Um artigo preparado para uma revista gaúcha, que divulgarei por inteiro assim que passar da fase de peer-review. (PRA)
4405. “A política externa enquanto política pública: questões conceituais e operacionais da diplomacia brasileira”, Brasília-Belo Horizonte, 20-29 maio 2023, 41 p. Ensaio sobre bases conceituais de uma política externa nacional; contribuição para a definição de uma agenda diplomática condizente com o princípio do interesse nacional; para a revista científica Crítica & Controle, do Tribunal de Contas do RS, em colaboração com o mestrado de Economia da UFRGS.
A política externa enquanto política pública: questões conceituais e operacionais da diplomacia brasileira
External policy as a public policy: conceptual and operational issues of the Brazilian diplomacy
La política exterior como política pública: cuestiones conceptuales y operativas de la diplomacia brasileña
Resumo: Ensaio sobre as bases ideais, nos planos conceitual e operacional, de uma política externa como uma das políticas públicas, vinculando métodos, procedimentos e atuação a diferentes exercícios práticos da diplomacia brasileira, e alguns exemplos de outras diplomacias no cenário global contemporâneo. Depois de breve recapitulação histórica sobre a diplomacia brasileira, o ensaio examina primeiro os fundamentos de uma política externa focada estritamente no interesse nacional, em suas diferentes modalidades de implementação, para depois considerar os elementos práticos, teoricamente aplicáveis ao Brasil, ao seguir resumidamente o itinerário da sua política externa e as diplomacias que se sucederam nas duas últimas décadas.
Palavras chaves: Política externa; diplomacia brasileira; fundamentos conceituais; bases operacionais; rupturas e continuidades.
A análise desta política setorial interdisciplinar que trata das relações externas do Estado implica primeiramente um foco em suas bases conceituais – isto é, os fundamentos políticos e até filosóficos sobre os quais ela se apoia –, seguido de uma avaliação prática de sua implementação, o que significa examinar o seu processo decisório, para poder constatar seus resultados efetivos. No plano operacional, também cabe uma distinção quanto aos métodos, isto é, os procedimentos adotados pela diplomacia (que nada mais é do que uma ferramenta), e quanto à substância mesma da política externa, que deve ser implementada pelo seu instrumento básico, a instituição diplomática. De maneira a repassar todos os aspectos dessa importante política pública no caso concreto do itinerário da diplomacia e da política externa brasileira, cabe começar esse exercício com breve relato histórico de seu desenvolvimento, o que permitiria registrar algumas fases da construção dessa importante política estatal, para bem situá-la nos contextos nos quais elas evoluíram. O presente ensaio não comporta citações ou remissões bibliográficas, tendo em vista a grande experiência pessoal do autor como agente diplomático atuante em várias frentes de trabalho durante mais de quatro décadas, em especial nos terrenos das relações econômicas internacionais e dos problemas da integração regional, com mais de uma dúzia de livros e algumas centenas de artigos publicados sobre história diplomática e a política externa brasileira, num amplo espectro temático e cronológico.
De onde viemos, onde estamos?
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As bases conceituais de uma política de Estado: os métodos da diplomacia
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Os propósitos da política externa como política pública
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A questão do interesse nacional
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O problema das prioridades nas relações exteriores
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As “parcerias estratégicas”: possibilidades e limites
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A ordem econômica internacional e os blocos de integração
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Problemas da segurança nacional, regional e internacional
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A representação dos interesses no exercício da política externa
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Instrumentos de ação de uma política externa nacional
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Fundamentos empíricos de uma diplomacia concreta: a do Brasil
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O exame circunstanciado das bases conceituais e operacionais das diversas políticas externas e das diplomacias que se sucederam nas últimas duas décadas, tal como conduzido neste ensaio, indica certa diversidade de orientações e de métodos entre os governos, com algumas rupturas setoriais e uma grande alteração momentânea dos padrões fundamentais de trabalho na frente externa na fase mais recente, agora seguido por uma tentativa de retorno às inovações partidárias da diplomacia lulopetista, mas em condições bem alteradas com respeito aos exercícios anteriores. Os processos decisórios em cada um dos governos também apresentaram diferenças de ênfase e até algumas transformações radicais sob a “diplomacia do antiglobalismo”, mas em todos eles se registrou uma atuação mais afirmada da chamada “diplomacia presidencial”, com resultados muito distintos em cada um deles (inclusive pela ausência, nos experimentos lulopetistas e bolsonarista, de um planejamento estratégico para a diplomacia, efetuado a partir da própria diplomacia profissional). O governo de apenas um mandato do presidente Bolsonaro revelou, sobretudo, uma indesejável degradação democrática no plano interno e uma verdadeira demolição diplomática no plano externo.
Espera-se que, ao longo dos próximos anos, as orientações de trabalho e as condutas oficiais no âmbito da política externa e da diplomacia brasileiras retomem padrões mais conformes ao estilo habitual do Itamaraty, ou pelo menos mais próximos dos conceitos enunciados nas primeiras seções deste ensaio, e bem menos marcados por peculiaridades ideológicas que distanciam as relações internacionais do Brasil do ideal que se espera de um país vocacionado a uma ampla participação nos foros abertos ao engajamento de seus representantes diplomáticos, mas ainda dotado de escassas alavancas de poder para influenciar decisivamente os rumos da ordem global em transição para a multipolaridade almejada por seus dirigentes.
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