Crise ukrainienne : peut-on écarter la Russie du réseau interbancaire Swift ?
Après l’attaque de l’Ukraine par le président russe, Vladimir Poutine, les Occidentaux réfléchissent à une série de sanctions économiques contre la Russie. Depuis la reconnaissance des territoires pro-russes, antérieure à l’attaque de ce jeudi 24 février, cette représaille prend la forme de sanctions financières contre des personnalités et institutions russes de premier plan, et d’une suspension de l’autorisation du gazoduc Nord Stream 2. Américains et Européens avaient pour l’instant laissé de côté un autre instrument de sanction aux conséquences potentiellement majeures : couper l’accès des Russes au réseau interbancaire Swift. Mais le sujet revient dans le débat.
Une telle mesure, qui ralentirait fortement les transactions entre les banques russes et le reste du monde, aurait un effet dévastateur pour l’économie du pays. Evoquée à demi-mots par le président américain ces derniers jours, cette idée fait toujours partie de la palette des sanctions que les Occidentaux se disent prêts à prendre en cas d’escalade du conflit. « Nous sommes préparés à adopter des sanctions qui auraient un coût élevé pour l’économie russe, notamment son système financier, et des contrôles d’exportations sur des produits qui sont essentiels pour les ambitions du Kremlin et de Vladimir Poutine, a ainsi déclaré au Monde le sous-secrétaire d’Etat américain chargé de la croissance économique, de l’énergie et de l’environnement, José Fernandez, le 18 février. Aucune option n’est écartée. »
Comment fonctionne le réseau Swift ?
Swift (acronyme de Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication) est une société coopérative de droit belge implantée à La Hulpe (Belgique), qui gère l’essentiel des ordres de paiement des transactions internationales.
Le réseau Swift regroupe un peu plus de 11 600 organisations financières et bancaires dans plus de 200 pays. Créé en 1973, il permet d’automatiser l’écriture et l’envoi des ordres de paiement entre les banques du monde entier. Il s’agit donc d’un système de messagerie électronique sécurisée qui permet les transactions bancaires entre les pays.
Par exemple, lorsqu’une entreprise française achète 1 000 dollars de circuits intégrés à une entreprise chinoise, la banque française de l’acheteur débite son compte, puis envoie un message Swift à la banque chinoise de l’entreprise vendeuse afin de créditer son compte de 1 000 dollars. L’entreprise chinoise peut choisir de recevoir le paiement en dollars américains ou le convertir en yuans, la monnaie chinoise. Le message Swift permet de réaliser les transactions de manière sécurisée et rapide, mais ne les exécute pas directement : au bout du compte, les banques clientes de Swift opèrent elles-mêmes les échanges lorsqu’elles reçoivent ou envoient des ordres de paiement.
En 2021, le réseau a transmis environ 10,6 milliards d’ordres de paiement dans le monde, avec un pic à plus de 50 millions par jour fin novembre.
Est-ce possible de déconnecter la Russie du réseau Swift ?
C’est techniquement possible et c’est une option que l’administration américaine a visiblement considérée en réponse à une éventuelle agression militaire russe sur le territoire ukrainien. Mais, pour que ça soit possible, les Etats-Unis devront parvenir à un accord avec les autres administrateurs de Swift.
« La particularité de la gouvernance de Swift est que les petits pays sont représentés aussi bien que les grands. Ainsi, un pays ne peut pas avoir plus de deux administrateurs sur les 25, même s’il représente une part importante des flux de messagerie », explique Hervé Postic, consultant et directeur général du groupe Utsit, spécialisé des outils de gestion de trésorerie. Une éventuelle déconnexion des banques russes serait donc conditionnée à l’approbation d’au minimum 13 des 25 administrateurs de la société.
Un impact sur l’économie russe, mais aussi européenne
L’ancien représentant des Etats-Unis en Ukraine en 2017, Kurt Volker, a qualifié le recours à cette sanction d’option « nucléaire ». Dans un entretien au Mondede décembre 2021, il précise que « l’impact économique serait sérieux et immédiat. C’est comme pour l’arme nucléaire : on ne veut vraiment pas aller si loin et y recourir, mais si on n’a plus le choix, si la Russie attaque ses voisins, tue des gens, occupe des territoires, et qu’on veut l’empêcher, cet outil peut servir en dernier recours ».
En effet, l’exclusion de la Russie du réseau Swift serait « dévastatrice, particulièrement à court terme », selon une note du groupe de réflexion Carnegie Moscow Center, et perturberait fortement l’économie du pays en ralentissant les échanges commerciaux entre les entreprises russes et leurs partenaires occidentaux. Les établissements bancaires souhaitant réaliser des transactions seraient obligés de recourir à des modes manuels de traitement des transactions, de trouver leurs propres canaux de communications (messageries électroniques ou logiciels cryptés), ce qui ralentirait les délais des échanges. Le centre Carnegie de Moscou rappelle que lors de la précédente menace similaire en 2014, les prévisions envisageaient une chute du PIB russe de cinq points.
En 2020, la balance commerciale du pays était excédentaire de 92 milliards de dollars et comptait pour 6,2 % de son PIB. Parmi les 331,7 milliards de dollars d’exportations russes, près de la moitié (49,6 %) est constituée d’hydrocarbures et de produits pétroliers raffinés.
Le gaz russe constitue un enjeu géopolitique majeur derrière cette menace, lourde de conséquences pour le Kremlin, puisque les exportations d’hydrocarbures russes représentent près de la moitié du montant de ses échanges avec l’Union européenne, mais aussi pénalisantes pour l’UE, qui verrait probablement les prix de l’énergie augmenter alors qu’ils sont déjà au plus haut.
Enfin, cette sanction placerait des intérêts français dans une position délicate. La France est le deuxième investisseur étranger et le premier employeur étranger en Russie, avec 160 000 salariés. Les quatre grandes banques tricolores y sont présentes, et la Société générale détient même Rosbank, l’une des principales banques privées russes.
Un risque de développement de systèmes concurrents
Exclure même temporairement la Russie du réseau Swift n’est pas forcément la mesure la plus stratégique, en raison du risque de voir le Kremlin accroître son indépendance des outils occidentaux comme Swift. A la suite des menaces européennes qui ont suivi l’annexion de la Crimée, en 2014, la Banque de Russie a développé son propre système concurrent, le SPFS (Système de transfert de messages financiers). A la fin de 2020, il permettait de connecter 23 banques étrangères à la Russie en Arménie, Biélorussie, Allemagne, Kazakhstan, Kirghizistan et en Suisse. Des accords sont en cours de discussion pour intégrer le réseau russe au système chinois Cross-Border Inter-Bank Payments System et connecter le système russe SPFS à l’Inde, l’Iran et aux pays de l’Union économique eurasienne.
Pour le consultant Hervé Postic, « ce qui est sûr, c’est que tant que les banques ne sont pas interdites de travailler avec leurs contreparties russes, elles trouveront une solution de messagerie pour s’entendre sur les transactions à réaliser ».
Outre l’option de couper l’accès à Swift, d’autres sanctions sont évoquées. Le chancelier allemand a suspendu, mardi 22 février, la certification du gazoduc Nord Stream 2, indispensable à « sa mise en service » et qui devra faire l’objet d’une « réévaluation » politique par le ministère de l’économie. La construction de ce gazoduc est achevée depuis cet automne. Aussi, il pourrait être question d’interdire la compensation en dollars avec des banques russes, ce qui reviendrait à interdire les opérations en dollars américains avec les entreprises russes.
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