Agences publiques et infrastructure : deux grandes questions au Brésil
Paulo Roberto de Almeida
Projet de numéro special d’ENTREPRISES & HISTOIRE
Regulation and Competition in Historical Perspective: The Brazilian Case
Coordinateurs : Luiz Carlo Delorme Prado, Professor, IE-UFRJ); Hildete De Moraes Vodopives, Docteur, Sorbonne Université); Directeur: Prf. Dominique Barjot.
2) No Brasil na década de 1990 surgiram várias agências reguladoras setoriais, que foram criadas como autarquias especiais, tendo como principais características diretorias colegiadas com mandato fixo e independência política para fiscalizar e regular determinado setor. Como você avalia a experiência de regulação através dessas organizações?
L’expérience du Brésil en matière d’agences sectorielles est relativement positive, mais certains aspects doivent être soulignés en vue des questions qui se sont posées après plus de deux décennies du travail qui leur a été assigné. L’objectif visé par ces réformes de l’administration publique entreprises par le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso (deux mandats : 1995-1998 et 1999-2002) était celui de rendre l’action de l’État, dans le domaine des services collectifs, indépendante des politiques conjoncturelles des gouvernements successifs. Dans ce sens, les agences – plusieurs ont été créées sous ses mandats, mais le processus continue jusqu’aujourd’hui – ont à peu près rempli le rôle qui leur avait été assigné par la loi générale des agences.
Il n’empêche que la structure générale du système politique brésilien – très proche de celui de l’Italie, soit, soumis à une certaine mainmise des partis sur les postes publics, et la “lotizzazione” qui en découle – a vite pris le contrôle de certaines de ces agences par l’action – concertée ou individuelle, cela n’importe pas pour le moment – des lobbys sectoriels, des groupes d’intérêt ou de grandes entreprises à vocation monopoliste ou à tendances typiques des phénomènes des cartels.
Il faut voir dans cette action l’origine de la désignation de véritables représentants de ces groupes d’intérêt pour ces agences, soit, l’ouverture à la corruption ou à la déformation de leurs objectifs. Dans certains cas, les agences ont commencé à défendre les intérêts des entreprises du secteur plutôt que l’intérêt de la société ou des consommateurs. Cela a été très clair dans les domaines des assurances médicales, les pharmaceutiques, l’énergie, ainsi que beaucoup d’autres secteurs. Parfois, des anciens fonctionnaires du ministère sectoriel avaient été déjà conquis à défense de ces intérêts, précédemment à leur désignation à l’une ou l’autre des agences, ce qui se faisait par le biais des pressions de politiciens élus (déjà soutenus financièrement par les entreprises du secteur) sur le Palais du président (chargé d’envoyer les nominations au Congrès).
Le gouvernement Lula, l‘un des plus corrompus dans l’histoire politique du Brésil, fut particulièrement touché par cette perversion du système des agences sectorielles, en désignant des syndicalistes amis – qui forment une véritable mafia corrompue au Brésil – à des postes de direction.
Le gouvernent Lula lui-même a, dès son début, cherché à casser l’indépendance d’une de ces agences – celle des télécommunications – car il ne voulait pas accepter l’indicateur de prix choisi pour la correction annuelle des tarifs du secteur; le cas est monté à la Justice, et on a décidé, contre la Loi, le changement demandé par le gouvernement (à titre de défendre les intérêts de consommateurs, en vue d’une correction moins élevée); or, l’année suivant, c’est le nouveau indicateur de prix adopté en remplacement – le Brésil en a plusieurs, chacun avec un certain basket – qui a subi le plus fort renchérissement.
Une suggestion pour la désignation de nouveaux directeurs de ces agences est l’établissement d’une espèce de quarantaine, entre des postes publics (dans le gouvernement ou dans les agences) et le secteur privé, comme il existe déjà dans le domaine des banques centrales dans certains pays, par rapport à des invitations du secteur financier. Cette quarantaine pourrait fonctionner dans l’un ou l’autre sens, ou dans les deux sens, avant ou après l’assomption de fonctions publiques.
1) No Brasil serviços em infraestrutura responsáveis pelo fornecimento de serviços públicos (energia, portos, transportes, telecomunicações) já foram privados, administrados diretamente pelo Estado, fornecidos por empresas privadas sob concessão do Estado e fornecidos por empresas privadas reguladas pelo Estado. Quais são ao seu ver o papel do Estado no fornecimento desses serviços no Brasil compatíveis com crescimento de longo prazo em uma economia de mercado?
Dans l’histoire économique, les grands travaux sont normalement associés aux initiatives des États centralisées, dès qu’une certaine société échappe aux contraintes des simples communautés d’agriculteurs isolés pour s’organiser autour de cités et de ports. Des canaux, des entreprises de canalisation et d’aménagement du territoire, des routes, et des murailles ou forteresses contre des ennemis ou des bandits agissant en groupes. Le fameux « despotisme oriental » de Karl Wittfogel n’a pu naître que dans des « sociétés hydrauliques », présentés dans certains travaux de Marx comme appartenant au « mode asiatique de production », ce qui ne veut dire absolument rien. En tout cas, la Chine est un exemple précoce de travaux d’infrastructure entrepris par un état organisé, presque une bureaucratie rationnelle-légale, en plus du type patrimonial de domination politique.
À Rome, moins centralisée que ne l’était la Chine, les grands travaux publiques étaient aussi le domaine de l’État, soit sous contrôle du Sénat, sous la République, soit menés par les représentants de l’Empereur, sous l’Empire. Tous les chemins menaient à Rome ? Peut-être, mais tous étaient faits par des esclaves ou travailleurs serviles, commandés par une machine bureaucratique qui a perduré pendant quelques siècles, avant le démembrement et la disparition de l’Empire occidental vers le IV siècle de notre ère. Les monarchies centralisées qui sont apparus en Europe à l’âge moderne ont repris cette ancienne tradition, y compris parce que, avec le mercantilisme et les lois de navigation, le commerce extérieur et les travaux associés à la défense de l’État sont devenus des entreprises impossibles à des commerçants, banquiers ou grands propriétaires.
La tendance a pris encore de l’essor dans des États centralisées, comme sont ceux de la péninsule ibérique. Le souverain, par l’entremise des courtiers, associé à des notables et à des maîtres de l’argent, a tout le pouvoir de concéder des droits sur les nouvelles terres, à autoriser les compagnies monopolistes, à vendre des postes servant à des fins publiques, enfin émettre des ordonnances, des arrêtés royaux sur la régulation de certains services. Au Brésil indépendant, tous les grands ouvrages sont entrepris sous le signe des PPPs, partenariats public-privés, souvent avec des capitaux anglais. Tous les chemins de fer, les travaux urbains (gaz, illumination, voirie, transports), ports et autres grands œuvres ont été autorisés par l’État, mais accomplis dans la pratique par des entrepreneurs privés, dotés de concessions de plusieurs années, parfois 99 ans. Cela a marché de manière satisfaisante – surtout parce qu’il y avait la garantie d’intérêt au moins à 6%, soit souvent le double de ce qui payait le marché des capitaux à la métropole, ou les consoles de l’État.
Tout cela a pris fin après la Grande Guerre, surtout après la crise de 1929, quand le nationalisme croissant conduit à l’étatisation de la plupart des services publics – électricité, voirie, communication, transport – y compris la propriété du sous-sol, séparé de celle de la surface du terrain (l’obsession du pétrole naît à ce moment-là). Le régime militaire au Brésil, avec une tendance à étatiser tous les « domaines stratégiques » de l’économie, a résulté dans l’exacerbation démesurée des entreprises d’État, et dans l’hyper-régulation de l’économie, dans une mesure rarement vue dans une économie supposément de marché. La nouvelle Constitution, élaborée juste avant la chute du mur de Berlin, a encore crée d’autres entraves pour le capital privé, et étranger, dans l’exploitation de services publics.
La tendance suivie dès lors a été celle d’une capture de ces entreprises d’État par les corporations sectorielles, soit des fonctionnaires eux-mêmes – fortement syndicalisés –, soit par des agents privés agissant en combine avec ceux-là, pour la fourniture de matériaux et équipements pour leur activité. Le résultat fut une corruption effroyable dans les achats gouvernementaux et dans les « enchères » organisés à des fins de concessions. Même une loi des nouvelles PPPs, approuvée par le gouvernement du Parti des Travailleurs, pendant le long règne de trois mandats et demi (2003-2016), et resté sans application, car les gouvernements du PT ont préféré créer des nouvelles entreprises d’État (à peu près 90 sont ainsi apparues) que de mettre en œuvres ces partenariats, ce qui les obligerait à diviser leur administration.
Ce n’est que la crise fiscale de l’État qui ouvre la voie à la privatisation et aux concessions dans le domaine des services publics. Mais beaucoup reste encore à faire dans les trois niveaux de la fédération, à commencer par l’établissement de nouvelles règles en vue de l’ouverture de ces services à l’initiative privé, beaucoup plus compliqué au niveau local (en face de la totale dépendance de plus de la moitié des municipalités brésiliennes des transferts fédéraux). Dans ce contexte, plus de la moitié des habitations brésiliennes ne sont pas reliés à des services d’égout et encore une bonne partie aux réseaux d’eau potable. L’électricité et les services de communications ne touchent pas certains coins du territoire, et il y a là aussi un grand défi à la privatisation de ces services sur des bases universelles. La régulation adaptée aux circonstances d’un immense territoire, clairsemé, étendu à des grandes distances, avec une population pauvre, reste un problème de gouvernance au Brésil, aujourd’hui et demain.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 14 de fevereiro de 2020
