Em 19 de fevereiro de 1810, pouco mais de duzentos anos, portanto, os plenipotenciarios portugueses (D. Rodrigo de Souza Coutinho, conde de Linhares) e britânicos (Lord Strangford) assinavam dois tratados ditos "desiguais": o de aliança e amizade e o de comércio e navegação. Apenas este apresenta ainda relevância para a história do Brasil, e por isso me permito reproduzir aqui um trabalho que elaborei a respeito.
O tratado de comércio entre Portugal e Inglaterra de 1810
“O Brasil (...) teve a felicidade, que lhe concedeu a Divina Providência, de se fazer nele pela Nova Legislação a Tentativa Econômica de se por em prática a teoria de [Adam] Smith com tão visíveis e prósperos resultados, contra as dominantes opiniões da Europa, onde... não é prudente, nem talvez praticável tão liberal Polícia, [e onde] ainda o espírito monopolista porfia em sustentar crassos erros...”
José da Silva Lisboa, Visconde de Cairu,
Estudos do Bem Comum e Economia Política (1820)
Na opinião do “conselheiro econômico” do Príncipe Regente e depois monarca do Reino Unido, o Brasil da época joanina teria sido um fiel seguidor da política liberal de comércio, bem como da liberdade de iniciativa econômica, implementando tais medidas de maneira bem mais completa e de forma ainda mais acabada do que os próprios países europeus, algo relutantes em abraçar tão esclarecida “polícia”, como escrevia ele em 1820, numa clara demonstração de anglicismo. Muitos contemporâneos de Cairu, a começar pelo jornalista exilado Hipólito José da Costa, provavelmente discordariam desse argumento, considerando por exemplo que as pressões diplomáticas da Grã-Bretanha em favor da liberdade de comércio eram feitas em primeiro lugar em seu próprio benefício.
Com efeito, escrevendo em seu Correio Braziliense em 1809, ainda antes, portanto, que se consumasse o instrumento diplomático que muitos consideram como uma espécie de “pecado original” da primeira diplomacia econômica conduzida a partir do Brasil, o mais famoso jornalista brasileiro assim avaliou, antecipadamente, a inoportunidade e inconveniência de um tal acordo do ponto de vista da economia e da política do Brasil: “Um tratado de comércio entre o Brasil [sic] e a Inglaterra é uma das mais delicadas empresas em que pode entrar o Brasil, porque o negociador brasiliense [resic] não tem precedentes que o guiem. Os tratados que existiam entre a Inglaterra e Portugal eram fundados nos interesses mútuos de exportação dos artigos portugueses de grande consumo na Inglaterra, tais o vinho, o azeite etc., e na situação política daquele pequeno Reino, que, ameaçado constantemente por seus vizinhos, se via obrigado a solicitar a proteção da Inglaterra, ainda à custa de pesados sacrifícios. Estas duas razões cessam agora porque os produtos principais do brasil estão longe de terem grande consumo em Inglaterra, que nela são proibidos, por causa da competência [concorrência] em que se acham com os das suas colônias; e quanto à situação política do Brasil, este imenso território acha-se de tal maneira isolado pela natureza, que nenhuma potência lhe pode meter susto, nem causar prejuízos consideráveis, salvo a Inglaterra, embaraçando-lhe o comércio. De onde se segue que, faltando os dois princípios (do interesse mútuo e do temor) que originaram as principais estipulações dos tratados de comércio entre Portugal e Inglaterra, não podem aqueles servir de norma a este tratado do Brasil”.
Antes, portanto, de examinar a diplomacia e a política comerciais do Brasil independente, caberia retomar seus condicionantes originais, isto é, as circunstâncias econômicas e políticas que determinarem que Portugal fosse levado a estabelecer relações privilegiadas de comércio com a Inglaterra. Com efeito, o primeiro e mais emblemático símbolo da “iniquidade do regime dos tratados” foi o acordo de comércio e navegação celebrado entre Portugal e Inglaterra em fevereiro de 1810. Ele não pode ser legitimamente considerado como um exemplo de política comercial brasileira, mas obviamente como um simples exemplo de diplomacia econômica portuguesa feita a partir do Brasil. Como se chegou a esse tratado e que impacto ele teve para a futura diplomacia econômica do Brasil?
A origem da incômoda herança
Tão logo armou-se a frota portuguesa em Lisboa para fugir da invasão francesa, os comerciantes ingleses, bastante prejudicados pela política de bloqueio continental de Napoleão, prepararam-se para comerciar com o Brasil. Nos primeiros cinco meses de 1808, mais de quarenta navios ingleses solicitaram licença para zarpar para os portos brasileiros, que logo ficaram abarrotados de mercadorias britânicas em caóticas condições de armazenamento. A pressão dos comerciantes ingleses e a de seus agentes políticos conduziu à primeira negociação diplomática feita a partir do Brasil, a do Tratado de Amizade e Aliança, complementado pelo de Comércio e de Navegação, ambos repletos de cláusulas favoráveis à Inglaterra e seus súditos.
Pelo de comércio e navegação, de 19 de fevereiro de 1810, concedia-se aos ingleses, além de outros favores e vantagens (entre muitas outras, a do juiz conservador da nação inglesa), a redução da taxa de entrada a 15% ad valorem aplicável a “todos os gêneros, mercadorias e artigos, quaisquer que sejam, da produção, manufatura, indústria ou invenção dos domínios e vassalos de Sua Majestade Britânica (...) admitidos em todos e cada um dos portos e domínios de Sua Alteza Real o Príncipe Regente de Portugal, tanto na Europa, como na América, África e Ásia, quer sejam consignados a vassalos britânicos, quer a portugueses” (Artigo 15), ficando portanto as mercadorias provenientes da Inglaterra mais favorecidas que as próprias portuguesas, que pagariam 16%. O açúcar, o café e outros gêneros coloniais ficavam reciprocamente excluídos do comércio bilateral (Artigo 20), com o que se vedava o acesso aos mercados britânicos ao essencial da produção brasileira.
A maior parte dos cronistas e historiadores tem palavras candentes em relação ao tratado de comércio com a Inglaterra, a começar, como vimos, por um observador direto das relações bilaterais, o jornalista Hipólito José da Costa, estabelecido em Londres desde 1808. Mesmo os historiadores conservadores registram sua contrariedade. Varnhagen consignou, por exemplo, que o negociador português “admitiu estipulações contrárias à dignidade nacional”. Segundo a opinião insuspeita de Rocha Pombo, por sua vez, “[n]ão há dúvida que o tratado de comércio foi um erro de que se desaperceberam os conselheiros do Príncipe”. Para Oliveira Lima, que reconhece no seu Dom João VI no Brasil a dificuldade de se concluir, naquelas circunstâncias, um acordo eqüitativo, o tratado de 1810 “foi franca e inequivocamente favorável à Grã-Bretanha”. Contestando, em sua obra sobre o Império, o princípio da “perfeita reciprocidade” de tratamento dos súditos, produtos e navios das duas nações com respeito a quaisquer impostos, tributos e direitos alfandegários e despesas nos portos (artigos 3º, 4º, 5º e 7º), Lima considerou que a reciprocidade “deste regime de verdadeiro favor, pois que era exclusivo, não passava de ilusória”, uma vez que os gêneros brasileiros análogos aos produtos coloniais britânicos “eram aduaneiramente excluídos do mercado inglês”.
Baseando-se extensivamente em Hipólito José da Costa, Oliveira Lima afirma finalmente: “As condições exaradas no convênio de 1810 significavam a transplantação do protetorado britânico, cuja situação privilegiada na metrópole era consagrada na nossa esfera econômica e até se consignava imprudentemente como perpétua. A falta de genuína reciprocidade era absoluta e dava-se em todos os terrenos, parecendo mesmo dificílima de estabelecer-se pela carência de artigos que se equilibrassem nas necessidades do consumo, sendo mais precisos no Brasil os artigos manufaturados ingleses do que à Inglaterra as matérias primas brasileiras. Dava-se ainda a desigualdade na importância que respectivamente representavam suas exportações para os países produtores, constituindo a Inglaterra o mercado quase único do Brasil, ao passo que aquela nação dividia por muitos países os seus interesses mercantis”.
Segundo Calógeras, que aponta o “triunfo diplomático e financeiro para as praças exportadoras da Grã-Bretanha” e a “gravidade dos atos então subscritos”, “é inegável que foi um erro de política econômica”. Roberto Simonsen é igualmente condenatório: “Não era essa, infelizmente, a política comercial que conviria a um país como o nosso, que apenas iniciava a sua economia independente. Tínhamos que abraçar, àquele tempo, política semelhante a que a nação norte-americana seguiu no período de sua formação econômica. Produtores de artigos coloniais, diante de um mundo fechado por ‘políticas coloniais’, tornamo-nos, no entanto, campeões de um liberalismo econômico na América”.
A ideologia do livre-cambismo
Tamanho foi o impacto do tratado de fevereiro de 1810 que o Príncipe Regente — ou alguém por ele, talvez o próprio Cairu — tratou de justificá-lo por meio de um manifesto, no mês de março seguinte, no qual figuram argumentos que ilustrariam qualquer proclamação ideológica em favor da liberdade de comércio. Com efeito, seus termos estão vazados em conceitos doutrinários de economia política que fariam inveja ao estilo de um Adam Smith, ainda que o filósofo escocês não tenha sido expressamente citado.
O manifesto, dirigido ao clero, nobreza e povo, começa por examinar as circunstâncias infelizes da transplantação obrigatória da sede da monarquia, afirmando o soberano que foi então “necessário procurar elevar a prosperidade daquelas partes do império livres de opressão...”, inclusive para “concorrer às despesas necessárias para sustentar o lustre e esplendor do trono”, bem como para assegurar sua defesa contra os inimigos. “Para este fim, e para criar um Império nascente, fui servido adotar os princípios mais demonstrados da sã economia política, quais o da liberdade e franqueza do comércio, o da diminuição dos direitos das Alfândegas, unidos aos princípios mais liberais, e de maneira que, promovendo-se o comércio, pudessem os cultivadores do Brasil achar o melhor consumo para o seus produtos...” Este seria, segundo D. João, “o mais essencial modo de o fazer prosperar, e de muito superior ao sistema restrito e mercantil” do pacto colonial, “pouco aplicável a um país onde mal podem cultivar-se por ora as manufaturas, exceto as mais grosseiras”; defendendo o sistema liberal de comércio, ele assevera que a diminuição dos direitos de alfândega “há de produzir grande entrada de manufaturas estrangeiras; mas quem vende muito, também necessariamente compra muito e para ter grande comércio de exportação, é necessário também permitir grande importação, e a experiência vos fará ver que, aumentando-se a vossa agricultura, não hão de arruinar-se as vossas manufaturas na sua totalidade, e se alguma houver que se abandone, podeis estar certo que é uma prova que esta manufatura não tinha bases sólidas, nem dava vantagem real ao Estado. (...) Assim [pelo sistema liberal] vereis prosperar a vossa agricultura, progressivamente formar-se uma indústria sólida em que nada tema das rivalidades de outras nações, levantar-se um grande comércio e uma proporcional Marinha e vireis a servir de depósito aos imensos produtos do Brasil, que crescerão em virtude dos princípios liberais que adotei, de que enfim resultará uma grandeza da prosperidade nacional de muito superior a toda aquela que antes se vos podia procurar, apesar dos esforços que sempre fiz para conseguir o mesmo fim e que eram contrariados pelo vício radical do sistema restritivo, que então se julgava favorável, quando realmente era sobremaneira danoso à prosperidade nacional. A experiência do que sucedeu sempre às nações, que na prática mais se adaptaram aos princípios liberais, afiançam a verdade destes princípios”.
Seja pela confiança que demonstrava o Regente português na “experiência das nações que merecem servir de modelo às outras”, isto é, o “antigo, fiel e grande aliado” britânico, seja pela subordinação de fato que marcava nessa conjuntura as relações políticas entre as duas monarquias, foram contraídos no período subseqüente outros instrumentos de cooperação, ou mais exatamente de anuência à vontade unilateral britânica de ver interrompido o tráfico escravo.
A nova situação diplomática criada pela obrigação, ou pelo menos a promessa, portuguesa de colaborar com as autoridades britânicas na repressão ao tráfico escravo teria efeitos potenciais não apenas no terreno exclusivo das relações comerciais do Brasil pré-independente, mas também sobre o próprio funcionamento de seu sistema econômico pós-independência, na medida em que esses arranjos punham em risco o fornecimento regular de mão-de-obra para as plantações. A estratégia lusa visava tão somente afastar uma pressão momentânea e, aparentemente, nunca se cogitou de cumprir seriamente os termos desses acordos, que eram um pouco “para inglês ver”.
Em todo caso, eles estão na origem de um dos principais contenciosos diplomáticos, e de caráter político-econômico, da fase ulterior à independência política. Na verdade, em nenhum momento, até meados do século, o abastecimento das fazendas em novos braços chegou a ficar dependente da política inglesa de repressão ao tráfico, mas os custos políticos e diplomáticos da não colaboração brasileira com respeito a uma afirmação precoce da “cláusula social” repercutiriam nas relações bilaterais durante todo o período.
Impacto do tratado de comércio
Após o tratado de fevereiro de 1810, o comércio exterior do Brasil ficou assim organizado: ficavam livres de direitos as mercadorias estrangeiras que já tivessem pago taxas em Portugal, assim como os artigos da maior parte das colônias portuguesas; pagariam 24% ad valorem as mercadorias estrangeiras transportadas diretamente em navios estrangeiros; 16% as mercadorias portuguesas e as estrangeiras transportadas em navios portugueses; 15% as mercadorias britânicas transportadas sob pavilhão britânico ou português (esta última disposição adotada por decreto, apenas em outubro desse ano, para não prejudicar ainda mais a marinha mercante do reino). Um imposto de exportação foi também criado em 1808, mas pouco rendeu em virtudes das muitas isenções que foram feitas aos principais gêneros de exportação; o próprio tratado de comércio anglo-lusitano “contribuiu mais para uma evasão de rendas do que para a melhor arrecadação de impostos”, uma vez que a cobrança das taxas ad valorem se devia fazer pelo preço das faturas, o que dava margem a fraudes.
Do ponto de vista do interesse imediato do Brasil, o tratado teve o efeito de fazer baixar o custo de vida, mas no que se refere as suas relações comerciais, ele parece ter constituído um obstáculo ao estabelecimento de laços comerciais com outros países. Preso, como diz Oliveira Lima, pelas “disposições leoninas do tratado de 1810”, Portugal procurou compensação ao acentuar em sua legislação aduaneira uma tendência protecionista, manifesta na imposição, em 1818, de direitos ampliados a todas as importações sem exceção, mesmo pertencentes à família real, “sendo declarados suspensos por 20 anos todos os privilégios e isenções”.
Ao mesmo tempo, os direitos sobre os produtos portugueses baixaram de 16 para 15%, equiparando-se portanto aos ingleses; eles chegaram mesmo a gozar de uma redução de 5% a título de prêmio, “decretando-se igual favor para os gêneros estrangeiros importados em navios portugueses”. Os comerciantes era evidentemente obrigados a liquidar o movimento comercial em moeda metálica, ou seja, em ouro, cujo êxodo se fazia portanto através dos saldos negativos do intercâmbio. O par metálico entre a libra esterlina e a moeda portuguesa de 6$400 flutuou bastante no período joanino, oscilando em torno de 60 pence por mil réis, mas apresentando picos de valorização ou de baixa em função da conjuntura econômica e política em ambos os países. Como diz o historiador Roberto Simonsen, “a libra havia se enfraquecido com as campanhas napoleônicas; mas, depois de 1815, com o restabelecimento do padrão ouro na Inglaterra, declinaram rapidamente as taxas de câmbio luso-brasileiras”.
O historiador econômico Denio Nogueira, avaliando o impacto real do tratado de 1810, critica a aversão sem fundamentos de muitos historiadores brasileiros, tais como Oliveira Lima, Roberto Simonsen, Prado Júnior, Celso Furtado ou Nícia Vilela Luz, aos chamados efeitos desindustrializantes desse acordo. “É impossível avaliar o que teria ocorrido no Brasil, na ausência do Tratado de Comércio e Navegação de 1810. Não é improvável, porém, que o progresso do país se tivesse retardado ainda mais, sem qualquer benefício significativo, em termos de industrialização”. Nogueira cita em seu apoio o próprio Celso Furtado, para quem “O desenvolvimento dos EUA, a fins do século XVIII e primeira metade do XIX, constitui um capítulo integrante do desenvolvimento da própria economia européia, sendo em muito menor grau o resultado de medidas internas protecionistas adotadas por essa nação americana. O protecionismo surgiu nos EUA, como sistema geral de política econômica, em etapa já bem avançada do século XIX, quando as bases de sua economia já se haviam consolidado”.
O próprio Roberto Simonsen chegou a reconhecer, em relação ao tratado de 1810, que, “considerada isoladamente da de Portugal, a situação comercial do Brasil lucraria com qualquer acordo mercantil que se tornasse o complemento da profícua abertura dos seus portos ao tráfico estrangeiro. (...) Para o Brasil, o essencial era estabelecer relações comerciais diretas com outros países e ativá-las o mais possível, melhor lhe resultando ainda assim de toda a falta de reciprocidade do convênio Stranford-Linhares do que da decaída tutela nacional [isto é, portuguesa], que obstava a qualquer desafogo econômico”. De toda forma, a hipótese do protecionismo comercial, como princípio de diplomacia econômica ou de política industrial, não poderia ser colocada para o Brasil nessa conjuntura histórica, colocado como ele estava numa situação de dependência num quadro de relações privilegiadas mantidas entre Portugal e Grã-Bretanha. Essa situação se prolongaria durante as primeiras décadas da vida independente, não sem os protestos de uma classe política rapidamente convencida da iniquidade do sistema de tratados comerciais.
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