O livro não é tanto sobre os militares, mas sobre a diplomacia da era militar, focando das relações exteriores do Brasil, tal como conduzidas pelos chanceleres do período, dois politicos e quatro diplomatas, por sinal. Como a resenha já não está mais disponível em nenhuma das três revistas nas quais foi originalmente publicada, eu a reposto aqui, para acesso amplo:
1682. “Sucessores bem-sucedidos? Um balanço realista (e completo) da diplomacia na era militar”, Brasília, 4 novembro 2006, 6 p. Resenha de Fernando de Mello Barreto: Os Sucessores do Barão, 2: relações exteriores do Brasil, 1964-1985 (São Paulo: Paz e Terra, 2006, 519 p.; ISBN: 85-7753-004-3). Revista Política Externa (São Paulo: vol. 15, n. 3, dez. 2006-fev 2007, p. 191-196; ISSN: 1518-6660). Versão resumida publicada, sob o título de “Diplomacia durante a ditadura”, na revista Desafios do Desenvolvimento (Brasília: ano 3, nº 29, dezembro 2006, p. 63). Plenarium (Brasília: Câmara dos Deputados; ano V, n. 5, maio 2008, p. 310-315; ISSN: 1981-0865). Relação de Publicados n. 728, 729.
Sucessores bem-sucedidos?
um balanço realista (e completo) da diplomacia na era militar
Fernando de Mello Barreto:
Os Sucessores do Barão2: 1964-1985 - relações exteriores do Brasil
(São Paulo: Paz e Terra, 2006, 519 p.; ISBN: 85-7753-004-3)
A exemplo do primeiro volume desta obra – que cobria, de fato, o período pós-Barão, ainda que de modo lato: Os Sucessores do Barão: relações exteriores do Brasil, 1912-1964 (Paz e Terra, 2001) –, Fernando Mello Barreto oferece, no presente livro, uma história das relações internacionais e da política externa do Brasil, em seu sentido mais amplo, cobrindo tanto os episódios diplomáticos, estrito senso, como o quadro mais abrangente da economia e da política mundiais. A perspectiva é linear, método já adotado no volume precedente: seis chanceleres (dois políticos e quatro de carreira) sucederam-se de 1964 a 1985 à frente do Itamaraty, ou seja, durante o regime autoritário, quando cinco generais do Exército e uma junta militar (au complet) ocuparam o poder no Brasil.
Da intervenção na República Dominicana à Guerra das Malvinas, da recusa do TNP e do Acordo Nuclear com a Alemanha à “pacificação nuclear” com a Argentina, do apoio ao colonialismo português ao reconhecimento dos novos regimes surgidos depois da “revolução dos cravos”, passando pelos tratados de cooperação com os países vizinhos (Bacia do Prata, Amazônia, Itaipu, entre outros), os principais episódios da diplomacia brasileira são tratados de forma minuciosa, fazendo desta obra uma referência indispensável para o conhecimento e o enquadramento cronológico desses anos cruciais de transformações geopolíticas no plano mundial e de grandes mudanças econômicas no próprio Brasil. Um sintético epílogo retraça as mudanças mais relevantes, na fase recente, em relação ao período militar, como por exemplo a aceitação do TNP e a inserção nos mecanismos de controle de tecnologias sensíveis.
O prefácio de Rubens Ricupero já levanta uma primeira questão, pertinente, quanto ao título desta obra em três volumes, que vai da morte do Barão até a atualidade (estando seu autor ocupado agora na feitura do terceiro). Compreende-se a designação de “sucessores” para aqueles que ocuparam, na primeira metade do século XX, a chefia da chancelaria brasileira, quando a presença de Rio Branco era uma sombra gigantesca a apequenar a obra dos que lhe seguiram imediatamente. Mas, como atribuir a mesma classificação aos condutores das relações exteriores em meados da segunda metade desse século, quando os problemas regionais e internacionais enfrentados pelo Brasil eram bastante diferentes daqueles que tinham mobilizado a atenção do grande chanceler? Recorda Ricupero, a esse propósito, a frase de um humorista argentino sobre “los venidos a más”, como a sugerir que todos os chanceleres, depois do Barão, terão sido meramente “suplementares”.
A rigor, os “herdeiros involuntários” enfrentaram problemas similares: as relações sempre delicadas com os vizinhos da América do Sul, a começar pela Argentina; a indiferença das grandes potências em face das pretensões do Brasil no sentido de querer ocupar um espaço mais afirmado na cena internacional (ou seja, a busca de um statuspreeminente na Liga das Nações e, depois e ainda hoje, no CSNU); o acesso a tecnologias sensíveis, geralmente cerceado pelas mesmas potências; o aproveitamento dos recursos energéticos no entorno geográfico; a defesa contra choques adversos vindos do cenário internacional (no plano financeiro, no comercial e no do, então indispensável, petróleo); o alinhamento, enfim, com os pequenos (países em desenvolvimento) ou o “desalinhamento” com os grandes, como opções basicamente políticas, quando não de origem econômica e tecnológica. Esses mesmos problemas ocuparam todos e cada um dos “seguidores” do Barão, em intensidade variável segundo as épocas, com destaque para os formidáveis desequilíbrios e as carências temporárias – nossa tradicional “vulnerabilidade externa” – introduzidos a partir de 1929 e, sobretudo, no decurso da Segunda Guerra Mundial.
Mas, as condições externas, o ambiente regional, as circunstâncias históricas e, sobretudo, a situação econômica e a política doméstica foram fundamentalmente diferentes, para esses “sucessores” do período militar, do que elas tinham sido para os titulares da chancelaria brasileira na primeira metade do século XX. Estes não cabiam nos “sapatos” do Barão, tão impressionante tinha sido a sua presença à frente do Itamaraty entre 1902 e 1912 – e certamente desde antes, na resolução de várias pendências lindeiras –, mas os segundos, constrangidos pela geopolítica algo maniqueísta do período militar, foram, mais do que sucessores, um conjunto heteróclito de herdeiros distantes do Barão do Rio Branco. A sucessão, se o termo se aplica, se justificaria, provavelmente, pelo que Ricupero chama de “paradigma Rio Branco” – uma agenda institucional fixada pelo próprio Itamaraty, raramente deixada, portanto, ao humor mutável de políticos ignorantes em política internacional – e a notável continuidade que isso implicou para a nossa política externa. De fato, o termo sucessores só se compreende nessa perspectiva, a de uma mesma linha de atuação ao longo do tempo, o que nem sempre foi o caso de nossos vizinhos mais voláteis politicamente e, em conseqüência, mais erráticos em suas respectivas diplomacias.
Lido o prefácio de Ricupero e a introdução do autor – que ressalta os elementos principais da cronologia econômica e política desses anos –, recomenda-se ao leitor saltar ao epílogo, pois ali se faz uma síntese das diferenças e particularidades daquela época em relação às ulteriores, o que permitirá começar a ler os capítulos vinculados a cada chanceler com uma noção do que é permanente e do que foi diferente no tocante aos problemas enfocados, seja no plano sincrônico, seja em perspectiva diacrônica. Permito-me transcrever dois trechos importantes desse epílogo: “Apresentar balanço da política externa executada pelos Sucessores do Barão durante o regime militar brasileiro constitui tarefa complexa, pois a leitura dos fatos ocorridos no período entre 1964 e 1985 não permite julgamentos categóricos, uma vez que não houve uniformidade nas ações diplomáticas, embora tenham se apresentado algumas características constantes. A falta de uniformidade se evidencia quando se compara, por exemplo, de um lado a prioridade dada ao relacionamento com os Estados Unidos durante o governo Castello Branco (especialmente com Juracy Magalhães) e, de outro, a distância entre Washington e Brasília durante os governos de Geisel e Carter. As diferenças aparecem também no relacionamento com Portugal e territórios de expressão portuguesa, bem como na política com relação ao Oriente Médio que passou de eqüidistância para claro apoio a várias das teses árabes e palestinas” (p. 439). Fernando Mello Barreto chama a atenção, logo em seguida, para a constância do binômio “segurança com desenvolvimento”, que seria o mote do governo militar, manifestada na vertente externa pela defesa acirrada da soberania nacional, embora comprometida esta pelas nossas limitadas possibilidades de mudar, de modo sensível, o sistema internacional.
A transcrição do penúltimo parágrafo oferece um balanço honesto da diplomacia do período militar: “Apesar dos enormes obstáculos econômicos externos que enfrentou a diplomacia, sobretudo no final do período, a política externa do período militar alcançou os objetivos a que se propôs: o Brasil se manteve distante de conflitos internacionais (não enviou tropas ao Vietnã e sua ação militar se limitou à liderança de forças interamericanas na República Dominicana); aproximou-se de seus vizinhos (inclusive a Argentina no último governo do período); assegurou a cooperação amazônica; ampliou as exportações para além de fronteiras ideológicas; neutralizou as ações argentinas contrárias à construção de Itaipu; manteve o fornecimento de petróleo pelos países árabes e resistiu às pressões americanas contrárias ao acordo nuclear com a Alemanha” (p. 495-6). O autor relembra que algumas dessas posturas seriam revistas posteriormente – como a recusa do TNP, a aceitação do sionismo como uma forma de racismo e a resistência soberanista no tratamento das questões ambiental e dos direitos humanos –, objeto de um terceiro volume da obra, que ele fica nos devendo.
Feito o balanço sumário e incorporada essa perspectiva abrangente da política externa no período militar, cabe agora ao leitor penetrar na leitura detalhada de cada um dos capítulos, que não são numerados nem datados, levando simplesmente os nomes dos titulares da chancelaria. Vasco Leitão da Cunha, da carreira diplomática, inaugura o período, com uma “nova política externa”, na verdade uma volta ao velho alinhamento diplomático com os EUA, política que se acreditava superada a partir da “política externa independente” de Jânio e Jango. Estávamos em plena Guerra Fria e o problema de Cuba dominou as relações interamericanas durante a maior parte da década. Juracy Magalhães, militar e político, foi o segundo chanceler da presidência Castello Branco, tendo ficado tristemente famoso pela frase segundo a qual “o que [era] bom para os EUA, é bom para o Brasil”, o equivalente, como lembra Ricupero, das “relações carnais” que o governo Menem quis ter com os EUA, de uma fidelidade canina ao chamado Ocidente.
O governo Costa e Silva introduz a “diplomacia da prosperidade”, conduzida pelo político e banqueiro Magalhães Pinto. Ocorre, então, uma volta a padrões autônomos de política externa, que, se não chega a ser tão “independente” quanto à do início da década, pratica o “desalinhamento” da recusa ao TNP e o desenvolvimentismo do início da NOEI, a “nova ordem econômica internacional”, que seria mais tarde enterrada por Reagan e Tatcher. A “nuclearização pacífica” do Brasil, prometida por Magalhães Pinto em abril de 1967, logo se chocaria com a realpolitik dos EUA: o Brasil mantinha a posição oficial de que explosões “pacíficas” poderiam ser empregadas em “grandes obras de engenharia, [para] interligar bacias fluviais, abrir canais e portos, consertar enfim a geografia” (p. 128).
Gibson Barboza, diplomata de carreira, foi o chanceler do presidente Médici, na fase mais dura do regime militar, também a de maior crescimento econômico. A despeito do fechamento do governo no binômio “segurança e desenvolvimento” e da disseminação de regimes militares na América Latina, o Itamaraty, paradoxalmente, nunca foi tão livre para conduzir uma diplomacia essencialmente profissionalizada e extremamente ativa, em quase todos os cenários abertos à sua atuação, entre eles o da África. Os EUA continuavam a se opor à política nuclear do Brasil, mas Nixon, de maneira infeliz, proclamou a liderança brasileira na região, o que certamente prejudicou muito os esforços então empreendidos pelo Itamaraty para a integração física do continente.
Azeredo da Silveira, outro diplomata de carreira, ocupou a chancelaria sob Geisel, o mais desenvolvimentista dos presidentes e o mais interessado em política externa. Todo o governo foi marcado pelo primeiro choque do petróleo, pelo reconhecimento da China e pela guerra civil angolana, temas que mobilizaram intensamente a diplomacia, colocada sob a égide do “pragmatismo responsável”. Silveira presidiu à expansão do serviço exterior e aproximou-o ainda mais dos países em desenvolvimento, mesmo sob críticas internas de setores da direita. Fernando Mello Barreto caracteriza a política externa regional, nessa época, como de “dificuldades platinas e êxito amazônico” (p. 245), em alusão às disputas com a Argentina sobre o aproveitamento dos recursos hidroelétricos do Paraná e à conclusão do Tratado de Cooperação Amazônica. Persistiram os conflitos com os EUA, sobretudo depois da assinatura do acordo nuclear com a Alemanha (1975) e da cessação, por rompimento brasileiro, do acordo militar com os EUA (1977).
Saraiva Guerreiro, também de carreira, foi o último chanceler da era militar, atuando sob o impacto da segunda crise do petróleo e da crise da dívida externa, mas com certa independência, uma vez que o general Figueiredo não se envolvia muito em temas diplomáticos. A política externa foi então considerada como sendo “universalista”, mas o seu principal feito foi mesmo começar o período concluindo um acordo com a Argentina e o Paraguai em torno da questão de Itaipu (1979). Ainda mais surpreendente, foram assinados acordos de cooperação militar e nuclear com o vizinho platino, bases de todo o processo ulterior de cooperação e de integração. Como demonstra Mello Barreto, durante todo o regime militar o PIB brasileiro faria um progresso espetacular, ao passo que o argentino praticamente estagnou. A seção econômica nesse capítulo é a mais longa do livro et pour cause: nunca o Brasil enfrentou tantos problemas como nos anos 1980, com declínio do PIB e aumento da dívida externa. O fim do regime militar e a transição para a democracia no Brasil coincidiu, no plano mundial, com o início do fim do socialismo enquanto regime alternativo ao capitalismo: novos tempos e novas políticas, de que o autor tratará em seu terceiro volume.
Ricupero sublinha com razão, em seu prefácio, a “solidez do levantamento cuidadoso do encadeamento dos acontecimentos”, a “linguagem clara, direta e sem obscuridades com que a narrativa articula os fatos e decisões mais importantes”, a “rica documentação que ampara e fundamenta cada etapa da construção da trama expositiva, com farta utilização dos mais expressivos e reveladores trechos de discursos e documentos da época, bem como a exaustiva fundamentação do texto em notas de origem ou elucidativas, as quais chegam, em certos capítulos, a mais de 600”. Não se pode deixar de concordar com ele em que se trata de “trabalho pioneiro sobre período histórico ainda próximo, e por isso mesmo, percebido confusamente como magma de lembranças sem forma definida”. Impossível, tampouco, não concluir com Ricupero: “Será, por muito tempo, creio, a obra insubstituível para encetar o estudo de um dos períodos da história da política exterior do Brasil com implicações mais determinantes para a fase que vivemos hoje”. Um importante instrumento de trabalho para os pesquisadores, o índice remissivo, ausente da maior parte dos livros publicadas no Brasil, completa este volume, que passa a figurar em plano elevado na bibliografia especializada. Que venha logo o terceiro volume!
Paulo Roberto de Almeida
[Brasília, 4 novembro 2006]
Revista Política Externa (São Paulo: vol. 15, n. 3, dez. 2006-fev 2007, p. 191-196; ISSN: 1518-6660). Versão resumida publicada, sob o título de “Diplomacia durante a ditadura”, na revista Desafios do Desenvolvimento (Brasília: ano 3, nº 29, dezembro 2006, p. 63). Plenarium (Brasília: Câmara dos Deputados; ano V, n. 5, maio 2008, p. 310-315; ISSN: 1981-0865).
