No dia 2 de dezembro último, a Venezuela foi oficialmente suspensa do Mercosul por não ter incorporado ao seu ordenamento jurídico interno a totalidade das normas exigidas pelo Protocolo de Adesão. A chanceler venezuelana, Delcy Rodriguez, desconsiderou a medida e criticou a “Lei da Selva de alguns funcionários que estariam destruindo o Mercosul”. No Brasil, a ex-presidente Dilma Rousseff lembrou que tampouco o Brasil teria incorporado algumas das normas que se estava a exigir da Venezuela.
A polarização de opiniões em torno das cláusulas democráticas é um fenômeno recente. Nos anos 1990, parecia ser mais fácil alcançar um entendimento quanto à natureza de um regime democrático. Vinte anos depois o panorama tornou-se menos claro.
Comentamos aqui quatro episódios que ajudam a elucidar essa transformação e a apontamos possíveis caminhos para a diplomacia brasileira nessa temática.
Os mecanismos de proteção democrática ou cláusulas democráticas entraram em voga no Sistema Interamericano nos anos 1990. Seu surgimento foi duplamente impulsionado pela redemocratização na América Latina e o fim da Guerra Fria. Antes disso, a Organização dos Estados Americanos (OEA) já se havia referido à importância da democracia representativa. Nas décadas anteriores, no entanto, o apoio da OEA à democracia se enquadrava geralmente na lógica da rivalidade Leste-Oeste e dos interesses econômicos norte-americanos. Em nome da democracia, os Estados Unidos empreenderam a derrubada, em 1954, do presidente da Guatemala, Jacobo Arbénz, eleito democraticamente, e a invasão da República Dominicana por tropas norte-americanas, em 1965, ambas iniciativas com o beneplácito da OEA. Enquanto isso, a Organização fazia vista grossa para as ditaduras militares latino-americanas.
A posição brasileira em relação ao proselitismo democrático (com a notável exceção da decisão brasileira de participar da Força Interamericana de Paz na República Dominicana) resumia-se a uma palavra: desconfiança. Temia-se encorajar os ímpetos intervencionistas norte-americanos. Sobretudo na América Central. Nos anos 1990 esse sentimento arrefeceu, mas não totalmente.
A diplomacia brasileira participou construtivamente da elaboração dos mecanismos de proteção democrática no âmbito da OEA, mas sempre com a preocupação em não criar instrumentos rígidos ou excessivamente intrusivos. Para o Brasil, importava preservar a margem para a solução negociada de crises. A OEA produziu dois instrumentos principais de proteção à democracia: a) o Compromisso de Santiago com a Democracia Representativa e a Resolução 1080, ambos de 1991, que formam o primeiro regime de proteção coletiva da democracia; e a b) a Carta Democrática Americana (2001), atual marco normativo da OEA sobre o assunto.
O Mercosul não tardou a seguir o mesmo caminho da OEA. O bloco passou por duas etapas de elaboração normativa. A primeira compreende a Declaração Presidencial de Las Leñas (1992) e a Declaração Presidencial sobre Compromisso Democrático (1996), compromissos não-vinculantes de defesa da democracia. A segunda abrange o Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrático no Mercosul (concluído em 1998, mas tendo entrado em vigor em 2002).
As cláusulas democráticas foram colocadas à prova já em 1992, quando o presidente peruano Alberto Fujimori promoveu um autogolpe. Com base na resolução 1080, o secretário-geral da OEA, João Clemente Baena Soares e o chanceler uruguaio, Hector Gross Espiell, foram despachados a Lima para negociar o restabelecimento da ordem democrática. A intensa atividade diplomática surtiu efeito positivo, e o Peru comprometeu a realizar eleições para Assembleia Constituinte.
Nesse episódio, o Brasil engajou-se numa solução pragmática, evitando sanções ou exigência de retorno a status quo ante. A diplomacia brasileira trabalhou com a preocupação de “preservar a nossa adesão ao princípio da defesa da democracia representativa, sem perder de vista a importância e peculiaridades do relacionamento com o Peru. ”
Outro teste para a democracia regional ocorreu no Paraguai. Era 1996, e Juan Carlos Wasmosy, primeiro presidente eleito após a redemocratização, via sua autoridade ameaçada pelo comandante do Exército, general Lino Oviedo. Na iminência de sofrer um golpe, Wasmosy recorreu ao Governo brasileiro, que lhe ofereceu apoio. Com a ajuda do embaixador do Brasil em Assunção, Márcio de Oliveira Dias, Wasmosy arquitetou um plano ardiloso para neutralizar Oviedo. A atuação preventiva da diplomacia brasileira envolveu entre outras ações: pressões sobre Wasmosy para que não renunciasse; o convencimento de congressistas paraguaios a fim de não acolherem eventual; e a articulação de uma saída honrosa para Oviedo. A crise foi debelada em poucas horas, quando Oviedo se viu sem apoio para levar adiante suas pretensões de poder.
O respaldo do Mercosul a Wasmosy, por meio de comunicados oficiais, ocorreu em complemento à movimentação diplomática desencadeada pelo Brasil e outros protagonistas importantes em Assunção.
A ação tempestiva e eficaz do Brasil diante da primeira ameaça de ruptura democrática no Mercosul, projeto que, àquela altura, se tornara o carro chefe da política externa brasileira, inaugurou um padrão de conduta diplomática, que conjugava a negociação diplomática (de preferência preventivamente) e a invocação de cláusulas democráticas. Contudo, esse padrão não se repetiu em 2012.
Em 2012, o Paraguai voltou a atravessar grave crise política. O presidente paraguaio Fernando Lugo havia sido alvo de processo de impeachment relâmpago. A rapidez do procedimento surpreendeu a todos, embora o texto constitucional paraguaio admitisse essa possibilidade.
Não foi essa a opinião dos chanceleres do Mercosul, que –depois de visita às pressas a Assunção- concluíram ter havido ruptura da ordem democrática e razão suficiente para aplicar a suspensão prevista no Protocolo de Ushuaia. Como resultado, o Paraguai foi impedido de participar dos foros do Mercosul “até o restabelecimento da ordem democrática”, isto é, até a posse do presidente Horacio Cartes, que, eleito, assumiu em agosto de 2013.
O caso gerou muita polêmica. Primeiro, em razão da fragilidade jurídica da sanção: o rito constitucional do impeachment havia sido respeitado. Como bem sintetizou Doratioto, “Lugo foi constitucionalmente eleito e constitucionalmente deposto. Não só ele foi eleito, os deputados e os senadores também foram. ” Outra crítica foi a não realização da etapa de consultas, prevista no Protocolo de Ushuaia.
Se o impeachment foi consumado no afogadilho, o mesmo se pode dizer da decisão de suspender o Paraguai. Não houve, como em 1996, espaço para ações preventivas ou sequer paliativas. Ao embarcar numa ação coletiva patrocinada pela Argentina e Venezuela, o Brasil abdicou de um formidável ativo de que dispunha, particularmente em função da usina de Itaipu: a importância sem paralelo do Brasil para o Paraguai.
O ingresso da Venezuela foi efetivado ato contínuo à suspensão Paraguai. A medida foi amplamente interpretada como manobra para contornar o impasse em torno da ratificação do Protocolo de Adesão da Venezuela, que o Senado paraguaio se recusava em aprovar.
A suspensão do Paraguai marca inflexão na agenda política do Mercosul, sendo apontada como exemplo de decisão movida muito mais por afinidades partidárias entre o Partido dos Trabalhados e o Frente Guasú, base de apoio de Lugo, do que pela boa prática diplomática. O episódio deixou um saldo negativo para o Governo brasileiro, que se desgastou não apenas com o Governo paraguaio, mas também com o Congresso Nacional, que identificou ali uma prova da fragilidade da atuação do Executivo (particularmente do Itamaraty) no front diplomático. Parlamentares críticos ao Governo brasileiro aproveitaram a oportunidade para impulsionar um protagonismo diplomático do Congresso Nacional sem precedentes na tradição brasileira.
A repressão do Governo venezuelano diante das manifestações populares de fevereiro de 2014, inclusive a prisão de líderes oposicionistas, levou à intensificação do ativismo diplomático do Congresso brasileiro. Àquela altura a oposição venezuelana havia perdido toda interlocução com o Itamaraty.
Quando líderes como a ex-deputada Maria Corina Machado saíram em busca de apoio internacional à sua causa, o Congresso brasileiro aproveitou a oportunidade. No Brasil, a bancada da oposição já identificava na política externa, sobretudo nas relações com a Venezuela e a Bolívia, uma fragilidade a ser explorada politicamente.
Na segunda metade de 2015, as preocupações em torno da crise na Venezuela convergiram em torno de um tema específico: a presença de observadores eleitorais nas eleições legislativas. A data das eleições havia sido marcada para 6 de dezembro, mas pairavam incertezas quanto às condições em que o pleito se daria. O Governo venezuelano recusava a observação eleitoral pela OEA, admitindo apenas a presença de observadores da Unasul. Ainda assim, o escopo da missão da Unasul permanecia indefinido diante de restrições impostas pelo Conselho Nacional Eleitoral (CNE), órgão eleitoral venezuelano.
A Unasul dialogava com a Venezuela por meio de uma comissão de chanceleres, integrada por Brasil, Colômbia e Equador. O Itamaraty coordenava-se com o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) na negociação dos termos de referência para a observação eleitoral. O Tribunal defendia que os observadores eleitorais pudessem aferir não apenas os procedimentos de votação, mas também a existência de um ambiente institucional que garantisse participação em condições de igualdade. O TSE propunha, ademais, que a missão de observação eleitoral fosse chefiada pelo ex-ministro Nelson Jobim, cujas credenciais de independência e competência técnica eram amplamente reconhecidos no Brasil.
O nome do ex-ministro, contudo, foi vetado pelo Governo venezuelano, que optou pelo ex-chanceler argentino Jorge Taiana, visto como simpatizante do regime bolivariano. Inconformado com a evolução dos acontecimentos, o TSE tornou público seu descontentamento em nota em que informava que não mais participaria do processo de observação eleitoral.
O gesto do TSE, muito apreciado no Senado, desacreditava a observação eleitoral levada a cabo pela Unasul. O Governo brasileiro, entretanto, procurou minimizar o episódio e se conformou com a escolha de Taiana.
Em meio à crise, o Itamaraty equilibrou-se entre as pressões do Palácio do Planalto para manter-se fiel ao aliado político venezuelano e as críticas contundentes do Senado e do Tribunal Superior Eleitoral, que insinuavam que o Brasil estaria sendo complacente enquanto à exigência de padrões mínimos para a observação eleitoral. Embora as eleições legislativas tenham finalmente ocorrido, dando vitória avassaladora à oposição, a Assembleia Nacional continuou enfrentando dificuldades para fazer valer suas prerrogativas constitucionais.
Embora o cenário político no Brasil tenha mudado substancialmente, não será fácil recuperar a credibilidade do Brasil, acusado de se omitir diante do ocaso da democracia venezuelana. Um importante passo foi dado com a recente decisão de suspender a Venezuela do Mercosul.
Apesar dos percalços, a democracia é marca distintiva da integração latino-americana e do sistema interamericano. Desempenha função aglutinadora. É o nosso totem. Outros blocos terão sido mais exitosos em outras conquistas (igualmente importantes e até certo ponto dignas de emulação pela América Latina): a ASEAN, na inserção competitiva de suas economias no mercado mundial; a Europa, na integração monetária, apesar dos percalços da Zona do Euro.
O fato de o próprio conceito de democracia ter deixado de ser consensual torna imperativo que se busque, pelo diálogo, resgatar uma visão comum sobre um dos pilares da integração. Mas diálogo apenas não resolve. Há linhas vermelhas que não podem ser cruzadas: cláusulas democráticas existem para impor penalidades àqueles que incorrem em flagrantes violações à prática democrática.
Sanções internacionais são recursos extremos, sim. Não cabem em situações dúbias, como a do impeachment do presidente Fernando Lugo. E devem ser combinadas com a ação diplomática, a exemplo do que fez o Brasil diante da ameaça de golpe do general Lino Oviedo. Feitas essas ressalvas, as cláusulas democráticas constituem legítimo instrumento para a diplomacia brasileira. Não são panaceia, mas tampouco tabu.
Notas
Sobre o autor
Eduardo Paes Saboia é diplomata de carreira (e_saboia@hotmail.com).
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