1268) Reforma tributaria: a arte de complicar as coisas

A ilusão sobre a reforma tributária
Maílson da Nóbrega
Revista Veja, Edição 2125 - 12 de agosto de 2009

O erro foi atribuir o ICMS aos estados. Nos outros países, o tributo cabe ao governo central, que o reparte com as outras esferas. É que essa forma de tributar precisa ser harmônica.

A carga tributária atingiu 35,8% do PIB. Chegou a hora da reforma? Difícil. Ilude-se quem espera mudança e simplificação. Pode até piorar, caso passe o projeto que está no Congresso, que muda ou cria 381 normas.

Países de renda média como o Brasil têm carga tributária em torno de 20% do PIB. Casos de Chile, México e China. A nossa é semelhante às de Inglaterra, Alemanha e Nova Zelândia. Supera as de Canadá, Japão e Suíça. É 27% maior do que a dos EUA. Parece buscar o nível dos países nórdicos (perto de 50% do PIB).

A carga tributária dos países ricos reflete sua renda e riqueza. Nos acima mencionados, a renda per capita média, pela paridade do poder de compra, é quatro vezes a brasileira. Por isso, pelo menos a metade de sua arrecadação vem da tributação da renda e da propriedade (23% no Brasil).

Em 1988, nossa carga era de 22,4% do PIB. Sua impressionante elevação derivou da farra fiscal da Constituição de 1988 e, a partir do Plano Real (1994), de aumentos reais de 120% do salário mínimo, que reajusta dois de cada três benefícios do INSS.

A Constituição foi um desastre fiscal em quatro atos: (1) aumentos insustentáveis de aposentadorias; (2) vantagens obscenas para servidores públicos; (3) maiores vinculações de receitas a despesas e transferências da União para estados e municípios; e (4) atribuição de poderes aos estados para legislar sobre o ICMS.

Antes, em 1965, havíamos herdado um razoável sistema tributário. Introduziu-se a tributação do consumo pelo valor agregado, mais racional e hoje praticada em mais de 100 países. O Brasil, pioneiro na América Latina com o IPI e o ICM (depois ICMS), o adotou antes de países europeus.

O erro foi atribuir o ICMS aos estados. Nos outros países, o tributo cabe ao governo central, que o reparte com as outras esferas. É que essa forma de tributar precisa ser harmônica no mesmo espaço econômico. Daí a prioridade que os países integrantes da União Europeia atribuem à harmonização.

No início, uma lei complementar e o Senado fixavam as normas e alíquotas do ICM, respectivamente. Brechas legais provocaram guerra fiscal, exigindo a criação de um conselho com representantes da União e dos estados (o Confaz) para harmonizar as regras. Se envolvessem incentivos fiscais, precisavam de aprovação unânime.

A Constituição confundiu harmonia com autoritarismo e liberou geral. Os estados ganharam o poder de legislar sobre o ICMS. Surgiram 27 legislações e incontáveis normas e alíquotas. Uma bagunça. Ultimamente, no combate cego à sonegação, os estados ampliaram o uso da substituição tributária, pela qual o ICMS é cobrado na fonte de produção. Mais bagunça, distorções e perda de eficiência econômica.

De 1988 até agora, os gastos com pessoal, previdência, vinculações, juros e outros igualmente obrigatórios formaram uma despesa pública rígida de 35% do PIB. Foi preciso aumentar tributos para financiar a festa. Três quartos da elevação se explicam pelos gastos previdenciários, que passaram de 4% para 13% do PIB de 1988 para cá.

Dado o nosso nível de renda, recorreu-se crescentemente a impostos sobre o consumo e cada vez mais sobre setores que não sonegam: automóveis, combustíveis, energia elétrica e telecomunicações, dos quais vem mais da metade da arrecadação do ICMS. O Brasil se tornou campeão de tributação nesses setores. Novas distorções.

Os tributos sobre o consumo penalizam mais as classes de menor renda. Entre 1996 e 2008, passaram a representar 54% da renda das famílias que ganham até dois salários mínimos, contra 29% das que percebem mais de trinta salários. Nesse período, o aumento da carga foi pior para as famílias pobres: tomou mais 26% de sua renda (11% nas maiores rendas). O sistema tributário ficou socialmente perverso.

A rigidez da despesa inibe a redução da carga tributária. A substituição tributária agrava os efeitos distorcivos do ICMS. O aumento dos gastos correntes, que piorou no governo Lula, escanteia os investimentos. Mudar tudo isso implica contrariar poderosos interesses e enfrentar complexas negociações. Não há liderança política disponível para o desafio. Ainda bem que o Brasil tem dado certo em outras áreas.

Maílson da Nóbrega é economista