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Rapports du Brésil avec les États-Unis et les voisins sud-américains
Paulo Roberto de Almeida
(www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com)
Hérodote, revue de géographie et de Géopolitique (Paris : n. 181, 2 trimestre 2021 ; número spécial sur le Brésil, p. 139-150 ; link : https://www.cairn.info/revue-herodote-2021-2-page-139.htm ; DOI: https://doi.org/10.3917/her.181.0139) ; anunciado no blog Diplomatizzando (4/06/2021 ; link : https://diplomatizzando.blogspot.com/2021/06/rapports-du-bresil-avec-les-etats-unis.html).
Sommaire :
Introduction : l’importance des ruptures, dans des circonstances inédites
1. L’importance historique des relations régionales et hémisphériques
2. De l’alliance non écrite aux impasses politiques et économiques
3. La politique extérieure de Bolsonaro et un inédit rapport d’alignement sans compensation
4. La désintégration régionale et le non-alignement avec les voisins
5. Existe-t-il un avenir pour l’intégration, pour le Mercosud, pour la politique extérieure ?
Introduction : l’importance des ruptures, dans des circonstances inédites
Comme toute politique gouvernementale dans des régimes démocratiques, la politique étrangère d’un gouvernement quelconque peut présenter des continuités ou des discontinuités vis-à-vis des tendances précédentes, ainsi que dans la perspective du mandat suivant, en cas d’alternance au pouvoir. Néanmoins, dans le cas de la politique étrangère, elle tend à favoriser la continuité plutôt que les ruptures, eu égard des engagements extérieurs déjà souscrits par les gouvernements précédents, tout comme des tendances fortes qui se sont établies dans les grands flux existants — commerce, investissements, mouvements migratoires, alliances militaires — ou bien tenant compte de l’ordre du jour au niveau international. Celle-ci présente déjà des questions de régulation globale qui se posent depuis des années, précisément en vertu des positions conservatrices des gouvernements, qui attardent au maximum l’adoption de nouveaux engagements qui les obligerait à modifier leur législation domestique, avec les coûts politiques et sociaux qui ressortent des nouvelles dispositions bilatérales, régionales ou multilatérales.
Ce scénario d’ordre général ne s’appliquait cependant ni dans le cas du gouvernement Trump, entre 2017 et 2021, ni dans celui du gouvernement Bolsonaro, depuis 2019, tous deux présentant des points de rupture par rapport aux politiques extérieures respectives, par opposition aux tendances en action auparavant, y compris dans la longue continuité historique ; ces faits sont significatifs non seulement sur le plan des relations bilatérales, mais aussi dans le contexte régional, et encore plus important, dans le domaine de la politique internationale et dans le contexte du multilatéralisme politique et économique, auquel les deux gouvernements se sont déclarés en opposition, précisément sur la base de présomptions idéologiques qui n’avaient pas été en considération jusque-là dans leurs diplomaties nationales traditionnelles. Cette caractéristique inédite des deux gouvernements est en mesure d’influencer les questions qui seront examinées par la suite.
1. L’importance historique des relations régionales et hémisphériques
L’indépendance est l’attribut naturel de l’existence des États constitués. La formation de l’État brésilien prend son départ dans la conjoncture historique de 1820–22, dans le contexte de la révolution libérale de Porto, en août 1820, et de la convocation des Cortes constituantes de Lisbonne, en 1821. Des hommes d’État des deux parties constitutives du Royaume Uni de Portugal, Brésil et Algarves (crée précisément en vue du Congrès de Vienne de 1815) ont essayé de maintenir sous une seule administration des Braganças le grand empire maritime portugais érigé au long de plus de trois siècles: Hipólito da Costa, à Londres, Silvestre Pinheiro Ferreira, conseiller de D. João VI à Rio de Janeiro, et par la suite à Lisbonne, et José Bonifácio de Andrada e Silva, le premier ministre brésilien du cabinet du Prince Régent D. Pedro, se sont efforcés pour préserver l’unité politique du grande empire, à condition que sa capitale demeure à Rio. Ces efforts se sont révélés impossibles, y compris par le fait que, à la suite de la République américaine au nord de l’hémisphère septentrional, toutes les autres colonies ibériques étaient en train de déclarer leur indépendance.
Même si le « patriarche de l’indépendance », José Bonifácio, n’avait aucune estime pour le génie de Napoléon — notamment parce qu’il avait combattu dans la résistance portugaise contre l’invasion des troupes françaises, en 1807 —, il devrait apprécier l’un des aphorismes les plus célèbres du général corse, selon lequel « un État doit faire politique de sa géographie ». Avant même que l’indépendance ne fût déclarée, José Bonifácio, chargé des affaires étrangères de la Régence au Brésil du Royaume Uni à Portugal, et par la suite en tant que premier ministre de l’Étranger de l’État indépendant, a désigné un émissaire à Buenos Aires (au titre d’agent consulaire) et un chargé d’affaires à Washington ; il a rapidement obtenu, en 1824, la reconnaissance de l’indépendance de l’Empire du Brésil par les États-Unis, avant même la Grande-Bretagne, qui a, par la suite, facilité la reconnaissance par le Portugal, en 1825. Cette première orientation américaniste de la politique étrangère du Brésil devait être, cependant, détournée par la suite, après l’exil de José Bonifácio, mais surtout en fonction des affaires portugaises de D. Pedro Ier, qui s’efforçait d’assurer la succession de son père, mort en 1826, en faveur de sa propre fille, Maria da Glória, dans les disputes entamées contre son frère D. Miguel, qui était soutenu par la Sainte Alliance, alors que l’Empereur, qui devrait être couronné comme D. Pedro IV au Portugal, demeurait au Brésil, et même dans la suite de son abdication et retour au Portugal, en 1831. Il avait même été considéré comme un possible roi d’Espagne, invité par les libéraux mécontents de Fernand VII : l’Espagne n’a reconnu l’indépendance du Brésil qu’après la mort de deux rois, en 1834.
Avec les Régences (1831–40) suite à cette abdication prend son début une politique extérieure américaniste très prononcée, en rien dépendante de la doctrine Monroe (1823), mais caractérisée par une méfiance déterminée vis-à-vis des intérêts des grandes puissances européennes dans l’hémisphère américain. Cette politique avait débuté très mal, avec l’invasion de l’Uruguay, annexé au Brésil en tant que province Cisplatine, ce qui a déclenché une première guerre contre l’Argentine, conclue par un armistice en 1828 ; une deuxième guerre, contre le dictateur Rosas, en 1852–53, a confirmé le Brésil en tant qu’« impérialiste » sans l’avouer — tout au moins jusqu’à la guerre contre le dictateur Solano Lopez du Paraguay ; celle-ci s’est conclue en 1870, à partir de quand le Brésil commence à défendre l’indépendance du pays contre des intrusions et des empiètements venant de l’Argentine.
C’est à cette année qui est fondé le parti Républicain, avec son fameux slogan : “ Nous sommes de l’Amérique et voulons être Américains ». À la même période, les États-Unis étaient déjà devenus le plus grand importateur du principal produit brésilien d’exportation, le café, une situation qui se prolongerait pendant plus d’un siècle. Ils ont aussi été les premiers à reconnaître l’adoption du nouveau régime républicain au Brésil, en 1889, qui peu après vient à assumer le nom officiel d’« États-Unis du Brésil », ayant d’ailleurs reçu le soutien américain pendant la révolte de Marine, en 1893 (souvent prise pour insurrection monarchiste).
2. De l’alliance non écrite aux impasses politiques et économiques
Il a fallu que deux monarchistes, Rio Branco et Joaquim Nabuco, placés au service de la diplomatie républicaine, aient pris en charge, le premier l’administration du ministère, le second la légation à Londres, pour que soit opérée la transition de la traditionnelle prééminence européenne dans les relations étrangères du Brésil — économiques, financières surtout, commerciales, technologiques et culturelles, en tandem avec la France, pour cette dernière — vers un équilibre inévitable, et tout de suite une prépondérance croissante, des États-Unis dans les transactions de tous types entre l’hémisphère Nord, développé, et avec les pays sous-développés au Sud. La doctrine Monroe (1823) fut réaménagée, pour accommoder la nouvelle manière forte du corollaire Roosevelt, la politique du « gros bâton » de Theodore Roosevelt, qui prétendait réserver aux États-Unis le droit d’intervenir dans les affaires de ses voisins latino-américains, particulièrement ceux de Caraïbes et de l’Amérique Centrale. Dans le cas du Brésil, on a essayé une sorte d’« alliance non écrite », et les investissements américains au Brésil ont pris de l’essor tout de suite après la Grande Guerre ; les rapports commerciaux, pour leur part, ont commencé à s’accroître graduellement pendant les années 1930, avec une forte compétition de l’Allemagne, pour monter vigoureusement après la Seconde Guerre Mondiale.
Le grand leader de la Révolution de 1930, Oswaldo Aranha, devenu ministre de la Justice (1930–31), des Finances (1931–34), ambassadeur à Washington de 1934 à 1937 et ministre des Affaires Étrangères, de 1938 à 1944, a conduit le Brésil vers l’alliance avec les Nations-Unies pendant la guerre, ouvrant le chemin à un processus d’« américanisation » du Brésil, renforcé, dès le début de la Guerre Froide, par le Traité Interaméricain d’Assistance Réciproque (1947) et par un Accord bilatéral d’Assistance militaire de 1953, qui ne serait rompu que par initiative brésilienne, pendant la dictature militaire, en 1977. L’apogée de cette collaboration fut représentée par le soutien américain lors du coup d’état de 1964, « payé » avec la participation du Brésil dans l’intervention organisée par les États-Unis dans la guerre civile en République Dominicaine, l’année suivante. Cependant, le gouvernement du général Castelo Branco a su résister aux appels américains pour rejoindre leur aventure dans le bourbier du Vietnam, tout comme le gouvernement Vargas avait résisté, auparavant, aux pressions pour la participation de troupes brésiliennes dans la guerre de Corée, même légitimée par une résolution du Conseil de Sécurité des Nations Unies.
À partir de la seconde moitié des années 1960 s’ouvrent les premières frictions entre le Brésil et les États-Unis, pas seulement à propos de questions commerciales (surtaxes américaines sur les chaussures ou café soluble), mais principalement sur des problèmes beaucoup plus sensibles touchant à la sécurité internationale : le Brésil refuse de signer, sous prétexte qu’il était discriminatoire, le Traité de Non-Prolifération Nucléaire, négocié entre les grandes puissances — États-Unis, URSS et Royaume-Uni — et « offert » au reste du monde ; ce refus se maintiendra pour trois décennies, jusqu’à ce que le gouvernement Fernando Henrique Cardoso — mais déjà dans le cadre de la prohibition du développement d’armes nucléaires par la Constitution de 1988 — décide par l’adhésion au TNP, en vue de diminuer les barrières à l’accès aux technologies sensibles.
La diplomatie des années Lula conduira un discret mais efficace blocage des intérêts américains en Amérique du Sud et dans le continent entier, en commençant par l’implosion, en 2005, du projet américain d’une Aire de Libre Échange dans les Amériques, et en créant, par la suite, des institutions exclusivement latino-américaines: d’abord la Communauté Sud-Américaine des Nations, une initiative purement brésilienne, mais mal reçue par les voisins et remplacée, à coups de pétrodollars de Chávez, par l’Union des Nations Sud-Américaines : celle-ci, qui aurait pu avoir un secrétariat à Rio de Janeiro, a reçu un très beau bâtiment dans une autre capitale « bolivarienne », à Quito, pour son siège, passant aussi à abriter un Conseil Sud-Américain de Défense, encore une initiative brésilienne. D’autres projets brésiliens, comme un Conseil voué à l’intégration physique du continent, ont très peu avancé, et avant même l’irruption de la « révolution Bolsonaro » en 2019, la région était déjà en proie à une nouvelle fragmentation dans ses instruments et mécanismes d’intégration, indépendamment des clivages gauche-droite.
L’administration Temer, qui peut être classée, ex-post, comme de transition, a opéré un retour de la politique extérieure et la diplomatie professionnelle de l’Itamaraty aux canons précédents de travail, de conduite et d’orientation qui avaient toujours été les leurs dans les deux décennies qui ont succédé à la dictature, c’est-à-dire, la quête de l’autonomie dans le système mondial, l’appui fondamental aux principes du droit international et au multilatéralisme, le renfort au processus d’intégration régionale et l’inlassable poursuite du développement national. Les deux ministres successifs ont été recrutés chez les sénateurs du PSDB, qui était resté dans l’opposition pendant les treize années du gouvernement du Parti des Travailleurs, mais dont le rôle politique était de première grandeur, respectivement José Serra et Aloysio Nunes. Les relations avec les États-Unis ont aussi retourné à leur normalité antérieure, soit, à un traitement correct des intérêts respectifs, rien de plus, puisque l’élection de Trump quelques mois après la transition au Brésil, et l’approche alors adoptée à Washington dans le cadre d’une diplomatie souvent confuse, et protectionniste, n’a pas facilité des accords ou tout autre initiative sur le plan bilatéral ou dans d’autres sphères.
3. La politique étrangère de Bolsonaro et un rapport sans précédent d’alignement sans compensation
Les rapports bilatéraux Brésil– États-Unis ont toujours été marqués par une évidente asymétrie des conditions primaires dans chaque côté, ce qui n’a que rarement constitué un problème pour la politique extérieure brésilienne. En dépit de la notoire dépendance de Portugal vis-à-vis de la Grande-Bretagne — et pas seulement à l’époque de Napoléon —, la diplomatie impériale n’avait pas l’habitude de se plier aux caprices de la puissance hégémonique du XIXᵉ siècle : après le lourd héritage laissée par la Couronne portugaise — traités inégaux de 1810, tarif réduit, dette envers les banquiers anglais —, le Brésil a construit son architecture pour naviguer dans les eaux de la politique régionale et mondiale ; sa diplomatie n’a pas hésité à rompre les relations diplomatiques bilatérales quand le ministre Anglais à Rio de Janeiro s’est montré trop arrogant en face d’un Brésil qui était manifestement dépourvu de capacité navale de rétorsion. La République a elle aussi hérité d’une très lourde dette extérieure en livres, l’obligeant à avoir recours à deux funding loans, mais sa diplomatie a su administrer tant bien que mal la transition de la vielle hégémonie britannique vers la nouvelle prééminence économique américaine : la dislocation de l’univers du Sterling pound par le monde en expansion du dollar fut parachevé au début de la Seconde Guerre Mondiale, quand le gouvernement a déplacé les paiements externes de Londres vers New York en 1939.
Les académiciens aiment à souligner un « alignement sans compensation » qui aurait eu lieu dans l’immédiat après-guerre, sous le gouvernement Dutra, et à nouveau dans la séquence du coup d’état militaire de 1964, sous le gouvernement Castelo Branco, ce qui ne correspond pas entièrement à la vérité. Les dirigeants du Brésil, ainsi que ceux de sa diplomatie, ont toujours cherché à administrer les rapports extérieurs du pays ayant en vue cette quête presque obsessive d’un objectif qui fut national au moins jusqu’aux années 1980 : le développement, ce qui signifiait industrialisation, avec apport de capitaux étrangers (étant donnée l’insuffisance de l’épargne nationale), au moyen de financements publics et multilatéraux, d’investissements directs, de coopération en science et technologie, d’accès aux marchés extérieurs pour les produits nationaux — qui sont passés des secteurs primaires aux manufactures à partir de la fin des années 1960 —, des échanges avec une grande variété géographique de partenaires commerciaux et, surtout, d’un protectionnisme extensif, en dépit de prétendues orientations « libérales » en économie qui, en fait, n’ont jamais existé.
Avant même que le gouvernement du PT — avec l’aide de ses amis bolivariens dans le continent — eut réussi à imploser le projet américain d’une Aire de Libre Échange des Amériques, en 2005, le gouvernement FHC avait déjà des sérieux doutes quant au déséquilibre des offres d’ouverture et des demandas de concessions par les États-Unis, ce qui pourrait probablement compromettre l’aboutissement des négociations pour l’établissement de l’ALEA, même dans l’absence d’opposition idéologique des gouvernements de gauche de la région. La diplomatie du PT, pour sa part, a été très décidée dans son objectif de construire des institutions et mécanismes exclusivement latino-américains ou sud-américains, pour éloigner la présence et l’influence des États-Unis — ou de l’OEA, que les Cubains surnomment le « ministère des colonies américaines » — et les maintenir à l’écart de la région : Unasur, Conseil de Défense, CALC, Celac, tentatives d’intégration physique, énergétique, etc., en plus du renforcement (tout au moins politique) du Mercosur. Beaucoup de cet effort a aussi été fait au nom de l’expansion des échanges régionaux sud-américains, spécifiquement des exportations brésiliennes de produits manufacturés, en investissant des marchés qui auparavant étaient le pré carré des États-Unis. En fait, le commerce du Brésil avec la région s’est beaucoup accru dans les années 2000, aux dépens probablement des États-Unis, quoique, en même temps, et paradoxalement, il devenait évident, pour la première fois depuis des décennies, un déficit commercial bilatéral dans les échanges Brésil– États-Unis.
Le retour à une coalition de partis centristes, lors de l’impeachment de la présidente Dilma Rousseff, n’a pas impliqué la reconstruction des anciens liens de convergence avec les États-Unis, mais une simple relance de la diplomatie autonome et pondérée qui fut celle de l’Itamaraty depuis le deuxième gouvernement du régime militaire. La grande surprise, avant le début du gouvernement Bolsonaro, n’a pas été à proprement parler le fait que celui-ci eut annoncé une préférence pour un « rapport spécial » avec les États-Unis, puisqu’un tel choix pouvait tout aussi bien être classé à l’enseigne d’une nouvelle orientation hémisphérique, ou « occidentaliste », du Brésil, dissonante vis-à-vis de celle qui était habituelle auparavant — quand la politique étrangère était nettement tiers-mondialiste et modérément antiaméricaine —, bien qu’encore capable d’être placée dans un contexte de reprise d’une relation diplomatique qui a été historiquement la plus importante pendant tout le XXᵉ siècle. Toutefois, le fait absolument surprenant fut, plus précisément, l’adhésion inexplicable, et unilatérale, au président Trump, dans le contexte d’une transformation complète des bases conceptuelles de la diplomatie ; celle-ci abandonne une condition d’indépendance perceptible vis-à-vis des grandes puissances, de la défense du droit international et du multilatéralisme, qui avaient figuré au centre de la politique extérieure du pays pendant des décennies, voire depuis l’indépendance, en faveur d’un acquiescement irraisonné aux théories de la conspiration de la nouvelle droite américaine, dont le rejet de l’ONU, du « globalisme », tout comme la mobilisation contre la « menace » supposé du « communisme international ».
Les « nouveautés » sont apparues toute de suite, dès l’inauguration de Bolsonaro, quand le ministre brésilien des Affaires Étrangères, en présence de son collègue américain, s’est déclaré ouvertement d’accord avec l’installation d’une base américaine au Brésil, et s’est fait promptement rebuter par les ministres militaires du gouvernement. Elles ont continué dans l’immédiat, non pas par la dénonciation de l’Accord de Paris sur le climat (en vue de l’opposition de l’agrobusiness), mais du Pacte Global sur les Migrations, ainsi que par l’acceptation d’une autre aventure électorale de Trump contre le gouvernement Maduro, déguisée en « aide humanitaire » à la population du Venezuela, à partir des frontières du Brésil et de la Colombie, dans une tentative de semer la division dans l’Armée bolivarienne. Encore une fois les militaires brésiliens ont dû s’opposer à un quelconque usage de la force pour essayer de forcer le changement de régime dans le voisin du Nord, et le vice-président, le général Hamilton Mourão, s’est même mis à la tête d’une délégation du Brésil pour une nouvelle réunion du Groupe de Lima, dans laquelle il a confirmé le refus péremptoire du Brésil à toute provocation militaire contre la dictature chaviste.
D’autres nouveautés sont apparues, à l’exemple de l’appui isolé du Brésil, en compagnie du seul Israël, à la position du gouvernement Trump sur la question des sanctions unilatérales des États-Unis contre Cuba, contrairement à la tradition brésilienne — depuis le début de ces exercices à l’Assemblée de l’ONU — de s’opposer à ce type de mesure, qui peut, à l’extrême, être utilisée contre le pays. D’autres appuis à Trump se sont manifestés, toujours contre l’avis de la diplomatie professionnelle, dans l’approbation, au moyen d’une note, de l’élimination d’un général iranien en Irak, du « plan de paix » pour la Palestine alors qu’aucun des alliés des États-Unis n’a fait de même, vu qu’il bafoue les droits du peuple palestinien.
Les surprises ont été vraiment surprenantes, puisque le candidat avait promis qu’il conduirait une « diplomatie sans idéologie », censée aller dans le sens contraire de l’orientation des gouvernements du PT envers un « Sud global ». Ce qui a eu lieu, en fait, est une inversion complète des standards de travail ainsi que des valeurs et principes de la diplomatie professionnelle, sous la direction d’un membre junior de la carrière, sans aucune expérience de direction de postes à l’étranger et totalement soumis à d’autres idéologues amateurs en politique étrangère mis au service du président, y compris le jeune fils de ce dernier, un député, président de la Commission de Relations Extérieures de la Chambre des Députés. D’autres agences de l’État et le secteur privé concernées par la politique étrangère — comme le ministère et la puissante Commission de l’assemblée chargés de l’agriculture, les agents de l’agrobusiness et les hommes d’affaires en général — se sont aussi manifestés à propos du tournant idéologique et religieux sans précédent de la diplomatie, au lieu des considérations techniques et d’une stricte adhésion aux intérêts nationaux qui avaient été toujours à la base de toute décision sur le front externe.
En plus de nouveaux éléments, bizarres par rapport au travail habituel des diplomates, comme l’opposition à toute « idéologie de genre » — en fait une opposition aux droits de la femme, qui auraient pu s’approcher de mesures en faveur de l’avortement — ou un « chasse-mouches » contre la menace du « communisme international », il est apparu, à côté d’une hostilité peu dissimulée contre la Chine, cet autre éventail idéologique sous la forme d’un « communavirus », inventé par la Chine pour fragiliser l’Occident, dont le sauvetage serait à la charge du champion du conservatisme international, le président Trump. Plus grave encore, une série de concessions unilatérales ont été faites par le gouvernement Bolsonaro, par son ministre de l’Étranger en particulier, toutes vouées à aider Trump dans sa campagne pour vaincre la bataille de l’élection en 2020 : l’importation de blé américain sans tarif (au détriment du blé argentin), l’acceptation des mesures unilatérales, abusives, américaines contre l’importation d’acier et d’aluminium brésiliens (sans intention de remettre le cas à la juridiction de l’OMC), des restrictions imposées aux Brésiliens immigrés aux États-Unis, l’accès garanti de l’éthanol américain au marché brésilien (contre les protestations des producteurs nationaux), en plus de l’appui sans conteste à toute initiative des États-Unis sur les forums multilatéraux. L’une des plus symboliques fut la renonciation par le Brésil à siéger la 25ème Conférence des Parties (COP–25), auparavant assumée, pour ne rien dire de l’inversion complète de la politique de sauvegarde de la forêt Amazonienne et des ressources naturelles en général, ce qui a déclenché une vague stupéfiante de dévastation en Amazonie : des chiffres record de déforestation et des embrasements dans toute la région, y compris les champs secs du Pantanal, plus au sud, dans le Centre-Ouest (Mato Grosso).
En tout et pour tout, la marque distinctive de la « diplomatie » de Bolsonaro s’est révélée dans sa subordination extrême aux intérêts du président Trump personnellement, et des États-Unis en général, en contradiction non seulement avec des postulats traditionnels de la diplomatie professionnelle, mais aussi, et surtout, à des intérêts concrets du Brésil : dans le commerce bilatéral, dans les positions défendues auprès des organisations multilatérales, dans le rapport avec le principal partenaire commercial (la Chine), tout comme dans le contexte régional. Dans ce dernier domaine, les conséquences sont plus graves encore, puisqu’elles touchent le cœur de la politique étrangère régionale du Brésil au cours des quatre décennies précédentes : les efforts en vue de construire l’intégration économique sud-américaine, en plus du renforcement des liens économiques et politiques avec la voisine Argentine. D’ailleurs, il n’existe pas, dans les déclarations du gouvernement ou de la diplomatie officielle, des mentions aux concepts d’Amérique du Sud ou d’Amérique Latine : il y a, par contre, des fréquentes mentions à l’Amérique, mais celle-ci pointe vers les États-Unis, tout comme vers l’intégration à l’« Occident », dont la défense était toujours attribuée au président Trump.
4. La désintégration régionale et le non-alignement avec les voisins
Le gouvernement Bolsonaro a jusqu’ici pratiquement ignoré les processus d’intégration régionale, en lui préférant une étroite alliance avec les États-Unis de Trump, ce qui n’a rendu aucun bénéfice concret pour le Brésil, sinon un illusoire rapprochement personnel avec le chef de l’Exécutif américain ; au contraire, l’image internationale du Brésil a été émaciée jusqu’à piquer le sarcasme chez des voisins et partenaires traditionnels. Mais il a fait pire : depuis la victoire d’Alberto Fernández au primaires argentines du mois de mai 2019, aussi bien le président que son ministre de l’Extérieur se sont mis à attaquer le candidat, n’épargnant aucun mauvais mot, aucun insulte politique, contre la « racaille gauchiste » pouvant revenir en Argentine en cas d’une victoire des péronistes. Quand cette victoire s’est confirmée en octobre, une nouvelle vague d’invectives s’est suivie, y compris une absurde comparaison entre le Rio Grande do Sul, l’état accolé à l’Argentine, avec Roraima, l’état du Nord du Brésil à la frontière avec le Venezuela, qui était en train d’accueillir des milliers de réfugiés économiques du pays bolivarien. Des remarques critiques ont été aussi étendues au pape « péroniste », l’on ne sait si pour être argentin ou « péroniste ».
L’influence du Brésil dans la région a été pratiquement réduite à zéro, y compris auprès des gouvernements de « droite » — Chili, Uruguay, Paraguay —, en vue des éloges dirigés par Bolsonaro aux anciens dictateurs. Son obsession, et celle du ministre, contre le « Foro de S. Paulo », fut poussée à l’extrême, y compris pendant la crise post-électorale en Bolivie et la prise du pouvoir par un gouvernement de droite à La Paz, soutenu énergiquement par le Brésil de Bolsonaro. Cette quête extravagante d’alliances exclusivement à droite dans le sous-continent a provoqué une disjonction dans le processus déjà fragmenté de l’intégration régionale. L’Unasur rejetée, comme ternie par le chavisme, la diplomatie de Bolsonaro a essayé de mettre sur pied, avec le Chili de Piñera, un remplacement d’occasion, appelé ProSur, qui n’a pas, cependant, constitué une quelconque forme de coordination politique autour d’objectifs communs, moins encore de schémas élaborés d’intégration économique. Puisque le ProSur ne possède pas d’institutions formelles, de programmes ou de projets, il n’a pas repris des initiatives existantes, dans le domaine de l’intégration physique ou d’autres sortes ; des projets qui puissent présenter un intérêt réel — comme le corridor bi-océanique, unissant le Centre-Ouest brésilien et les ports du Pacifique, pour l’exportation de céréales — ont mobilisé l’attention des états sous-nationaux concernés, plutôt que celle du gouvernement central ou la diplomatie.
Le Brésil de Bolsonaro a perdu, ainsi, les conditions de dialoguer avec tous les pays de la région, une situation aggravée par une hostilité ouverte contre le régime chaviste, ce qui l’a poussé, en mars 2020, à retirer tout le personnel Brésilien — diplomatique et consulaire, y compris les attachés militaires et consuls honoraires — du Venezuela, apparemment dans une sorte de préparation à une opération militaire commandé par les États-Unis (qui n’a cependant pas eu lieu). Cet isolement est devenu encore plus grave quand le Brésil, sans aucune consultation avec ses voisins ou d’autres membres de la Banque Interaméricaine de Développement (BID), a décidé de retirer son candidat à la présidence de l’institution créée en 1960 — ce qui était son droit et son tour, un nom ayant été déjà sélectionné par le ministre de l’Économie — pour soutenir le candidat américain de Donald Trump, un Cubain-Américain, mis à la tête de la banque pour opérer une sorte de verrouillage de l’Amérique Latine contre la « pénétration » communiste de la Chine. Cette désignation, inouïe dans les 60 années d’existence du BID, constitue une possible source de dénaturation de certains projets, ainsi que des méthodes de travail de la banque, injectant des semences d’une nouvelle « guerre froide économique » dans une région où la Chine est déjà devenue la première partenaire commerciale de plusieurs pays, y compris le Brésil et l’Argentine.
Cette absence de dialogue et d’efforts de coordination de la diplomatie de Bolsonaro dans une région qui représente la circonstance géographique fondamentale du Brésil semble être délibérée, puisque toute son attention est en fait dirigée vers le Nord, ou alors vers les régimes de droite, ce qui réduit toute chance de mener à bout n’importe quelle initiative visant à un nouveau projet de relance, dans le contexte international d’une conjoncture clairement dominée par l’ascension des économies émergentes d’Asie pacifique. Cette coordination serait encore plus importante lors de l’avènement de la pandémie, quand plusieurs de ses voisins ont fermé les frontières à « l’homme malade de l’Amérique du Sud », qui était pour un moment le Brésil. Le normal aurait été que le Brésil fût en mesure d’assumer la direction d’un effort de coopération dans la logistique des équipements et même des programmes de recherche médicale et de laboratoire en vue d’une action conjointe de prévention et d’attaque aux effets du Covid-19. Ce serait, hélas ! impossible, puisque le président Bolsonaro, tout comme son modèle américain, s’est révélé un négationniste irréductible, compromettant ainsi les efforts de combat coordonné même au Brésil et défiant les actions des gouverneurs ou celles de son propre ministère de la Santé en vue de réduire les foyers de dissémination du virus.
5. Existe-t-il un avenir pour l’intégration, pour le Mercosud, pour la politique extérieure ?
L’élément le plus important dans les relations régionales du Brésil, le Mercosud, semble compromis par l’absence virtuelle, ou réelle, de dialogue de haut niveau entre ses deux principaux membres, le Brésil et l’Argentine. Une comparaison, probablement inadéquate, serait imaginer que l’Allemagne et la France renoncent à se coordonner autour des décisions qui doivent être discutées collectivement à l’intérieur du bloc européen. Il est vrai que cette coordination faisait déjà défaut depuis les présidences Lula et Kirchner, quand des initiatives bien plus politiques ont pris le devant sur les véritables objectifs du Traité d’Asunción, qui sont l’ouverture économique réciproque, la libéralisation commerciale et la coordination en vue de l’attraction des investissements étrangers ainsi que vers l’intégration conjointe dans l’économie mondiale. Depuis le début du siècle, aucun progrès n’a été enregistré dans ces domaines, y compris sur un cadre juridique unique ou uniforme pour la régulation des investissements étrangers directs et des mécanismes de solution de disputes. Et pourtant, aussi bien le Tarif Extérieur Commun — perforé par d’innombrables exceptions nationales — que plusieurs protocoles sectoriels auraient besoin d’être révisés, mis à jour, adaptés aux nouvelles conditions du commerce international et des initiatives multilatérales ou régionales, pour qu’au moins l’objectif de l’union douanière puisse être accompli.
L’une des plus importantes, quoique la seule, réussite du bloc, après plus de vingt ans d’explorations et de négociations, la signature, au mois de juin de 2019, d’un accord préliminaire d’association commerciale et d’investissements entre l’UE et le Mercosud, ne semble pas près d’être approuvée par de nombreux partenaires européens, et peut-être même par le Parlement communautaire. En plus des raisons protectionnistes — déjà attendues, disons-le tout de suite — de la part de plusieurs secteurs, surtout agricoles, de l’économie européenne, il semble que la raison la plus évidente de l’opposition à la ratification de l’accord soit représentée, surtout de la part de l’opinion publique européenne, par le scandaleux mépris démontré par le président Bolsonaro et son ministre de l’environnement envers la protection des ressources naturelles du Brésil, et particulièrement par la destruction politiquement encouragée de la forêt amazonienne. Son gouvernement n’est pas allé jusqu’à dénoncer l’Accord de Paris, comme l’a fait son modèle américain en 2017, seulement grâce à une forte opposition de l’agrobusiness, inquiet des conséquences sur ses exportations. En plus, les statistiques des dévastations et d’embrasement de pans entiers de la forêt ont toutes enregistré des chiffres records en 2019 et 2020, ce qui ne contribue en rien à entamer l’objection de l’opinion publique européenne envers l’accord.
En face de tous ces signes inquiétants naissant à l’intérieur, mais se manifestant aussi à l’extérieur du Mercosud, ainsi qu’en vue de l’inaction jusqu’ici démontrée par ses deux membres principaux vis-à-vis de réformes pourtant nécessaires, les doutes sur le futur du bloc sont, de la sorte, significatifs, et révèlent un blocage qui n’est pas près de terminer. On n’est pas encore à la veille de la mise à l’écart d’un projet — la démocratisation de la deuxième moitié des années 1980 — qui fut, à son temps, le plus important objectif stratégique de l’État brésilien, soutenu par tous les gouvernements depuis lors, inscrit avec des exhortations toujours optimistes aux premiers paragraphes de toutes les déclarations présidentielles bilatérales, quadrilatérales et autres. En plus des désaccords entre les deux chefs d’État — qui seront hypocritement surmontées le moment venu, en vue de l’importance des échanges économiques —, il y avait déjà la persistante détresse résultant de l’état de récession et d’inflation du côté argentin et, maintenant, de la disgrâce arrivée à tous les états membres à cause de la pandémie. Les choix à faire ne sont pas simples : recul vers une simple zone de libre échange ? Mais les lacunes qui persistent sont précisément là (automobiles, sucre et quelques autres produits). Décision d’avancer pour terminer d’implanter l’union douanière ? Mais cela implique une robuste révision du Tarif Commun, qui à l’origine a été fait pour contempler les intérêts de l’industrie brésilienne, la plus importante des quatre pays. Mise à part la cible aujourd’hui utopique d’arriver à un marché commun — qui ne doit figurer au planning d’aucun économiste réaliste —, il y a aussi la possibilité de se réfugier au tout premier niveau de l’intégration, une simple aire de préférences tarifaires, ce qui laisserait chacun libre pour choisir ses meilleures options en quête d’accords extérieurs.
Les obstacles le plus importants, cependant, se situent au niveau diplomatique, avec un retranchement du dialogue ouvert et amical entre les deux grands, et une rétrogradation des projets communs qui nous remettent aux heures les plus sombres de la fragmentation mondiale, sous les régimes autoritaires des deux côtés du Rio de la Plata de l’entre-deux-guerres. Ce cadre dramatique ne résulte pas d’un manque d’institutions au Mercosud, qui n’est aucunement coupable des erreurs, ou responsable pour l’omission des pays membres dans l’internationalisation des décisions adoptées au niveau diplomatique. Il y a, en fait, aussi bien en Argentine qu’au Brésil, une absence complète de vision stratégique concernant le chemin commun que les deux pays doivent accomplir ensemble, dans les réformes économiques nationales, à condition qu’elles soient insérées dans la reconstruction du futur marché commun, ou tout au moins une union douanière aussi fonctionnelle, telle que fut, à son temps, le Benelux.
Pour cela, il faut des conceptions et des propositions de haute signification politique, économique et diplomatique, adaptées à ce double processus de réformes, pouvant être mises sur la table de négociations entre hommes d’État dotés de la même vision stratégique qui, en Europe, a conduit, au cours du dernier demi-siècle, à la construction communautaire. Même si l’objectif, au cône Sud, ne saurait être aussi ambitieux, il est évident que la poursuite de l’intégration régionale dépend de la qualité des politiques gouvernementales, surtout dans le domaine diplomatique. En absence de cette vision politique de fine dimension stratégique, le destin du Brésil et de la région ne peut être autre sinon celui la stagnation ou la régression.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 3796, 24/11/2020; 37.927 signes
