ocupa o poder num Estado democrático – isto é, emergindo de eleições competitivas num ambiente aberto aos talentos políticos – é sempre a expressão da vontade nacional, expressa na escolha regular daqueles que serão os encarregados de formular essas políticas setoriais. Os que assim pensam consideram bizantina a distinção, mas estes são geralmente pessoalmente do próprio governo, eventualmente até funcionários do Estado que pretendem se identificar com o governo de passagem. O que se argumenta é que, na medida em que suas propostas políticas já foram “aprovadas” previamente no escrutínio eleitoral, elas correspondem, portanto, aos desejos da maioria da população, sendo em conseqüência “nacionais”, ou “de Estado”.
Não é bem assim, pois raramente, numa competição eleitoral, o debate pré-votação desce aos detalhes e minudências das políticas setoriais e a todos os contornos e implicações dos problemas que podem surgir na administração corrente do Estado após a posse do grupo vencedor. Campanhas eleitorais são sempre superficiais, por mais debates que se possam fazer, e os candidatos procuram simplificar ainda mais os problemas em confronto, adotando slogans redutores, e fazendo outras tantas simplificações em relação às posições dos seus adversários. Por outro lado, as promessas são sempre genéricas, sem muita quantificação – diretamente quanto às metas ou sua expressão orçamentária – e sobretudo sem precisão quanto aos meios e seus efeitos no cenário econômico ou social. Todos prometem empregos, distribuição de renda, crescimento e desenvolvimento, defesa dos interesses nacionais, resgate da dignidade e da cidadania e outras maravilhas do gênero. Em outros termos, raramente a eleição de um movimento ou partido político ao poder executivo lhe dá plena legitimidade para implementar políticas de governo como se fossem políticas de Estado, que por sua própria definição possuem um caráter mais permanente, ou sistêmico, do que escolhas de ocasião ou medidas conjunturais para responder a desafios do momento.
Políticas de governo são aquelas que o Executivo decide num processo bem mais elementar de formulação e implementação de determinadas medidas para responder às demandas colocadas na própria agenda política interna – pela dinâmica econômica ou política-parlamentar, por exemplo – ou vindos de fora, como resultado de eventos internacionais com impacto doméstico. Elas podem até envolver escolhas complexas, mas pode-se dizer que o caminho entre a apresentação do problema e a definição de uma política determinada (de governo) é bem mais curto e simples, ficando geralmente no plano administrativo, ou na competência dos próprios ministérios setoriais.
Políticas de Estado, por sua vez, são aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma agência do Estado, justamente, e acabam passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) da máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações, análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários, quando não um cálculo de custo-benefício levando em conta a trajetória completa da política que se pretende implementar. O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o eventual exame e discussão no Parlamento, pois políticas de Estado, que respondem efetivamente a essa designação, geralmente envolvem mudanças de outras normas ou disposições pré-existentes, com incidência em setores mais amplos da sociedade.
Se quisermos ficar apenas com um exemplo, no âmbito da diplomacia, pode-se utilizar esta distinção. Política de Estado é a decisão de engajar um processo de integração regional, a assinatura de um tratado de livre comércio, a conclusão de um acordo de cooperação científica e tecnológica numa determinada área e coisas do gênero. Política de governo seria a definição de alíquotas tarifárias para um setor determinado, a exclusão de produtos ou ramos econômicos do alcance do tratado de livre comércio, ou a assinatura de um protocolo complementar definindo modalidades para a cooperação científica e tecnológica na área já contemplada no acordo. Creio que tanto o escopo das políticas, como os procedimentos observados em cada caso podem ser facilmente distinguidos quando se considera cada um dos conjuntos de medidas em função das características definidas nos dois parágrafos precedentes.
Por isso, não se pode pretender que as políticas de Estado possam ser adotadas apenas pelo ministro da área, ou mesmo pelo presidente, ao sabor de uma sugestão de um assessor, pois raramente o trabalho técnico terá sido exaustivo ou aprofundado o suficiente para justificar legitimamente essa designação. Isso se reflete, aliás, na própria estrutura do Estado, quando se pensa em como são formuladas e implementadas essas políticas de Estado.
Pense-se, por exemplo, em políticas de defesa, de relações exteriores, de economia e finanças – em seus aspectos mais conceituais do que operacionais – de meio ambiente ou de educação e tecnologia: elas geralmente envolvem um corpo de funcionários especializados, dedicados profissionalmente ao estudo, acompanhamento e formulação das grandes orientações das políticas vinculadas às suas respectivas áreas. Ou considere-se, então, medidas de natureza conjuntural, ou voltadas para uma clientela mais restrita, quando não ações de caráter mais reativo ou operacional do que propriamente sistêmicas ou estruturais: estas podem ser ditas de governo, aquelas não.
Portanto, quando alguém disser que está seguindo políticas de Estado, pare um pouco e examine os procedimentos, a cadeia decisória, as implicações para o país e constate se isso é verdade, ou se a tal política corresponde apenas e tão somente a uma iniciativa individual do chefe de Estado ou do ministro que assim se expressou. Nem todo presidente se dedica apenas a políticas de Estado, e nem toda política de Estado é necessariamente formulada pelo presidente ou decidida apenas no âmbito do Executivo.
Como dizem os americanos: think again, ou seja, espere um pouco e reconsidere o problema…