O desenvolvimento, as regras do Consenso de Washington e o câmbio:
um comentário a artigo do economista Yoshiaki Nakano
Paulo Roberto de Almeida
Muito interessante o artigo de Yoshiaki Nakano, publicado no Valor Econômico (13.04.2010), “O que falta para sustentar o crescimento”, que arrola argumentos e evidências sobre as condições institucionais e “cambiais” para que o Brasil possa acelerar o crescimento, com base na experiência internacional e nos estudos feitos a esse respeito. Embora aprovando no geral sua linha de argumentação, tenho duas observações a fazer a seu artigo, abaixo transcrito, uma de detalhe, mas que corrige um erro comum entre os acadêmicos brasileiros, e outra de fundo, que se dirige ao “demônio” particular do economista Nakano, a taxa de câmbio e seu papel no crescimento. Incidentalmente, cabe registrar que ele mistura em diversas passagens questões ligadas ao crescimento econômico e outras atinentes ao processo de desenvolvimento, que como todos sabem apresentam aspectos mais amplos.
Quanto ao primeiro tema, Nakano começa seu artigo dizendo que “O estudo sobre desenvolvimento econômico teve importantes avanços após o fracasso do Consenso de Washington”. Existem aí pelo menos três erros, de forma e de substância, que me permito corrigir de imediato.
1) O consenso de Washington (CW) NUNCA se referiu, nem teórica, nem praticamente, à área do desenvolvimento econômico, que é um ramo bem mais amplo da teoria e da prática econômicas, bem mais amplo, em todo caso, do que o modesto guia elaborado em 1989 por John Williamson, com suas pequenas regras ditas consensuais para a retomada do crescimento em países com graves disfunções e desequilíbrios acumulados. O consenso de Washington se refere, basicamente, a programas de ajuste e de reforma, e deveria ser visto no contexto dos processos de estabilização macroeconômica na América Latina depois de uma década de reformas empreendidas no contexto da, e como resposta à, crise da dívida em 1982 e seus reflexos em termos de descontrole inflacionário e estagnação nos anos seguintes. As regras não se propunham formular uma receita de desenvolvimento, longe disso, pois pretendiam apenas e tão somente estabelecer parâmetros e práticas de política econômica que pudessem recolocar os países da região no caminho do crescimento novamente.
2) Dizer que esse ramo da ciência econômica, que é o estudo do desenvolvimento, teve IMPORTANTES avanços DEPOIS de um suposto FRACASSO do CW, sem situar onde se situa esse fracasso, quando ele ocorreu e quais foram, exatamente, esses avanços, é uma afirmação triplamente temerária. Talvez Nakano esteja pensando na recente crise econômica, e cabe relembrá-lo que a crise não tem absolutamente nada a ver com o CW ou sua suposta crise. O CW se referia, como já lembrado, a ajuste e reforma na América Latina, podendo suas recomendações se estender a outros países ainda distantes de suas regras. A crise recente ocorreu no coração do capitalismo desenvolvido, países que supostamente já cumpriam varias de suas regras ou que não eram justamente visados pelo CW. Quanto aos avanços, ele cita apenas três trabalhos de síntese sobre condições e requisitos do crescimento, como pressuposto do processo de desenvolvimento. Esses trabalhos podem até servir como balizas teóricas e empíricas para o estudo do desenvolvimento de maneira geral, e na África em particular, mas eles não foram elaborados como resposta ou no contexto de um suposto fracasso do CW.
3) Quanto ao próprio suposto fracasso do CW, caberia recordar essas regras e solicitar ao economista Nakano que explicite onde está o seu fracasso. Vou resumir a partir do artigo de John Williamson, intitulado “What Washington Means by Policy Reform?”, incluído no livro editado por ele mesmo, Latin American Adjustment: How Much Has Happened? (Washington: Institute for International Economics, 1990, pp. 7-20):
1) controle dos déficits fiscais;
2) prioridades nas despesas públicas;
3) reforma tributária;
4) taxa de juros próxima do equilíbrio de mercado, na fixada politicamente;
5) taxa de câmbio flexível;
6) política comercial de abertura;
7) receptividade ao investimento direto estrangeiro;
8) privatizações de setores não essencialmente estatais;
9) desregulamentação da vida econômica; e
10) respeito aos direitos de propriedade (mais no terreno dos contratos do que propriamente na área de propriedade intelectual).
Seria o caso de perguntar a Nakano onde, como e por que qualquer uma dessas regras simples de boa conduta econômica falhou e qual foi, exatamente, a razão de seu fracasso? Em que sentido essas regras se opõem a um processo de crescimento sustentado e como elas poderiam ser um obstáculo ao desenvolvimento de qualquer país, inclusive daqueles que já as observam informalmente desde muito tempo? Se ele pudesse indicar o que, exatamente, constitui uma receita para o fracasso nessas regras, caberia dizer. Do contrário, vamos considerar que sua afirmação ou é ingênua, ou é mal informada, como, aliás, são quase todas as afirmações do gênero que se lêem no Brasil.
Quanto ao câmbio, bem aqui se trata da obsessão particular do economista Nakano e seu amigo Bresser Pereira. Para ambos, o câmbio no Brasil sempre está defasado, e necessitando correção para baixo, ou seja, no sentido da desvalorização. Embora saibamos que uma taxa de câmbio realista, e se possível ligeiramente desvalorizada, representa um poderoso aporte para as indústrias exportadoras, não podemos tomar esse elemento como absoluto, pois muito depende da estrutura econômica e do perfil de insumos desse país. Se ele for um grande importador de matérias primas e processador para o mercado externo, um câmbio neutro pode até ajudar, pois barateia importações e não penaliza as exportações. A estratégia asiática é única e não necessariamente compatível com a estrutura economia brasileira, nação que possui grande mercado interno e tem o preço de suas mercadorias de exportação fixadas pelo mercado internacional, não determinadas pelos “fabricantes” nacionais.
De resto, desenvolvimento não é apenas crescimento, e vários países cresceram e se desenvolveram com uma economia baseada seja em matérias primas seja em agricultura (Dinamarca, Nova Zelândia, e outros).
Voltarei ao assunto.
Paulo Roberto de Almeida
(Shanghai, 13.04.2010)
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O que falta para sustentar o crescimento
Yoshiaki Nakano
Valor Econômico, 13.04.2010
O estudo sobre desenvolvimento econômico teve importantes avanços após o fracasso do Consenso de Washington. Os mais interessantes são aqueles direcionados ao estudo de casos de sucesso - países com crescimento acelerado durante décadas - buscando encontrar empiricamente as características comuns que expliquem esses casos que, assim, poderão servir de benchmarking (veja, por exemplo, Andy Berg, Jonathan D. Ostry and Jeromin Zettelmeyer, What Makes Growth Sustained ? Washington: IMF, November 2006; Simon Johnson, Jonathan D. Ostry and Arvind Subramanian, The Prospect for Sustained Growth in África: Benchmarking the Constraints, Washington: IMF Working Paper 52, March 2007; e o Relatório da Comissão de Crescimento Desenvolvimento, formado por experts de 18 países e presidido pelo Nobel de Economia Michael Spence). Seria interessante analisar o atual surto de crescimento da economia brasileira utilizando esse benchmarking e verificar o que falta para o Brasil entrar numa trajetória de crescimento sustentado por décadas. É o que faremos neste artigo, selecionando dois aspectos que parecem relevantes no momento: reformas institucionais, por ser um ano eleitoral, e taxa de câmbio pelo déficit em transações correntes, que está aumentando fortemente pré-anunciando uma nova crise.
O relatório de Michael Spence aponta 13 casos de sucesso, de 7% ou mais de crescimento anual por pelo menos 25 anos, no período pós-Guerra, que podem nos servir de benchmarking. O Brasil está nesse grupo, mas esse relatório aponta que somos caso único e a parte, pois preenche o critério, mas que depois de quatro décadas de rápido crescimento, interrompeu esse processo a partir de 1980. Mais recentemente, a economia brasileira iniciou, no segundo semestre de 2003, um processo de recuperação que revelou, nos anos subsequentes, um novo dinamismo, com a expansão baseada num novo crescimento do mercado doméstico. Esse movimento de aceleração já foi interrompido por duas vezes: no terceiro trimestre de 2004, pela política monetária do Banco Central e no último trimestre de 2008, pela crise financeira nos Estados Unidos. O que os estudos citados encontram é que surtos de aceleração do crescimento são muito comuns e podem ser causados por uma infinidade de fatores domésticos e por choques externo. Mas os surtos de crescimento podem se converter ou não num processo de crescimento acelerado e sustentado por longo prazo, e aqui está a relevância desses estudos que revelam as características comuns dos casos de sucesso.
O primeiro aspecto relevante é que esses estudos enfatizam as boas instituições como fundamentais para o crescimento de longo prazo, mas constataram empiricamente que elas são mais resultado do que causa original. Em outras palavras, uma vez iniciado o surto de crescimento, por alguma razão específica ou mesmo acidental, todos os casos de sucesso mostram que, num período de cinco anos, iniciam importantes reformas removendo os entraves institucionais e desbloqueando as forças produtivas do país. Nesse particular, a nossa situação é preocupante, pois as instituições definem as regras do jogo, particularmente controlando os detentores de poder, protegendo os agentes econômicos contra expropriação do estado (carga tributária excessiva) e leis e práticas referentes ao cumprimento dos contratos entre partes privadas. Lei, ordem e burocracia eficiente também são fundamentais. As pesquisas empíricas no Brasil revelam que essas instituições são anêmicas, nas quais o povo não confia e ao invés de lei e ordem, o povo vive permanentemente sob pressão e medo. No que se refere a instituições que definem o ambiente de negócios e estimulam o investimento, a situação não é diferente, pesquisas tipo doing business revelam o altíssimo custo de fazer transações no Brasil.
Ainda há esperança, pois reformas das instituições não são pré-condição do crescimento, mas surtos de crescimento podem criar ambiente mais favorável para as reformas institucionais e aumentar fortemente a sua demanda. Os estudos mencionados mostram que se as reformas não forem iniciadas num prazo máximo de cinco anos, a transição para crescimento acelerado terá sido abortada. O que há de positivo no Brasil é que a demanda por reformas institucionais e de redução do custo Brasil, inclusive redução da carga tributária, vem aumentando fortemente, particularmente, pela classe empresarial. Nesse sentido, as eleições presidenciais deste ano serão decisivas, pois depois de dois períodos sem reformas institucionais, se o próximo presidente não iniciar o seu mandado fazendo as reformas institucionais, particularmente do estado, o atual surto de crescimento será efêmero.
Dos outros 12 casos de sucesso, 10 são classificados como modelos baseados nas exportações de manufaturados. De fato, a velha teoria do desenvolvimento já apontava que setor de manufaturados, além de empregos mais qualificados e elevada produtividade, geram externalidades, com retornos crescentes de escala e geração de encadeamentos dinâmicos na cadeia produtiva. Tem sido o setor que tem comandado a aceleração do crescimento, aumentando o seu valor agregado e participação no PIB, pelo menos até alcançar uma renda per capita de cerca de US$ 15 mil. O papel notável da exportação de manufaturados não significa que ela puxa toda a economia, mas a sua expansão e a sua diversificação são fundamentais para sustentar as crescentes importações necessárias para construir uma estrutura produtiva competitiva e dinâmica.
Nos casos de sucesso, o crescimento acelerado foi acompanhado de maior abertura comercial, com aumento na participação das exportações que viabiliza a transferência da fronteira tecnológica para dentro do país graças à importação de bens de capital e de novas tecnologias. E aqui a política chave é a cambial como mostram esses estudos. O crescimento acelerado e sustentado por longo período foi acompanhado de políticas que evitam a sobrevalorização da taxa de câmbio. E aqui a evidência empírica apresentada nos estudos mencionados é notável pois no grupo de países com crescimento sustentado não se verifica apreciação excessiva da taxa de câmbio, enquanto que nos países que assistem a surtos curtos de crescimento, mas não conseguem crescimento acelerado e sustentado por longo prazo, a apreciação excessiva tem incidência muito maior.
Yoshiaki Nakano, ex-secretário da Fazenda do governo Mário Covas (SP), professor e diretor da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas - FGV/EESP, escreve mensalmente às terças-feiras.
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