Apogeu e demolição da política externa: itinerários da diplomacia brasileira - Paulo Roberto de Almeida

3878. Apogeu e demolição da política externa: itinerários da diplomacia brasileira, Brasília, 26 março 2021, 322 p. Novo livro a ser publicado proximamente pela Editora Appris. 

Apogeu e demolição da política externa

 itinerários da diplomacia brasileira 

(Curitiba: Editora Appris, 2021)

 

Índice

 

 

Nota liminar

Uma história sincera do Itamaraty?

 

1. Relações internacionais do Brasil: uma síntese historiográfica

1.1. A historiografia: uma quase esquecida na história das ideias

1.2. A historiografia brasileira das relações exteriores: principais historiadores

1.3. Varnhagen, o pai da historiografia, o legitimista da corte

1.4. João Ribeiro inaugura a era dos manuais de história do Brasil

1.5. Oliveira Lima: o maior dos historiadores diplomatas

1.6. Pandiá Calógeras: o início da sistematização da história diplomática

1.7. Interregno diversificado: trabalhos da primeira metade do século XX

1.8. Os manuais didáticos de história diplomática: Vianna, Delgado e Rodrigues

1.9. O ideal desenvolvimentista: Amado Cervo e Clodoaldo Bueno

1.10. A diplomacia na construção da nação: Rubens Ricupero

1.11. A historiografia brasileira das relações internacionais: questões pendentes

 

2. As relações internacionais do Brasil em perspectiva histórica

2.1. Padrões e tendências das relações internacionais do Brasil

2.2. Etapas das relações internacionais do Brasil

       2.2.1. O Império: a construção da nação e as bases da diplomacia

       2.2.2. A Velha República: os mitos e as deficiências da política externa

       2.2.3. A era Vargas: escolhas estratégicas, a despeito de tudo

       2.2.4. O regime militar: consolidação do corporatismo diplomático

2.3. A redemocratização e as relações exteriores do Brasil

       2.3.1. Uma periodização diplomática para o período contemporâneo

       2.3.2. A restauração constitucional e os erros econômicos

       2.3.3. Os anos turbulentos das revisões radicais do momento neoliberal

       2.3.4. Estabilização macroeconômica e nova presença internacional

       2.3.5. A primeira era do Nunca Antes: a diplomacia personalista de Lula

       2.3.6. Uma transição pouco convencional: retornando a padrões anteriores

       2.3.7. Uma segunda era do Nunca Antes: a diplomacia bizarra de Bolsonaro

2.4. O que concluir de tudo isto? Que lições ficam de nossa trajetória histórica?

2.5. Nota final: reformas internas e inserção na globalização

 

3. Processos decisórios na história da política externa brasileira

3.1. O que define um processo decisório: observações preliminares

3.2. A diplomacia brasileira como instituição

3.3. A estrutura orgânica da diplomacia brasileira

3.4. Os processos decisórios na diplomacia brasileira

3.5. Virtudes e defeitos do processo decisório na diplomacia lulopetista

3.6. A degradação da cadeia de decisão no governo Bolsonaro

3.7. Conclusões: como funciona, como talvez devesse funcionar...

 

4. A política da política externa: as várias diplomacias presidenciais

4.1. Participação dos presidentes em política externa: da omissão ao ativismo

4.2. O início da liderança presidencial em política externa: a era Vargas

4.3. JK e o desenvolvimentismo: a caminho da política externa independente

4.4. O regime militar: tudo pelo “Brasil Grande Potência”

4.5. Redemocratização: crise externa e integração regional

4.6. Os anos FHC: enfim, uma diplomacia presidencial

4.7. Os anos Lula: o ativismo como norma, o personalismo como finalidade

4.8. A tímida diplomacia presidencial de Michel Temer

4.9. A antidiplomacia de Bolsonaro e dos assessores aloprados: afundamento

4.10. Conclusões: caminhos erráticos da diplomacia presidencial brasileira

 

5. O outro lado da glória: o reverso da medalha da diplomacia brasileira

5.1. Tropeços na independência e durante o império

5.2. Os fracassos da primeira diplomacia republicana

5.3. A difícil construção de uma diplomacia autônoma, e consciente de sê-la

5.4. A diplomacia profissional, como base da diplomacia presidencial

5.5. A deformação da política externa sob a diplomacia bolsolavista

 

6. Um exercício de planejamento estratégico para a diplomacia 

Introdução: demolição e reconstrução da diplomacia brasileira

6.1. A política externa e a diplomacia no desenvolvimento nacional

6.1.1. Etapas percorridas em 200 anos de história institucional

6.1.2. Os desafios: uma matriz dos recursos e das debilidades nacionais

6.2. Campos de atuação da diplomacia e da política externa 

6.2.1. Multilateralismo, regionalismo e bilateralismo como instrumentos

6.2.2. A política externa multilateral: interfaces políticas e econômicas

6.2.3. A geografia política e a geoeconomia global das relações exteriores

6.2.4. América do Sul: eixo de um espaço econômico integrado

6.2.5. O multilateralismo econômico: eixo da inserção global do país

6.2.6. Ambientalismo e sustentabilidade: eixos dos padrões produtivos
6.2.7. Direitos humanos e democracia: eixos da proposta ética do país

6.2.8. Blocos e alianças estratégicas na matriz externa

6.2.9. Relações com parceiros bilaterais e regionais

6.2.10. Vantagens comparativas e exploração de novas possibilidades

6.2.11. Integração política externa e políticas de desenvolvimento

6.3. O Itamaraty como força motriz da inserção global do Brasil

6.3.1. Gestão da Casa, com base nas melhores práticas da governança

6.3.2. Responsabilização, abertura e transparência nas funções

6.3.3. Capital humano de alta qualidade: base de uma diplomacia eficaz

6.4. Planejamento estratégico como prática contínua da diplomacia 

 

Apêndice: O Estado do Brasil em 1587 e sua condição atual

  

Bibliografia e referências

Nota sobre o autor

Livros do autor

 

Uma história sincera do Itamaraty?

 

 

Entre a última década do século XX e a primeira do século XXI — quando o mundo finalmente se libertou da velha Guerra Fria geopolítica, com a implosão do socialismo e o desaparecimento da União Soviética, e adentrava, talvez, numa nova Guerra Fria econômica, com a ascensão fulgurante da China —, a política externa brasileira conheceu um possível apogeu. Simultaneamente, e daí decorrente, a diplomacia profissional desfrutava de seu maior prestígio, aliás bem merecido. 

Nos dias que correm, nos dois anos finais da segunda década deste século, ambas, a política externa e a diplomacia, enfrentam o que foi chamado de demolição, tanto no plano substantivo — o do conteúdo da política externa — quanto no plano operacional ou institucional, ou seja, o da diplomacia. O contraste não poderia ser maior, o que talvez explique que, nos dezoito primeiros anos deste milênio, eu tenha publicado cinco livros, especificamente sobre as relações internacionais e a política externa do Brasil, e que, desde o início de 2019, eu já tenha publicado quatro livros sobre o mesmo assunto (em meio a vários outros, sobre temas paralelos).

Acompanhei, algumas vezes como ator ou protagonista, outras vezes mais como observador ou espectador engajado, os principais episódios e desenvolvimentos dessas duas décadas, sobre elas oferecendo minhas análises críticas, observações, comentários, meu testemunho e minhas reflexões numa dúzia de livros, incluindo obras sobre outros temas, que não apenas política externa e diplomacia brasileira, em edições de autor e em formato digital, grande parte disponíveis nas plataformas de interação acadêmica. Todos os demais temas — isto é, integração, globalização, política econômica brasileira, história econômica, economia mundial, resenhas de livros, artigos sobre a atualidade internacional – figuram em compilações temáticas ou numa infinidade de artigos, notas e postagens – notadamente em meus blogs e ferramentas de comunicação – que cobriram, mais especialmente, minhas “afinidades eletivas”, isto é, meus campos de estudos, pesquisas, aulas e trabalho, em relações econômicas internacionais: integração regional, comércio mundial, finanças internacionais, investimentos estrangeiros, propriedade intelectual, história diplomática e as relações exteriores do Brasil. 

Posso dizer que fui feliz nas duas vertentes de minha vida adulta: a profissional, nas atividades diplomáticas, por um lado, as lides acadêmicas, por outro, estas em meio a um intenso engajamento e dedicação na primeira vertente e, portanto, com algum sacrifício pessoal e familiar na segunda, mas este plenamente assumido, com tanto prazer e satisfação intelectual logrados, quanto na dimensão profissional. Na verdade, a atividade docente precede a inclusão na carreira diplomática, acompanhou sua trajetória em quase todas as etapas – no Brasil sempre, no exterior ocasionalmente – e explica essa feliz integração entre o desempenho profissional e o exercício docente, pois uma fecunda a outra e ambas estão igualmente presentes na produção intelectual.

 

No início daquela última década do século XX, eu estava concluindo meu terceiro posto na carreira, em Genebra, o primeiro multilateral (depois de dois primeiros bilaterais, o segundo coincidindo com um doutorado), sob a chefia do embaixador Rubens Ricupero, o que representou um grande aprendizado profissional, mas também um enorme desfrute intelectual. No primeiro ano da década de 90, eu já estava indo para o quarto posto, o segundo multilateral, na delegação junto à Aladi, em Montevidéu, a convite do embaixador Rubens Barbosa, com quem havia trabalhado logo ao início da carreira, na Divisão de Europa Oriental, ou seja, o mundo do socialismo real, ainda durante a ditadura militar brasileira, cuja doutrina oficial era o anticomunismo (nessa época eu ainda conservava meu caráter de marxista “não religioso”). Foi outra grande oportunidade de aprendizado profissional, sob uma das maiores e mais competentes chefias executivas do Itamaraty, e também mais uma chance de enriquecimento intelectual: foi do trabalho em Montevidéu que retirei a matéria prima para o meu primeiro livro, sobre o Mercosul no contexto regional e internacional. A partir de então, não parei mais de preparar cada novo expediente profissional, tratar cada novo paper acadêmico, cada palestra dada, como partes substantivas de um novo livro.

 

Talvez aquelas duas décadas de “apogeu diplomático” – um conceito objetivo, que significa tanto fastígio, quanto excelência – possam ser concentradas num único decênio, a segunda metade dos anos noventa e o primeiro lustro do novo milênio: antes disso vivíamos a voragem inflacionária dos anos Collor e Itamar; depois de 2005, atravessamos certa húbris lulopetista, quando o excesso de autoconfiança do presidente e do seu chanceler diplomático desembocaram em certos exageros terceiro-mundistas, provavelmente motivados pela ambição megalomaníaca do presidente na eventual conquista de um Prêmio Nobel da Paz. Mesmo praticando uma diplomacia que não era, em sua essência, muito diferente da anterior, os lulopetistas insistiam em se demarcar da política externa da fase socialdemocrata, classificando todo o período precedente sob o signo “neoliberal”. Não importa muito agora, pois essas duas décadas corresponderam, de fato, ao período de maior expressão e atuação da diplomacia profissional, em toda a extensão de suas qualidades técnicas e intelectuais, com alguns aportes “externos” aqui e ali, como nos casos de chanceleres de fora da carreira: Francisco Rezek, Celso Lafer e Fernando Henrique, por exemplo; havia ainda o apparatchik do PT, também chamado de “chanceler para a América do Sul”, que atuava como conselheiro presidencial, mas que respeitava a expertise dos diplomatas profissionais. Depois de uma longa sucessão de chanceleres de carreira na fase lulopetista, dois políticos, senadores do PSDB-SP, ocuparam a chancelaria na transição entre o lulopetismo e essa coisa disforme que foi apelidada de bolsonarismo. No período final do lulopetismo, se registrou um relativo declínio da qualidade da política externa e uma perda de prestígio de sua diplomacia, durante um mandato e meio sob o comando da sucessora de Lula.

Mas já a partir do segundo mandato de Lula (2007-2010), tinha ocorrido certa exacerbação do ativismo diplomático do chefe petista, bem mais em função da sua megalomania do que a iniciativas do próprio corpo profissional. Este, em vários casos, nem tomava conhecimento de certos lances da diplomacia “paralela” (e clandestina) do assessor presidencial partidário ou do próprio chanceler: relações com os comunistas cubanos, com os aliados bolivarianos ou “paz na Palestina” e programa nuclear iraniano. Foi a partir do terceiro governo petista, com a inoperância total em diplomacia da presidente escolhida por Lula para ser uma simples boneca de ventríloquo do chefe, que as coisas começaram a se deteriorar do lado da política externa. Por alguma razão desconhecida, Dilma Rousseff tinha desprezo pelos diplomatas, e se enfastiava com a agenda diplomática, a ponto de deixar embaixadores designados aguardando numa longa fila para entregar suas credenciais: uma descortesia gratuita e danosa para o país. 

Depois que, nas eleições de 2014, os diplomatas apostaram na sua derrota, eles e a política externa se viram livres da incômoda presidente com o impeachment de 2016, produto secundário da maior recessão de nossa história, mas também por infrações à Lei de Responsabilidade Fiscal e a disposições orçamentárias. A partir daí, dois chanceleres políticos operaram um retorno da diplomacia e da política externa a padrões tradicionais e mais conformes aos métodos de trabalho do Itamaraty. Foi quando, depois de muito tempo sem qualquer cargo na Secretaria de Estado, voltei a emprestar minha força de trabalho à diplomacia brasileira, passando a chefiar, na duração do governo Temer, o Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, o think tank do Itamaraty.

Tão pronto ficaram claras as tendências eleitorais no início do segundo semestre de 2018, eu tinha certeza de que seria exonerado no primeiro dia do novo governo, em função das posturas adiantadas durante a campanha eleitoral e no período de transição. No final desse ano, um grupo de amadores em diplomacia se reuniu secretamente à margem da Casa para operar uma reforma completa na estrutura orgânica, nas unidades setoriais da Secretaria de Estado e nas próprias orientações fundamentais da política externa, sem que qualquer consulta ou informação fossem efetuadas junto à diplomacia profissional. Essa foi a primeira das várias violências perpetradas contra o Itamaraty. Muitas outras seriam exercidas de modo sistemático e contínuo, nos dois anos decorridos desde então, contra valores e princípios tradicionais da diplomacia, a começar por um bizarro, inaceitável e ridículo antimultilateralismo, uma cópia grotesca do “antiglobalismo” que era praticado pela diplomacia americana sob Trump, e que também se inspirava nas teorias conspiratórias da nova direita americana.

 

O conceito de apogeu, empregado para caracterizar a política externa e a diplomacia nas décadas anteriores ao presente governo – resultado da lenta acumulação de aperfeiçoamentos na substância e na forma das relações exteriores do Brasil –, pode ser considerado como pertencente ao terreno de uma avaliação objetiva, como se a condução dos processos e uma avaliação positiva das realizações alcançadas surgissem a partir de um julgamento factual. Já o conceito de demolição é um conceito ativo, digamos na primeira pessoa – inclusive dada a extrema personalização de todas as políticas públicas sob Bolsonaro –, uma vez que foi o próprio presidente e seu chanceler que declararam o muito que havia a ser “destruído” no Brasil, para adequá-lo e torná-lo conforme ao primeiro governo assumidamente de direita ou de extrema direita no país. 

A parte do “apogeu” da política externa e da diplomacia está descrita e analisada nos primeiros capítulos deste livro, que se referem à historiografia e à trajetória histórica das relações internacionais do Brasil, aos sucessivos processos decisórios da diplomacia brasileira e ao exercício da liderança presidencial nessa política setorial. A “demolição”, por sua vez, ainda em curso, foi analisada nas últimas seções dos capítulos 2 a 5, e dela trato dentro das possibilidades do momento, quando vários insucessos e frustrações já se acumularam, em decorrência de uma direção inepta (ou de uma falta completa de visão do país e do mundo), em face das incertezas que ainda podem vir pela frente. Finalmente, um último capítulo trata, de maneira preliminar, de um exercício relevante para a diplomacia, mas que se dirige, basicamente, à política externa do país, que é o planejamento estratégico, bastante usual entre os militares e nas grandes empresas, mas ainda relativamente incipiente na corporação diplomática, que pessoalmente considero de boa qualidade, mas ainda excessivamente patrimonialista, quando não “feudal”. Por fim, como sou um grande leitor de história – minha inclinação, na sociologia do desenvolvimento brasileiro, sempre comportou um importante componente de história econômica –, aproveitei uma releitura da primeira crônica sobre o “estado” do Brasil, de 1587, com a colônia já posta sob a administração espanhola da União Ibérica, para refletir sobre determinadas permanências na atualidade, ou seja, anacrônicas.

 

Minha intenção, inicialmente, seria a de oferecer uma espécie de história sincera do Itamaraty, um projeto que tenho em mente já há algum tempo. Temo, contudo, que um exercício desse tipo talvez só possa ser conduzido depois que corações e mentes, mas sobretudo a fala, sejam liberados do ambiente de intimidação que paira atualmente sobre a diplomacia profissional, na Secretaria de Estado, e em praticamente todos os postos no exterior. É conhecido, por exemplo, que a partir do marco cronológico das eleições de 2018, e sobretudo a partir de 2019, muitos colegas preferiram ser removidos para consulados, do que ter de cumprir as instruções mais estapafúrdias jamais recebidas por chefes de postos em embaixadas ou delegações junto a órgãos multilaterais (estas especialmente visadas pelos fanáticos do antiglobalismo). Alguns colegas se dobraram às loucuras do momento, outros enterraram a cabeça na areia: eles sabem do que estou falando, tanto porque intentei um exercício muito discreto de “reconstrução” pós-Bolsonaro (mas frustrado pela ausência de reações suficientes).

Esta foi a razão de eu ter eliminado, de uma primeira versão deste livro, diversos capítulos essencialmente conjunturais para reservá-los a um outro tipo de publicação, dedicado exclusivamente ao bolsolavismo diplomático, a deformação da política externa que desabou sobre o Itamaraty em 2019 e que ainda não foi corrigida em seus fundamentos e modalidades (et pour cause: seu promotor direto não é o infeliz chanceler acidental, mas o próprio presidente, estimulado por uma pequena tropa de amadores nessa área, animados pelas mais loucas teorias conspiratórias). Desde 2019, o Itamaraty e a diplomacia profissional passaram a viver sob uma espécie de “surrealismo exótico”, no qual os titulares presumidos da área se aferraram às fantasmagorias demenciais de um guru expatriado. Elementos centrais nesse coquetel destrambelhado de “teses” conspiratórias partiam de uma suposta ameaça do monstro metafísico do “globalismo”, mancomunado ao “comunismo”, junto a outras coisas bizarras como o “climatismo”, o “comercialismo” e outros “ismos”, como sendo os maiores perigos para a sobrevivência da “alma conservadora” do povo brasileiro, além de outras loucuras diplomáticas, só capazes de frequentar mentes muito doentias e desequilibradas. Infelizmente, é o que desabou sobre o Itamaraty e seus profissionais, com cenas explícitas de esquizofrenia política, inéditas em quase duzentos anos de história diplomática. Toda essa loucura merece um registro próprio e separado deste volume, que tem a pretensão de trazer ensaios menos conjunturais e mais dotados de alguma substância estrutural.

 

Como descrevi no primeiro livro dedicado aos responsáveis pela “nova política externa para o povo”, estamos em face de uma “miséria da diplomacia” (2019a), inteiramente decorrente da “destruição da inteligência no Itamaraty”: as antigas posturas fundamentadas em bases técnicas, centradas exclusivamente nos interesses nacionais, foram substituídas por uma série de irracionalidades ideológicas, identificadas com os preconceitos da nova direita, alinhadas, não aos interesses brasileiros, mas aos do governo Trump. Depois disso, o Itamaraty entrou num “labirinto de sombras” — título de meu segundo livro (2020c) — para o qual o adjetivo “sincera” não mais poderia ser aplicado, uma vez que interlocutores da diplomacia ativa passaram a enfrentar enormes dificuldades para se expressar com toda clareza e transparência sobre uma das fases mais obscuras e vergonhosas da política externa e da diplomacia. O Serviço Exterior passou a ser constrangido, e a viver encabulado no mundo, basicamente em virtude de deformações e mentiras mais abundantes do que as que existiram, comparativamente, no período da ditadura militar, quando agentes consulares eram impedidos de sequer expedir certidões, passaportes e outros documentos para os adversários exilados do regime ou a seus familiares. 

Finalmente, meu terceiro livro dedicado ao trabalho de “demolição” revelou uma “certa ideia do Itamaraty” (2020b), no qual eu também tratei dos possíveis caminhos para a “reconstrução da política externa e a restauração da diplomacia”. Não é uma tarefa fácil, tantas são as incongruências, o desprestígio, o isolamento regional e internacional aos quais o Brasil e sua diplomacia foram relegados em dois anos de desmantelamento promovido pelo próprio governo, contra uma de suas instituições mais renomadas. Vários ex-chanceleres estão ativos nessa reconstrução, ao divulgar, em 8 de maio de 2020, um “manifesto” – anexo a esse terceiro livro do ciclo – apontando diversas inconstitucionalidades presentes na atual antidiplomacia e apresentando os fundamentos conceituais e os elementos práticos desse trabalho de restauração de uma política externa nacional.

 

O objetivo do presente livro, retomando alguns dos temas e escritos de obras anteriores, é o de relatar, na maior extensão possível, a grande marcha do itinerário diplomático brasileiro e o desenvolvimento de sua política externa, com um foco mais detido nas últimas décadas, saindo do que chamei – com certa tolerância semântica – de “apogeu” (o que pode ser conceitualmente e substantivamente contestado) para um inédito projeto e trabalho sistemático de “demolição”, este sim conduzido com a sanha dos novos crentes. O lado sincero da presente obra poderia ser confirmado pelo primeiro subtítulo escolhido para ela, representado pela informação de que seu conteúdo consistia num conjunto de “reflexões”, assim como pela auto designação sequencial de que elas seriam de um “diplomata não convencional”. Poderiam ser, ainda mais sinceramente, as reflexões de um “anarco-diplomata” – do grego an + arkhé, sem comando –, que consiste em minha disposição de falar abertamente sobre minha corporação e sobre as prioridades que orientam o seu trabalho. Mas, preferi adotar um subtítulo mais neutro: itinerários da diplomacia brasileira, dado seu forte conteúdo histórico.

O ex-chanceler Azeredo da Silveira costumava dizer que a melhor qualidade do Itamaraty é saber renovar-se. Nunca apreciei especialmente essa frase – ademais daquela outra, sobre a suposta “excelência” do Itamaraty –, pois que ela revela, de certa forma, uma satisfação gratuita com nosso trabalho, como se ele fosse sempre perfeito, podendo dispensar críticas internas e pouco tolerante com contrarianistas como este que aqui escreve. Temo que a tal tarefa, da próxima vez, será muito mais complicada do que uma simples renovação superficial. O trabalho consistirá em reconstruir os fundamentos conceituais da política externa e as bases operacionais de sua diplomacia, bastante abalados pelos golpes de borduna dos novos bárbaros, pelos tacapes da ignorância dessa franja lunática que assaltou o poder com todo o furor dos verdadeiros crentes. 

Será preciso uma reconstrução conceitual e uma restauração de métodos e procedimentos que não mais reproduzirão o que tínhamos num passado parcialmente “feudal”. Nada que o corpo profissional não consiga fazer, desde que disponha de liberdade para mudar a maior parte, senão tudo, do que foi feito sob a infeliz gestão dos fanáticos da bolsodiplomacia. Os ex-chanceleres já prepararam o “menu” dessa obra de reconstrução, mas será a nova geração, os jovens frustrados com o balde de água fria que receberam, ao tomarem conhecimento da nova condição de “párias” que os aloprados assumem como normal, são eles que terão de arregaçar as mangas, limpar os escombros e restaurar as linhas suaves do Palácio dos Arcos, o nome do edifício onde está, em Brasília, o Itamaraty. Continuarei acompanhando esses embates, seja na frente de batalha, seja no meu quilombo de resistência intelectual, o blog Diplomatizzando.

 

Brasília, 29 de março de 2021