Uma abordagem preliminar, numa primeira leitura, da END na versão de 2008, pouco depois que esta primeira versão, que eu chamaria de companheira, ou talvez "mangaberiana-jobiniana", foi liberada pelo Ministéria da Defesa. Revista em 2012, a END tem uma nova versão, mas confesso que ainda não li, por falta de tempo e outros afazeres: passei os últimos anos no exterior, me ocupando de outros assuntos e escrevendo sobre outros temas. Em todo caso, a versão 2012 da END figura neste link:
http://www.defesa.gov.br/index.php/estado-e-defesa/estrategia-nacional-de-defesa
Nunca tive nenhuma reação, nem de acadêmicos, nem de militares, e muito menos dos companheiros, a estas minhas primeiras observações e comentários, sinal de que ou ela é muito ruim, ou não foi conhecida, ou eles (como diria alguém, para distinguir eles, ou nós, deles, eles mesmos, os do pensamento único) não estão mesmo interessados em qualquer debate sobre documentos seus.
Em todo caso, este foi o primeiro texto de análise, mais econômica, da END, seguido de outro, vários meses depois, no final de 2009, sobre os aspectos conceituais, ou "filosóficos" da END.
Como os links nos quais eles estariam supostamente disponíveis já não funcionam mais, coloco novamente este meu texto aqui, e vou também disponibilizar em Academia.edu (se já não está, mas não tenho o registro feito em minha lista, como nesta ementa:
Atenção, a maior parte dos, senão todos os links acima não funcionam.
Paulo Roberto de Almeida
Paulo Roberto de Almeida
A Estratégia Nacional
de Defesa (END), divulgada pelo governo brasileiro em 18 de dezembro de 2008, mereceu,
de imediato, comentários diversos de observadores e especialistas, e algumas
avaliações superficiais na imprensa. A maior parte dos comentários apresentou
um tom positivo, posto se tratar de uma iniciativa no sentido da transparência
e da abertura de um debate com a sociedade, em geral, e com os estudiosos da
área em particular. Sem pretender me colocar entre estes últimos, desejo
oferecer, igualmente, alguns comentários preliminares sobre o documento em
questão, baseados inteiramente em minhas primeiras impressões de leitura, sem
que eu tenha tido a oportunidade, até este momento (11 de fevereiro de 2009),
de conhecer opiniões ou análises mais fundamentadas sobre tal documento, ou,
pessoalmente, de efetuar eu mesmo um exame mais aprofundado do mesmo.
Reconheço, de imediato,
as mesmas características positivas no fato de que “um” documento – quaisquer
que sejam suas qualidades intrínsecas – sobre esse aspecto importante da vida
nacional (com repercussões internacionais) tenha sido divulgado. Pretendo,
contudo, ressaltar, ou destacar, apenas aspectos que me parecem problemáticos
nesse documento, sem desconsiderar que ele possa, de fato, apresentar uma
contribuição relevante para um debate qualificado nessa área, ademais de suas
implicações práticas para a defesa nacional e a política externa do Brasil. Meus
comentários, como já indicado no subtítulo, prenunciam uma posição mais crítica
do que favorável, e até num sentido iconoclasta, mas sem qualquer espírito destrutivo,
ou puramente negativo, preservando, ao contrário, minha tradicional honestidade
intelectual e, tanto quanto possível, minha objetividade analítica.
Uma leitura, mesmo
superficial, do documento em questão, permite detectar, antes de mais nada, uma
filosofia geral, não muito diferente daquela que perpassa a vida nacional em
outras esferas de orientação política ou econômica. Trata-se de um documento
que coloca o princípio da independência nacional como vetor absoluto de
qualquer posicionamento em matéria de segurança e defesa. Independentemente,
portanto, de suas outras qualidades setoriais, e até de planejamento global
dessa importante interface das relações do Brasil – e essas outras qualidades
existem, mas não serão enfatizadas aqui –, cabe destacar em primeiro lugar esse
elemento gaullien, ou gaulliste, do documento, que pode ser
resumido em alguns poucos conceitos: a filosofia global do documento, a que mais
revela a visão do mundo (Weltanschauung)
de seus formuladores, portanto, é a do soberanismo e, sobretudo, a do
nacionalismo.
Não há muita novidade
nesse particular, pois que o Brasil sempre foi, desde o início da República,
pelo menos, um país essencialmente soberanista e nacionalista; esta última
característica foi bem mais acentuada a partir da era Vargas. Esse aspecto,
normal e até ‘obrigatório’ para os defensores oficiais da pátria, apresenta
outro problema ao tratar do planejamento, produção e utilização de “bens” de
defesa, quaisquer que sejam eles, posto que o elemento básico de ‘edifício
securitário e dissuasório’ passou a ser o da autonomia absoluta, quaisquer que
sejam os custos explícitos e implícitos – ou seja, o custo-oportunidade, em
linguagem econômica – dessas opções fundamentais da estratégia ‘nacional’ de
defesa (e o qualificativo central assume aqui toda a sua carga de
obrigatoriedade, em sentido estrito e lato).
Esta outra
característica, econômica, deve ser sublinhada de imediato e com a maior ênfase,
pois que implicando em toda uma problemática que não tem tanto a ver com a
substância em si das escolhas básicas em matéria de estratégia, mas decisiva na
definição dos meios. Ela é a seguinte: independentemente dessas escolhas, é um
fato que o documento em si não foi feito por economistas, não recebeu uma
análise de algum ‘espírito econômico’, nem pretende prestar contas de seus
custos econômicos para o país e a sociedade. Simplificando ao extremo – mesmo
sob o risco de ver o documento transformado em caricatura dele mesmo – eu diria
que o documento é completamente anti-econômico, não apenas por propor uma
estratégia grandiosa, inalcançável no plano dos recursos disponíveis, mas
sobretudo por propor um caminho de realização dessa estratégia que não leva em
conta o princípio básico da escassez de recursos, ou se o leva, o faz apenas
como uma espécie de gradualismo orçamentário.
Existe, obviamente, uma
razão de ordem prática, ou seja, econômica, para que a END não possa ser
aplicada; ou mesmo que, se ela for eventualmente aplicável – viabilizada pelos
procedimentos legislativos e orçamentários em um Estado democrático normal –, ela
não consiga ser colocada em vigor em toda a sua plenitude. Para que isso
ocorra, seria provavelmente necessário mais do que um PIB inteiro – sem que um
valor preciso possa ser de fato estimado – para que toda a imensa ambição da
END seja integralmente implementada. Não se pretende no espaço limitado deste
comentário elaborar a propósito da total anti-economicidade da END; apenas
confirmar que essa característica não se prende apenas ao documento, mas
perpassa o conjunto de atitudes e de políticas econômicas brasileiras desde
muito tempo, estando, portanto, entranhadas, na própria ‘ideologia nacional
desenvolvimentista’, subjacente a todo o documento. Qualquer que seja a postura
política que se possa ter em relação a essa ‘ideologia’, e sua interação com a
END (qualquer que seja ela, esta, ou uma outra) uma abordagem metodologicamente
apropriada a uma política nacional tão importante quanto esta não poderia
dispensar uma rigorosa análise econômica de sua efetividade e adequação a uma
estratégia nacional de desenvolvimento econômico e tecnológico (e, por
extensão, social).
Esta não é, contudo, a
objeção maior que se possa fazer ao documento, e ao modo de pensar de seus
formuladores, ainda que ela seja decisiva no plano dos meios e das
possibilidades. Essa objeção tem a ver com a sua inocuidade ou, ao menos, a sua
inadequação aos propósitos prioritários que o próprio documento estabelece.
2. Características específicas
A outra grande
deficiência do documento é o fato de que, mesmo sendo a END hipoteticamente
implementável – supondo-se que existissem meios infinitos e nenhum
constrangimento orçamentário – ela não teria os efeitos que seus propositores pretendem,
ou apenas teria ‘certos’ efeitos, característicos, precisamente, de sua
concepção fundamental: soberanista, nacionalista, autonomista no mais alto
grau, ignorando não apenas a interdependência econômica contemporânea, como
também os propósitos maiores da política externa brasileira, seja em sua
dimensão regional, seja em seus objetivos multilaterais e internacionais.
A END pretende dar
prioridade a duas ‘Amazônias’, a verde e a azul, como se os principais
problemas da defesa, da segurança ou da estratégia dissuasória do Brasil
estivessem concentrados nessas duas regiões. Aliás, o documento falha em
identificar claramente onde estariam essas ameaças, como se o conceito de
defesa não implicasse em seu complemento necessário: contra o quê, exatamente,
ou contra quem? As ameaças são classificadas como difusas; mas aqui e ali
perpassa a idéia de que seria uma potência (ou uma coalizão de potências)
dotada de meios ofensivos superiores (um claro eufemismo para os EUA e países
europeus). Não se considera, por exemplo, que os centros nevrálgicos da
economia e das decisões nacionais se encontram distribuídos em uma faixa
litorânea de 200km ao longo da costa atlântica, ou que nossas fragilidades são
bem mais internas do que externas.
Os problemas
principais, contudo, derivam do fato de que, em todos os vetores que a END
considera como essenciais, o espacial, o cibernético e o nuclear, uma
estratégia puramente nacional, autonomista e soberanista, como a proposta no
documento, redundaria em custos indefinidos, prazos extremamente delongados ou
impasses ou obstáculos tecnológicos previsíveis. As dificuldades não parecem
impressionar os autores do documento, que desprezam ou minimizam a necessidade
de cooperação externa no que se refere ao know-how para os primeiros dois
vetores, ou colocam de lado os constrangimentos internacionais no que se refere
ao vetor nuclear. O documento parte da suposição de que os parceiros externos,
indefinidos, saberão se acomodar ao desejo brasileiro de obter acesso à
tecnologia, sem o que essas parcerias presumivelmente não existirão.
Em outros trechos, onde
se fala de ‘parceiros’, estes são identificados a países emergentes, com os
quais se realizará outro dos objetivos prioritários do atual governo brasileiro:
a reforma das instituições internacionais, em especial dos organismos econômicos.
No plano internacional, justamente, o documento falha em vincular o outro
grande objetivo internacional do governo brasileiro: a assunção de uma cadeira
permanente no CSNU e o aumento da presença brasileira no cenário internacional.
Se este é um objetivo factível – o que parece muito duvidoso – então a END não
parece adaptada aos requisitos e necessidades de uma maior inserção do Brasil
nas operações de peace-making e de peace-keeping da ONU, ou até de uma ação
independente em determinados teatros especiais.
3. O problema regional e a questão hemisférica
O documento quase não
trata das grandes prioridades da atual política externa brasileira: o reforço
do Mercosul e a integração política e física da América do Sul; mas quando o
faz, as menções são puramente retóricas, sem a perspectiva de uma integração
real, igualitária. Os vizinhos são basicamente considerados como clientes
potenciais da indústria brasileira de defesa, totalmente independente, cabe
lembrar.
A integração seria algo
puramente instrumental para viabilizar economias de escala para essa indústria,
diluindo assim os custos entre um número maior de clientes, ou de dependentes
(condição que se recusa para o próprio Brasil). O famoso Conselho de Defesa
Sul-Americano – que não é bem de defesa, mas simplesmente de coordenação da
segurança regional – parece ter sido
criado para servir a esses mesmos objetivos, e sua característica mais realçada
é a de que ele seria conduzido sem qualquer parceiro externo à própria região.
Esse ‘isolamento’ dos
EUA – como se tal fosse possível – parece resultar de dois elementos
combinados, a partir de dois vetores completamente diferentes: por um lado, a
tradicional necessidade militar de definir ‘ameaças’ credíveis – e não se
concebe qualquer outra ameaça efetiva na região, depois da normalização das
relações com a Argentina – agora parcialmente coberta pela figura da ‘potência
superior’; por outro lado, o anti-imperialismo infantil, e completamente démodé, de setores políticos da base de
sustentação do governo e da esquerda acadêmica esclerosada.
Esse exclusivismo
regional, à exclusão do grande irmão hemisférico, e a política de aproximação
do Brasil com parceiros ‘emergentes’ ditos estratégicos – como a Índia, por
exemplo – podem vir a ser fontes de problemas na estratégia brasileira de
integração regional, na área política e de segurança, inclusive porque isso tem
implicações para os problemas da cadeira no CSNU e da opção nuclear.
É relevante registrar
que, para que o Brasil pudesse realizar seus objetivos regionais, sobretudo o
da integração sub-regional e da sul-americana – que supostamente são os mais
valorizados pela diplomacia brasileira e a própria base da cooperação regional
no terreno da segurança, e talvez da defesa –, o Brasil precisaria utilizar-se
muito mais dos elementos de soft power da economia do que aqueles de hard power, pelo lado da defesa. Na verdade, o Brasil já possui,
teórica ou hipoteticamente, as condições potenciais para praticar soft power na região, não o fazendo, por
razões históricas e políticas.
Esse soft power estaria baseado na abertura
irrestrita do seu mercado interno a todos os vizinhos sul-americanos, de forma
integral e incondicional – vale dizer, sem qualquer exigência de reciprocidade
– e na concepção e implementação de imenso esforço de cooperação bilateral com
cada um deles (acolhendo bolsistas no Brasil e desenvolvendo projetos nesses
países); cabe considerar, ademais, o papel crucial do investimento direto
brasileiro na região, essencialmente a cargo do setor privado (eventualmente
estimulado por políticas governamentais) e de uma ou outra estatal (Petrobras).
O fato é que o Brasil não exercerá esse soft
power, seja porque o país é naturalmente protecionista, seja porque os
arranjos do Mercosul não o permitiriam, nas atuais condições.
A questão hemisférica,
por sua vez, tem a ver com as relações do Brasil com o ‘império’, atualmente
considerado uma presença nitidamente não desejável na região, sequer como
parceiro (a menos que seja como fornecedor complacente da tecnologia necessária
à capacitação brasileira em defesa). Pode-se até conceber essa ‘opção’ como uma
derivação lógica – ainda que não assumida publicamente, por notórias
implicações políticas – da antiga tese do chanceler Rio Branco quanto a uma
divisão de tarefas no hemisfério: o império fica com o norte (aqui
compreendendo todo o Caribe e América Central) e o Brasil se ‘ocupa’ da América
do Sul. Mesmo admitindo que esse tipo de ‘missão compartilhada’ seja admissível
ou possível, na prática – com todos os problemas ligados a uma suposta
liderança brasileira na região – ela não resolve nenhum dos demais problemas
vinculados à presença internacional brasileira ou, sobretudo, ao CSNU, que
passam inevitavelmente por uma ‘boa relação’ de cooperação ativa com o império
(algo ainda não admitido até aqui).
4. Problemas residuais e conclusão provisória
Sem pretender
aprofundar, neste momento, todos os problemas relevantes da END – inclusive o
das ‘ferramentas’ que poderiam, ou não, ser funcionais para essa estratégia
particular, entre elas o submarino nuclear, algum eventual porta-aviões ou
outros instrumentos de projeção externa – caberia mencionar, mesmo rapidamente,
dois outros problemas relevantes que também têm a ver mais com a ‘filosofia’ do
documento do que propriamente com os meios e fins dessa concepção de defesa.
O primeiro tem a ver
com a opção confirmada por um ‘serviço militar obrigatório’, aliás, acrescido
de um recrutamento universal (quem não fosse aproveitado no ‘equalizador
republicano’, iria para um equivalente civil). Esta opção parece decorrer mais
de necessidades da força de terra, do que dos requerimentos das duas outras
forças, que aparentemente se acomodariam – ou mesmo desejariam – a alternativa
de forças totalmente profissionais e exclusivas. Opções de maior flexibilidade
operacional recomendariam, provavelmente, a consideração da estratégia
profissional para alguns tipos de missões militares (propriamente estratégicas),
reservando-se o serviço universal para essa ocupação de ‘terreno republicano’
no grande espaço do Brasil ainda subdesenvolvido, como deseja certa ideologia
pretensamente classista no documento. Aliás, o documento trai suas origens mais
sociológicas do que propriamente institucionais ao mencionar expressamente o
objetivo de incorporar todas as ‘classes sociais” a esse projeto pretensamente
republicano: trata-se, provavelmente, da primeira vez que o Estado brasileiro
trabalha com o conceito de classes sociais, em lugar de um equivalente
verdadeiramente universal e igualitário, o de cidadãos, ao pretender formular
uma política pública relevante.
O segundo problema tem
a ver com a velha questão nuclear. Ademais de referir-se às possibilidades
energéticas e tecnológicas do vetor nuclear, a END parece lamentar, em duas
passagens, o abandono pelo Brasil dessa possibilidade ‘militar’: o Brasil
“privou-se da faculdade de empregar a energia nuclear para qualquer fim que não
seja pacífico”, e “proibiu-se a si mesmo o acesso ao armamento nuclear”, o que
revela, provavelmente, alguma inclinação dos formuladores do documento.
Inconsciente ou deliberadamente, esse tipo de linguagem pode representar uma eventual
tentativa de deixar a opção aberta, caso novos desenvolvimentos internacionais,
do lado do TNP, tornem viável ou factível alguma futura revisão constitucional
no plano nacional. Esse ‘desejo secreto’ pode revelar-se problemático no plano
internacional e até no regional, inclusive porque está expressamente dito que o
Brasil “não aderirá a acréscimos ao TNP destinados a ampliar as restrições do
Tratado sem que as potências nucleares tenham avançado na premissa central do
Tratado: seu próprio desarmamento nuclear”. Essa posição é uma espécie de
prolongamento da recusa do TNP mantida durante 30 anos pelos estrategistas –
militares e diplomáticos – brasileiros em relação a esse vetor considerado
fundamental de qualquer estratégia dissuasória no plano mundial.
Finalmente, cabe
registrar, mais uma vez, o aspecto positivo da divulgação da END, pelo simples
fato de existir e de permitir debates públicos em torno de ‘uma’ END e, sem
pretender retomar um chavão que diria que ‘uma outra END é possível’,
sublinhe-se apenas que ela começa o debate sobre onde, e com que instrumentos,
o Brasil quer chegar em matéria de defesa e de segurança estratégica. Com a
atual conformação nacionalista, soberanista, autonomista e arrogantemente
tutelar no plano regional, sem mencionar a rejeição preventiva da ‘cooperação
imperial’, pode-se legitimamente perguntar se jamais o Brasil chegará ao ponto
indicado na END. A grande ambição da atual END é, provavelmente, o ideal do
ponto de vista dos militares: pergunta-se apenas se ela é factível e se é essa a
END que interessa ao Brasil, como nação integrada à região e ao mundo. O tema
permanece sob exame.
Brasília, 11 de
fevereiro de 2009
==========
Ver também este outro:
2066. “A Arte de NÃO Fazer a Guerra: novos comentários à Estratégia
Nacional de Defesa”, Lisboa-Paris, 25.09.2009; transcrição: Salon-de-Provence,
28.09.2009; redação preliminar: Brasília, vôo Rio-Paris, 28.11.2009, 17 p.
Análise da END do ponto de vista conceitual e puramente estratégico,
complementando análise preliminar, de caráter econômico, elaborada em fevereiro
(n. 1984). Divulgado no site de estudos estratégicos da Federal de Juiz de
Fora, seção Defesa (20.01.2010; link: http://www.ecsbdefesa.com.br/defesa/fts/ANFG.pdf). Publicada em Mundorama
(1.06.2010; link: http://mundorama.net/2010/06/01/a-arte-de-nao-fazer-a-guerra-novos-comentarios-a-estrategia-nacional-de-defesa-por-paulo-roberto-de-almeida/comment-page-1/#comment-1677). Republicado em Meridiano 47
(vol. 11, n. 119, junho 2010, p. 21-31; ISBN: 1518-1219; link para o boletim: http://meridiano47.files.wordpress.com/2010/08/v11n119.pdf; link para o artigo: http://seer.bce.unb.br/index.php/MED/article/view/638 ou: http://seer.bce.unb.br/index.php/MED/article/view/638/407). Publicada na Revista de
Geopolítica (Ponta Grossa, PR; Vol. 1, No 2; jul-dez. 2010,
p. 5-20; link : http://www.revistageopolitica.com.br/ojs/ojs-2.2.3/index.php/rg/issue/view/2). Ensaio incorporado ao livro: Paralelos
com o Meridiano 47: Ensaios Longitudinais e de Ampla Latitude (Hartford,
2015). Relação de Publicados n. 971 (Meridiano) e 1001 (Revista de Geopolítica).
Novamente postado neste blog:
http://diplomatizzando.blogspot.com.br/2016/06/end-mas-nao-end-apenas-estrategia-assim.html
