Quem determina, de fato, a Política Externa Brasileira? - Paulo Roberto de Almeida

Quem determina, de fato, a Política Externa Brasileira?

 

Paulo Roberto de Almeida, diplomata, professor.

Nota sobre as peculiaridades atuais da ação externa do Brasil, num sentido partidário e ideológico, tomando partido nas disputas interimperiais da geopolítica em mutação.

 

        Aqueles que escrevem sobre as relações internacionais em geral, sobre a política externa do Brasil e sobre sua diplomacia em especial, ou seja, jornalistas da área, analistas acadêmicos, observadores e comentaristas ocasionais, costumam referir-se à atuação do Brasil em suas relações exteriores, nas ações nos planos bilateral, regional ou multilateral, habitualmente em termos similares a estes: “o Brasil fez isso ou mais aquilo”, “a posição do Brasil nesta ou naquela questão tem sido...”, ou “a postura do Brasil na agenda ambiental internacional mudou desde o governo anterior, assim ou assado”, o que invariavelmente me suscita fundadas contrariedades quanto à atribuição efetiva pelas políticas adotadas. Não aprecio esse tipo de designação genérica sobre as relações exteriores e a diplomacia do país, pois a determinação específica sobre uma ou outra política geralmente não cobre o processo decisório que levou a uma ou outra escolha de política ou mesmo de simples declaração, por nota oficial, sobre uma determinada questão da agenda internacional.

        Como saber se foi “o Brasil” quem adotou uma determinada política, ou o governo, isto é, o executivo, ou ainda, a própria diplomacia profissional? Pode haver, como ocorre muitas vezes, uma grande diferença entre as opções técnicas oferecidas pela diplomacia profissional, para uma questão específica colocada na agenda externa, e o posicionamento efetivamente adotado pelo governo, ou pelo chefe de Estado pessoalmente, sobre a mesma questão. Em tempos normais, costuma haver uma grande osmose, ou uma identidade mais ou menos unificada e homogênea, entre o que o corpo técnico considera ser adequado nas relações exteriores do país e a postura efetivamente seguida pelo responsável último pelas escolhas que são feitas na prática, algumas vezes de forma improvisada, no contato direto com outros chefes de governo, sem o recurso adequado ao corpo profissional encarregado de visualizar e apontar todas as implicações de certas tomadas de decisão. 

        Facilidades crescentes no campo das comunicações e transportes, o simples aumento dos contatos não presenciais entre chefes de governo e ministros das relações exteriores, a ampliação de laços mediante acordos de cooperação, regionais ou temáticos, fazem com que a chamada diplomacia presidencial, ou de cúpula, tenha se tornado corriqueira, o que acarreta ipso facto o envolvimento direto do decisor máximo na discussão e na tomada de posição em questões cuja complexidade, contexto relacional com terceiras partes, legado histórico, ou mesmo implicações constitucionais e legais, não recomendariam o tratamento direto por esses personagens já com a perspectiva da adoção de decisões de relevante magnitude. Bem mais temerária é quando essa diplomacia de cúpula passa a configurar uma espécie de diplomacia personalista, na qual o chefe de governo e/ou de Estado resolve assumir ele mesmo a responsabilidade por esse tipo de procedimento, ainda que seja apenas uma declaração pessoal sobre o caso, ainda previamente ao comprometimento formal sobre o assunto, por meio de nota oficial ou projeto de acordo a respeito.

        A política externa do Brasil conheceu desenvolvimentos tendencialmente afins a essa evolução problemática do processo decisório próprio à instituição burocrática encarregada do setor na direção de um afunilamento partidário e personalista desde a chegada do Partido dos Trabalhadores ao poder, a partir de 2003. Analisei essa contaminação problemática da agenda externa do país por considerações vinculadas às preferências ideológicas do partido em questão, o que ficou evidente desde a mudança de orientação em importante questões da agenda regional e internacional do Brasil, como detalhadamente relatado em meu primeiro livro sobre a questão: Nunca Antes na Diplomacia...: a política externa brasileira em tempos não convencionais (2014) e novamente num outro livro que completou o primeiro ciclo do lulopetismo diplomático: Contra a Corrente: Ensaios contrarianistas sobre as relações internacionais do Brasil (2014-2018) (2019). Depois de um retorno compatível com valores e princípios exibidos tradicionalmente pela diplomacia brasileira, durante o governo de Michel Temer (2016-2018), ocorreu uma nova ruptura, ainda mais dramática, com os padrões usuais da diplomacia brasileira sob o mandato do presidente Jair Bolsonaro (2019-2022), o afastamento do multilateralismo, por exemplo, o que me levou a finalizar e a publicar meu terceiro livro sobre a diplomacia e a política externa do Brasil: Apogeu e Demolição da Política Externa: Itinerários da Diplomacia Brasileira (2021), cobrindo desta vez as três décadas de relações internacionais do Brasil desde a redemocratização. Nos intervalos entre os livros impressos e distribuídos comercialmente, preparei e publiquei, via Kindle, diversos outros volumes digitais, especialmente os da série do bolsolavismo diplomático, começando com Miséria da Diplomacia: a destruição da inteligência no Itamaraty (2019), passando por O Itamaraty num Labirinto de Sombras (2020) e Uma Certa Ideia do Itamaraty (2020) até O Itamaraty Sequestrado: a destruição da diplomacia pelo bolsolavismo (2021).

        O início do terceiro mandato de Lula parecia ensejar um retorno às grandes linhas da diplomacia partidária e ideológica já ensaiada entre 2003 e 2016 – inclusive porque o conselheiro presidencial em matéria internacional, chamado de chanceler paralelo, era o mesmo apparatchik do PT atuando em nome dos comunistas cubanos na coordenação do Foro de São Paulo, uma espécie de Cominform castrista para o controle dos partidos de esquerda da América Latina –, mas o que se viu, na verdade, foi um aprofundamento do distanciamento da política externa governamental em relação aos passos cautelosos da diplomacia profissional na condução dos mais importantes dossiês da agenda geopolítica externa às preocupações imediatas do Brasil, com o desenvolvimento e a autonomia da política externa oficial no tocante às disputas interimperiais. Desta vez, o que se observou foi um alinhamento da diplomacia presidencialista e personalista de Lula com alguns dos postulados geopolíticos das duas grandes autocracias parceiras no Brics, entre eles o tal projeto da “nova ordem global multipolar”, e a própria ampliação inusitada do Brics (agora acrescido de novos associados, num Brics+), congregando novos membros escolhidos dentre regimes políticos autoritários e claramente antiocidentais. 

        Em diferentes dossiês da agenda diplomática corrente – guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, novos conflitos no Oriente Médio envolvendo Israel e os movimentos palestinos, entre eles alguns terroristas, nova liderança conservadora, ou de extrema-direita nos Estados Unidos – as posições que prevalecem, de ordinário, não são exatamente as que foram recomendadas pelo corpo profissional do Itamaraty, mas a postura pessoal, e muito personalista, do próprio chefe de Estado, nem sempre armado das melhores diretrizes para administrar os desafios na frente externa. Declarações de improviso, entrevistas mal preparadas com a imprensa acabam provocando arestas com parceiros tradicionais do chamado Ocidente, bem como referências desprovidas de consistência prática, como a duvidosa existência de um Sul Global supostamente animado pelo desejo totalmente vago de também fundar uma “nova ordem global”. Outras decisões refletem diretamente a influência ideológica partidária, ou preconceitos anacrônicos dos militantes petistas, como a suspensão das negociações para a adesão do Brasil à OCDE, o clube das boas práticas macroeconômicas integrado pelas principais democracias de mercado do mundo. 

        Com base nos argumentos acima, fica mais fácil responder à questão posta no título desta nota, sobre quem determina, de fato, a política externa brasileira: o corpo profissional da diplomacia vem, provavelmente, em terceiro lugar, no processo decisório, sendo precedido pelo partido no poder e, em primeiro lugar, pelo próprio chefe de governo e de Estado. Novos desenvolvimentos sobre o conteúdo e a forma da política externa seguirão oportunamente.

 

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 4883, 30 março 2025, 3 p.