L’intégration en Amérique Latine en perspective historique
Paulo Roberto de Almeida
Docteur ès Sciences Sociales de l’Université de Bruxelles. Ex-Professeur à l’Institut Rio Branco du Ministère des Relations Extérieures et à l’Université de Brasília. Conseiller Économique à l’Ambassade du Brésil à Paris. Auteur du livre O Mercosul no contexto regional e internacional (São Paulo: Aduaneiras, 1993).
Université de Paris-Sorbonne (Paris IV)
Institut d’Histoire
Formation de D.E.A. en Histoire Moderne et Contemporaine
“Méthodes et Problématiques de l’Histoire Moderne et Contemporaine”
(Paris, Sorbonne, le 23 mars 1994)
Sommaire:
1. Les débuts: l’exemple européen
2. De l’ALALE à l’ALADI: idéal intégrationniste, pratiques protectionnistes
3. L’Amérique Latine dans l’économie mondiale: marche en arrière
4. Une nouvelle réalité: la sous-régionalisation de l’intégration
Les opinions et les arguments exposés dans ce texte et développés oralement dans le cadre du cours ne doivent pas être tenus, en tout ou en partie, pour des positions officielles du Ministère des Relations Extérieures ou du Gouvernement brésilien, et n’engagent, bien évidemment, que l’Auteur.
1. Les débuts: l’exemple européen
La CEPAL, la Commission Économique des Nations Unies pour l’Amérique Latine, a joué, dès sa naissance, dans l’après-guerre, un rôle de premier plan dans la matérialisation de l’idée d’intégration régionale. Née en 1948, elle adopte dès le début, en se basant sur le modèle alors en discussion dans le continent européen, le projet d’une “union douanière” régionale. En Europe, l’organisation de l’aide fournie dans le cadre du Plan Marshall avait conduit à la mise sur pied d’un Comité de Coopération Européenne, à partir duquel émerge un groupe d’études sur le problème de l’union douanière et celui de l’union de payements.
Il est clair, cependant, que le problème de l’Europe occidentale en ce moment était bien celui de la reconstruction, dans le contexte d’économies déjà suffisamment développées et dotées d’un certain degré de complémentarité réciproque, où le commerce régional représentait une partie significative dans la structure géographique du commerce extérieur. Il n’y avait pas, par contre, en Amérique Latine, un problème de reconstruction d’économies momentanément disloquées par un conflit guerrier, mais bien un problème beaucoup plus complexe de développement économique et social, dans le cadre de systèmes excentriques et caractérisés par un bas niveau de complémentarité relative. Il fallait donc non pas simplement rétablir, mais créer, de toutes pièces, les structures de la coopération et des échanges entre des économies fort hétérogènes.
En Europe, on s’avançait déjà sur le chemin des premières expériences d’intégration régionale: après le lancement effectif du BENELUX, en 1948 – fondé sur le traité d’union douanière entre la Belgique, le Luxembourg et les Pays Bas de 1944, complété par le Protocole de la Haïe de 1947 –, est constituée la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, mettant notamment sous une autorité commune les sidérurgies de la France et de l’Allemagne. Consciente des limitations réelles qui marquaient le continent latino-américain, la CEPAL introduit, de son côté, le projet de coopération régionale basée sur un simple système de préférences commerciales en tant que moyen d’accélérer le développement économique. Ces idées, promues surtout par le fameux économiste Raúl Prebisch, sont divulguées dans les études effectuées par le Comité de commerce de la CEPAL au début et au milieu des années 50.
En 1956, l’organisation soutient l'idée de créer un “marché régional” sud-américain, qui était vu comme une manière d’accélérer le processus d’industrialisation, objectif “développementiste” fondamental de la majorité des gouvernements latino-américains de cette époque. Certains secteurs industriels et même de la diplomatie économique des pays du Cône Sud, tout particulièrement, commencent à considérer l'idée d’une “zone de libre-échange” dans la région australe du continent sud-américain, englobant l'Argentine, le Brésil, l’Uruguay et le Chili, pays entre lesquels le commerce était plus intense et plus diversifié.
Un fait historique majeur intervient en ce moment, constitué par la signature du Traité de Rome, en 1957, qui créa le Marché Commun Européen et provoqua un énorme impact politique en Amérique Latine. Par une sorte d’esprit d’émulation, l’Amérique Latine allait essayer de prendre, elle aussi, le chemin de l'intégration régionale. Il convient de signaler que la conjoncture politique dans la région, en dépit du climat de “guerre froide” que l’on vivait à cette époque, était des plus favorables en termes d’essor démocratique, avec d’importants mouvements et partis réformateurs (certains d’inspiration démocrate-chrétienne) engagés dans un processus de modernisation des structures politiques et économiques. La vague des régimes militaires n’allait prendre de l’ampleur, dans les années 60, qu’à la suite des développements socialistes de la Révolution Cubaine qui, probablement, joua en Amérique Latine le même rôle qu’avait eu dans les années 20, en Europe, la révolution bolchevique dans l’apparition de mouvements et régimes d’orientation fascisante, anti-libérale ou tout simplement conservatrice.
En 1958, la CEPAL organise la Première Réunion de Consultation sur la Politique commerciale dans le Sud du Continent, tenue à Santiago, où des représentants de l'Argentine, du Brésil, du Chili et de l’Uruguay arrivent à la conclusion selon laquelle, parallèlement aux études menées sur le Marché Commun Latino-américain, il serait souhaitable que les gouvernements des quatre pays adoptent, simultanément et dans les plus brefs délais possibles, une politique de libéralisation progressive de leur commerce réciproque.
Le plus convenable, dans ce contexte, serait que les quatre pays intéressés formassent une zone de préférences tarifaires, qui constituerait la première étape d’un processus d’intégration. En vue cependant des engagements internationaux en vigueur, spécialement ceux contractés sous l’égide du GATT, il subsistait divers obstacles à la création d’un régime tarifaire préférentiel: en effet, les Parties Contractantes étaient autorisées, selon les termes de l’Article 24 de l’Accord Général, à constituer tout simplement des zones de libre-échange ou des unions douanières, mais non des schémas partiels et limités de réduction tarifaire. La logique douteuse de ce type de dérogation au principe de la nation-la-plus-favorisée indiquerait, donc, que les Parties Contractantes géographiquement contiguës étaient autorisées seulement à pratiquer de “grandes discriminations” contre des tierces parties, mais pas de “petites discriminations” d’ampleur limitée dans l’univers douanier des échanges commerciaux.
En 1959, il y eut la Seconde Réunion de Consultation sur la Politique commerciale dans le Sud du Continent, toujours à Santiago (siège de la CEPAL), quand on élabora, en collaboration avec cette institution, un projet de zone de libre-échange, modifié par la suite après consultations des quatre pays avec le Secrétaire Exécutif du GATT. D’autres pays de la région, Paraguay, Pérou et la Bolivie, décidèrent également d’adhérer au projet.
2. De l’ALALE à l’ALADI: idéal intégrationniste et pratique protectionniste
Finalement, en 1960, la signature du Traité de Montevideo créait l'Association Latino-américaine de Libre-échange, traité basé essentiellement sur le projet présenté par les quatre pays du Cône Sud. L’objectif ultime de l'ALALE c’était la constitution d’un marché commun régional, à partir de la conformation initiale d’une zone de libre-échange dans un délai de 12 ans. Les règles fixées dans le traité devaient être conformes aux dispositions fixées à l’Article 24 de l’Accord Général, qui réglemente la conformation d’unions douanières et de zones de libre-échange et qui, de manière contradictoire, interdit comme on l’a dit la constitution d’accords préférentiels partiels. Ce type de dérogation au principe de la nation-la-plus-favorisée serait permis seulement à partir des décisions adoptées lors du Tokyo Round de négociations commerciales multilatérales, quand on accepte, pour les pays en voie de développement, les schémas préférentiels dans le cadre du traitement spécial et plus favorable envers les Parties Contractantes moins développées.
Pendant les premières années de l'ALALE (1960-64), des progrès sont faits dans la négociation multilatérale de “listes communes” et de “listes nationales”: au moyen de réductions tarifaires ainsi que de l’élimination des restrictions non-tarifaires à la circulation des produits, on arrive à un certain élargissement des marchés, à une plus grande libéralisation des échanges et au démantèlement des quelques mesures protectionnistes jusque-là en vigueur dans le commerce intra régional. A cette période, plus précisément en 1962, Cuba demande, sans succès, son entrée à l’ALALE. En 1965, d’autre part, il y a la signature de l’Accord sur les Crédits Réciproques, établissant un système de compensation de payements entre les pays membres de l'ALALE, instrument extrêmement utile pour des pays aussi démunis en devises fortes que ceux de l’Amérique Latine.
A partir de la deuxième moitié des années 60, et jusqu’à la décade de 80 tout au moins, les pays de l’Amérique Latine subissent une vague de régimes militaires et autoritaires, ce qui vient mettre terriblement en difficulté le processus d'intégration régionale: comme on le sait, les régimes dictatoriaux ont l’habitude de manifester une certaine préférence pour des régimes économiques également fermés vers l’extérieur, avec de fortes tendances à l’autosuffisance et à l’autarcie. D’où le penchant des élites militaires pour des mesures clairement “substitutives” dans les politiques économiques (d’industrialisation tout comme de commerce extérieur) des pays latino-américains, ce qui ne va pas sans affecter négativement le processus d’intégration dans le continent. De plus, les projets intégrationnistes exclusivement latino-américains étaient généralement vus par les tenants de la pensée géopolitique à la mode à cette époque comme des manifestations de tendances gauchistes et contraires à l’affirmation absolue de la souveraineté nationale.
En raison de tous ces obstacles, déjà dans la deuxième moitié des années 60 le processus de négociation multilatérale pour la définition des “listes communes” à l’ALALE se trouve paralysé. Alors se disséminent les politiques fortement protectionnistes (tarifs élevés et restrictions non-tarifaires) ainsi que les mésententes politiques entre les pays membres, maintes fois divisés entre régimes libéraux (dans le sens oligarchique du mot, s’entend) et dictatures de fait. Cependant, en 1967, pendant la Conférence de Punta del Este, les chefs d’États et de Gouvernements américains proclament la constitution d’un “marché commun latino-américain”, dans un délai maximal de 15 ans, à partir de 1970, projet manifestement irréaliste en tenant compte des tendances clairement centrifuges des relations économiques extérieures des pays de la région.
Précisément, à la fin des années 60, on observe une division entre des pays dits “commercialistes” — l’Argentine, le Brésil et le Mexique, qui eux-mêmes préféraient se désigner comme des pragmatiques — et les “développementistes” — Bolivie, Chili, Colombie, Équateur et Pérou. Cette division amène ces derniers, sans abandonner formellement l'ALALE, à créer un sous-groupe régional andin, au moyen de l’Accord de Cartagena (1969). Le Venezuela adhère en 1973 et le Chili, déjà sous le régime dictatorial de Pinochet, abandonne le Groupe Andin en 1976.
Pendant ses premières années, en particulier de 1969 à 1975, le Groupe Andin évolua de manière assez dynamique, avec l’établissement de programmes de dégrèvement tarifaire, la proposition de fixer un tarif extérieur minimal commun, un traitement uniforme envers le capital étranger, un régime commun pour les brevets, un organe de financement et des programmes sectoriels de développement industriel, l’institution d’un Tribunal de Justice, d’une Commission, de la “Junta” et du Parlement Andin. Le caractère ambitieux du programme intégrationniste, en plus de la crise économique qui secoua l'Amérique Latine à partir de la crise du pétrole (et, plus tard, de la dette), amène une décélération des buts proposés en 1969.
A cette période, la crise du processus intégrationniste était visible dans tout le continent: en 1970, incapables d’avancer dans les schémas de libéralisation douanière, les pays de l'ALALE ont décidé d’entreprendre une révision de ce programme, avec la prorogation jusqu’à 1980 de la période de transition vers la mise en œuvre de la zone de libre-échange.
Dans la décade de 1970 à 1980, marquée par une grande expansion des exportations de manufactures (textiles, chaussures) en direction des marchés développés, l’ALALE est employée par les pays membres tout simplement en tant que levier de l'industrialisation nationale. La pensée géopolitique alors en cours, aussi bien au Brésil que dans d’autres pays, écartait l'idée d’une quelconque cession de souveraineté dans le cadre d’un projet d’intégration, qui était vu comme une tactique de la gauche latino-américaine en vue d’affaiblir le “pouvoir national” des régimes en place.
Dans ce contexte, l’échec de l'ALALE était manifeste: incapables d’aller vers la zone de libre-échange promise dans les discours officiels, les pays de la région ont décidé, en 1980, de négocier un nouveau traité de Montevideo, qui institua cette fois l'Association Latino-américaine d’intégration (ALADI), dans le cadre d’un vaste (tout en étant plus modeste) processus de restructuration des objectifs et modalités de l'intégration économique dans la région. N’étant plus soumis, cette fois, à la pression des clauses restreintes contenues dans l’Article 24 de l’Accord Général sur les Tarifs Douaniers et de Commerce, et passant au contraire au régime plus “libéral” de la “clause d’habilitation” (Décision de 1979 du Tokyo Round), les pays latino-américains décident d’éliminer du nouveau Traité l'obligation d’élaborer des listes communes de produits. Ainsi, on abandonna la fixation de délais trop rigides pour l’accomplissement des objectifs intégrationnistes (zone de libre-échange ou marché commun) et l’on passa à des mécanismes plus flexibles, à caractère bilatéral, pour la conformation d’une simple “zone de préférences tarifaires”, sans date pour son établissement. Le système de “préférences tarifaires” signifiait que tout pays pouvait entrer en accord avec un autre dans la région et échanger des concessions réciproques sur les niveaux tarifaires appliqués à l’importation sans avoir l’obligation de les étendre aux autres pays de l'ALADI.
3. L’Amérique Latine dans l’économie mondiale: marche en arrière
L’ALADI est née cependant dans une conjoncture extrêmement négative pour l'économie latino-américaine, puisqu’elle a dû affronter tout de suite son “baptême du feu”. À la suite des deux crises du pétrole (1973 et 1979), qui avaient déjà porté préjudice à de nombreux pays importateurs (comme le Brésil), s’installe, en 1982, avec le moratoire mexicain, la crise de la dette extérieure. Les intérêts dus pour des emprunts contractés pendant les années de largesse financière montent à des niveaux inimaginables (taux de 15 à 20%) et les crédits s’épuisent presque aussitôt. Pire: les pays de l'Amérique Latine, tout comme l’ensemble des pays en développement, deviennent des exportateurs nets de capitaux vers les pays industrialisés.
Rien d’extraordinaire, donc, si, dans la plupart des pays latino-américains, on observe le maintien des politiques protectionnistes traditionnelles: le commerce intra régional subit alors une forte chute. La “Préférence Tarifaire Régionale” de l'ALADI, instituée en 1984, n’a que des effets symboliques, avec des résultats très modestes dans les échanges réciproques. Le commerce régional qui, en dépit de difficultés existantes, avait atteint le niveau le plus élevé de son histoire en 1981 (24 milliards de dollars), n’a pu se rétablir qu’au début de la décennie suivante. L’intégration régionale, après trente ans d’essais et de frustrations, avait atteint alors sinon une impasse complète, au moins une situation d’épuisement de ses possibilités structurelles.
L’Amérique Latine émerge de la grande mutation des années 80 caractérisée par des comportements apparemment contradictoires et singulièrement contrastants. Sur le terrain politique, la recherche de solutions aux défis de la crise profonde de ces années amène à l’émergence d’un nouveau scénario démocratique dans la région. Mais, sur le terrain économique, la défaillance des vieilles politiques substitutives introduit des difficultés dans la définition de nouvelles formes d’insertion extérieure.
Il faut remarquer, avant tout, son recul dans les flux mondiaux de commerce: en 1970, l'Amérique Latine détenait à elle seule quelque 8% du commerce mondial, participation qui a été réduite à un peu plus de 3% au début des années 90. Il y eut également une rétraction dans l’arrivée des investissements directs: d’une participation de 13% en 1980-83, la région est passée à moins de 5% à la fin de la décennie, même si l’on exclut le phénomène atypique du Mexique dans la période récente, déjà influencé par son inclusion dans l’ALENA (NAFTA). Il faut aussi mentionner certaines difficultés pour l’accès aux nouvelles technologies, en conformité avec ce qu’on appelle déjà le nouvel “apartheid” technologique qui se dessine dans ce domaine.
Pour répondre à ces défis, l'Amérique Latine a cherché à mettre en place, à des degrés variables, selon les pays, un changement dans son modèle de développement, vers ce qu’on a caractérisé comme le projet néo-libéral de modernisation. Ce modèle est caractérisé, entre autres aspects, par un changement radical dans le rôle de l’État, avec la définition de nouvelles règles du jeu: ouverture économique extérieure, libéralisation commerciale et privatisations. Certaines expériences avaient déjà débuté dès les années 70, telle celle du Chili, sous la dictature de Pinochet. D’autres ont été rendues obligatoires à partir de la crise de la dette, comme dans le cas du Mexique (à partir de 1987), tandis que d’autres encore suivaient un chemin plutôt erratique (Argentine, Venezuela, Brésil).
Le Brésil a réussi, en dépit des crises du pétrole des années 70 et de la dette des années 80, à maintenir le rythme de ses exportations, mais beaucoup moins à suivre les nouvelles caractéristiques des ventes extérieures (produits de la gamme électronique, inter complémentarité industrielle des manufactures) qui étaient profondément modifiées par de nouvelles formes de production et d’administration du processus productif. Ces nouvelles conditions obligèrent le Brésil à faire un choix entre se rapprocher des économies développées ou rechercher la constitution d’un bloc régional. Le chemin choisi a permis une certaine diversification des exportations de produits manufactures vers l'Amérique Latine, en même temps que se confirmait l'importance des USA et de la CE en termes d’accès à des marchés.
4. Une nouvelle réalité: la sous-régionalisation de l'intégration
Une deuxième version de l’adaptation aux nouvelles exigences de l'économie internationale s’est matérialisée dans le changement de rythme et dans une transformation du caractère du vieux projet d’intégration, dilacéré durant des années entre un discours politique bolivarien et une pratique commerciale protectionniste. Le nouveau scénario de l'intégration régionale, que modifia amplement l'expérience de l'ALALE-ALADI à partir des nouvelles réalités régionales, s’est traduit avant tout par l’accélération du processus négociateur de l'intégration et son approfondissement, ainsi qu’on a pu l’observer dans les cas du processus bilatéral Brésil-Argentine, dans la nouvelle vitalité (jusque-là frustrée) démontrée par le Groupe Andin et dans la constitution du MERCOSUD lui-même.
Le scénario est, ainsi, clairement celui d’une sous-régionalisation des processus d’intégration, avec divers projets de zone de libre-échange (ZLE) ou des unions douanières bi, tri ou plurilatérales. La première expérience de sous-régionalisation avait été donnée par le Groupe Andin, dès 1969, avec les résultats (et les frustrations) que l’on sait. Dans les années 80, on sera beaucoup plus prudent, en fondant les nouvelles tentatives d’intégration sur une base économique plus solide, au moyen notamment de l’approximation d’économies situées sur un même palier de développement industriel ou déjà relativement homogènes et complémentaires, telles celles du Brésil et de l’Argentine, dans le Cône Sud, ou celles de la Colombie et du Venezuela plus au nord.
Le départ a été donné par les nouvelles relations établies à partir de 1985 entre le Brésil et l’Argentine qui, partant d’un Programme d’Intégration et de Coopération Économique bilatéral (1986), s’acheminent rapidement vers un Traité d’Intégration (1988), ayant pour objectif la constitution d’un marché commun dans l’espace de dix ans. Encore une fois, l’émulation de l’expérience menée en Europe, qui venait d’approuver l’Acte Unique de 1986 tendant à consolider le marché unifié, a joué un rôle d’instigateur en Amérique Latine. La conception des “pères fondateurs” de l’intégration Brésil-Argentine était cependant “développementiste”, au sens propre du terme, dans la mesure où elle était surtout destinée à achever l’industrialisation des deux pays au moyen de protocoles de complémentarité sectorielle fortement guidés par les administrations centrales dans chaque État. Par la suite, le processus est devenu plus “commercialiste” dans sa nature, avec la décision prise en juillet 1990 par les Présidents Menem et Collor d’accélérer la libéralisation des échanges au détriment de la mise sur pied d’une politique industrielle commune, au moment où les responsables européens renforçaient de leur côté le degré d’intervention communautaire sur les politiques agricole ou industrielle.
Quoiqu’il en soit, les décisions prises dans l’Acte de Buenos Aires, en Juillet 1990, qui réduisent de moitié les délais pour la conformation du Marché Commun Brésil-Argentine, ont déclenché la réaction naturelle des pays voisins, l’Uruguay en tout premier lieu, ouvrant la voie à l’élargissement des consultations et des négociations. Le résultat est la signature (en un temps record pour les standards diplomatiques habituels) du Traité d’Asunción en mars 1991.
À la même époque les pays du Groupe Andin décidaient de réactiver leurs schémas d’union douanière, tout en développant, eux aussi, des expériences de sous-régionalisation à l’intérieur même de leur entité. C’est le cas, par exemple, dès 1990, de la conformation du Groupe des Trois (G-3), avec d’un côté deux membres du Groupe Andin, le Venezuela et la Colombie, et le Mexique, de l’autre, ce dernier pays étant déjà engagé dans des négociations avec les États-Unis pour son intégration à la zone de libre-échange constituée en 1987 avec le Canada. Pour le Mexique, tout au moins, les efforts ont porté des fruits, avec la signature (en décembre de 1992), la ratification ultérieure (au cours de 1993) et l’entrée en vigueur (le 1er janvier 1994) de l’Accord de Libre-Échange Nord-Américain (ALENA). D’autres initiatives “libre-échangistes” sont lancées par le Mexique et le Venezuela en direction de pays des Caraïbes, tout comme en Amérique centrale, où le projet d’un Marché Commun centre-américain (institué formellement en 1961) n’avait jamais porté des résultats tangibles.
Dans le cadre de l’ALADI, des accords “libre-échangistes” à vocation bilatérale ou sous régionale prennent aussi de l’essor, à commencer par l’Accord de Complémentation Économique de septembre 1991 entre le Mexique et le Chili, dont l’objectif est de libéraliser le commerce bilatéral dans sa presque totalité dans un espace de temps relativement réduit. D’autres projets dans ce même sens sont conduits par des pays dits “néo-libéraux”, comme l’Argentine et le Venezuela, ou encore par le Brésil qui, ayant lancé l’idée d’une “Initiative Amazonienne” en 1992, a décidé récemment de la dédoubler et de l’élargir sous la forme d’une “Aire de Libre-Échange Sud-Américaine” (ALESA).
La question de la “convergence” ou de l’interaction réciproque de ces différents schémas sous régionaux, surtout entre celui du MERCOSUD et de l’ALENA, nous remet à un scénario encore incertain. L’ALESA proposée en 1994 par le Brésil, tout comme la prétendue Aire Hémisphérique de Libre-Échange, allant de l’Alaska à la Terre de Feu, annoncée par le Président des USA Georges Bush en 1990 et reprise par l’actuelle Administration, sont nettement des projets pour le XXIe siècle. Pour l’instant, en Amérique Latine (mais c’est le cas aussi en Asie), la réalité de la sous-régionalisation l’emporte sur l’idée d’une politique de blocs homogènes de commerce préférentiel. Si l’exemple européen est bien présent dans ces régions, le Babel linguistique n’est pas encore près de s’installer.
[Paris: 22 março 1994]
[Relação de Trabalhos n° 420]
420. “L’intégration en Amérique Latine en perspective historique”, Paris, 23 março 1994, 12 pp. Texto de palestra apresentada no seminário “Méthodes et Problématiques de l’Histoire Moderne et Contemporaine” do curso de Formação de D.E.A. em História Moderna e Contemporânea do “Institut d’Histoire” da” Université de Paris-Sorbonne (Paris IV)”, dia 23.03.94.
