Do afastamento à integração: As relações do Brasil com a América Latina, do século XIX ao século XXI
Paulo Roberto de Almeida
Artigo publicado sob o título de “Laços Latinos”, na Revista de História da Biblioteca Nacional (Rio de Janeiro, a. I, n. 8, fev./mar. 2006, p. 76-81; ISSN: 1808-4001). Relação de Publicados n.632; Relação de Originais n. 1342.
A massa imponente do Brasil, herdeira do expansionismo lusitano consagrado no tratado de Madrid (1750), sempre foi recebida com desconfiança pelos vizinhos hispano-americanos. Consciente disso, José Bonifácio, ministro dos negócios estrangeiros do regente D. Pedro, tomou a iniciativa de despachar a Buenos Aires, em maio de 1822, um emissário (credenciado como Cônsul) para servir às relações do Brasil no Rio da Prata. O mesmo cuidado teve seu sucessor, Visconde de Cachoeira, em 1824, instruindo seu representante no Prata a confirmar “que não só a política do gabinete brasileiro é americana e tem por objeto a sua independência de qualquer tutela européia, mas que este Governo não desaprova nem maquina contra as instituições políticas que esses governos adotarem”. De fato, a diferença de regime marcou as relações entre o Império, um Estado vinculado às dinastias européias, e as repúblicas vizinhas, que tentavam construir um sistema avesso aos princípios aristocráticos do Brasil. A política americanista do Império oscilou entre as intervenções (no Prata) e o isolamento (em relação à maior parte das demais repúblicas).
O Brasil expressou, em 1823, sua adesão à doutrina Monroe, buscando assim, não só o reconhecimento da emancipação, como também algum tipo de “relação especial” que habilitasse o Império a melhor contrapor-se à possível hostilidade dos países vizinhos. Essa animosidade não impediu Simon Bolívar de convidar o Império a participar do congresso de 1826. O Brasil julgou melhor abster-se de comparecer, pelo temor de que fossem discutidas as formas de governo no continente.
A aproximação às repúblicas da região tomou impulso sob as regências. O ministro dos Negócios Estrangeiros afirmava, em 1831, seu desejo de “fazer economias nas missões européias, para melhor dotar as da América”, convencido de que, “conquanto nós tenhamos tido até agora, e talvez por muito tempo ainda devamos continuar a ter, as maiores relações com o antigo mundo, convém todavia principiar desde já a estabelecer e apertar com preferência os vínculos, que no porvir devem ligar muito estreitamente o sistema político das associações do hemisfério americano”.
A diplomacia imperial sempre velou pela diluição de qualquer poder hegemônico em ambas as margens do Prata, situação que não se reproduzia na região amazônica. Explica-se assim a aparente inconsistência doutrinal entre a defesa da liberdade de navegação na bacia do Prata, desde os primórdios da independência, e sua recusa deliberada no Amazonas, mesmo já avançado o Segundo Reinado.
Os registros do porto do Rio de Janeiro indicam, nesse período, a importância marginal do comércio com a região do Prata (apenas 3% do total, em 1838) e um volume já significativo de vendas para os Estados Unidos: para o mesmo ano, os EUA, ocupando o segundo lugar em ordem de importância no intercâmbio global, representavam 15% do comércio feito pelo Rio de Janeiro, ao passo que a Grã-Bretanha era dominante, com 35% do comércio total (41% das importações e 27% das exportações).
Na maior parte do período, o relacionamento do Brasil com os países vizinhos foi perturbado pela política de intervenções no Prata, sempre em busca de equilíbrio político nas duas margens do Prata. As marchas e contramarchas da diplomacia do Império na região eram justificadas pelos “desmandos” cometidos contra os interesses de brasileiros nesses países e também pelas reclamações contra algum caudilho ocupando o poder em nações insuficientemente dotadas de um verdadeiro aparato estatal. Quase não existiam motivos comerciais que pudessem justificar uma maior aproximação do Brasil às repúblicas hispânicas, sobretudo as da vertente amazônica e andina, a despeito do envio de representantes diplomáticos a essas repúblicas do Pacífico.
O Brasil raramente aderiu às iniciativas “americanistas” empreendidas por essas repúblicas. Havia pouca unidade de propósitos entre os vários Estados em que se tinha dividido a região andina, como também eram escassas as possibilidades de cooperação econômica entre regiões e países especializados em poucas matérias-primas de exportação. Depois do rompimento, em 1830, da federação da Grã-Colômbia, segue-se, em 1839, o das províncias unidas da América Central e, nessa mesma época, a primeira guerra do Pacífico opõe o Chile ao Peru e à Bolívia, então confederados. As reuniões “americanas” de Lima (1848), de Santiago (1856) e novamente em Lima (1864-1865) tinham objetivos vinculados a ameaças militares externas, não logrando dar impulso ao comércio recíproco.
Na segunda metade do século, o continente foi abalado pelas guerras platinas (1851-52), pela guerra do Paraguai (1865-1870) e pela guerra do Pacífico (1879-1883), opondo o Chile ao Peru e à Bolívia. Na vertente econômica, as elites estavam divididas entre o livre comércio, que seduzia os liberais, e a idéia protecionista, defendida por conservadores presos a uma ordem econômica tradicional. Outros encontros americanos realizaram-se no terço final do século XIX — em Lima (1877-1879), em Caracas (1883) e em Montevidéu (1888-1889) — mas tiveram caráter essencialmente jurídico. O isolamento brasileiro acentuou-se nessa época, em função do desastroso reconhecimento, em 1863, do regime de Maximiliano, no México, bem como da guerra do Paraguai, que suscitou tentativas (recusadas) de mediação por parte dos vizinhos.
A aventura mexicana da França, que se solda por um desastre completo, abre caminho para a idéia de uma “união latino-americana”, mas após a guerra civil os EUA dão início a um movimento de penetração econômica e comercial que desafiaria a hegemonia britânica mais para o final do século. Um projeto de canal transoceânico é negociado com a Nicarágua desde 1849, ao mesmo tempo em que se fazem propostas à Nova Granada (Colômbia) com o mesmo objetivo. A expansão industrial e a nova retórica expansionista dos EUA confirmam para os países da região que a política de poder norte-americana não seria muito diferente da praticada pelas demais potências européias, tornando-os reticentes a qualquer projeto de integração econômica com o gigante do Norte.
A diplomacia brasileira, bastante voltada para o velho continente, a despeito da crescente importância das repúblicas americanas nas relações externas, teria de equacionar os interesses reais do país com o seu projeto de projeção internacional: se é certo que o fornecimento de produtos de consumo e de bens de produção e os capitais para a cobertura dos déficits provinham essencialmente da Grã-Bretanha, o grande mercado consumidor do principal produto de exportação, o café, situava-se nos EUA.
As reuniões e congressos continentais se fariam, doravante, na capital do país mais importante do hemisfério. Enquanto as conferências hispânicas reuniam, se tanto, meia dúzia de representantes, os encontros de Washington passaram a juntar delegados de mais de duas dezenas de países da região. A mudança de latitude era vista com simpatia no Brasil: os EUA tinham sido a primeira nação a reconhecer a independência do Brasil, gozavam, ao não ostentar a arrogância imperial da velha Inglaterra, de um indiscutível crédito político junto às elites brasileiras — que admiravam seu progresso industrial — e se tinham convertido, na segunda metade do século, num dos mais importantes parceiros comerciais.
Na penúltima década do século XIX, os países americanos começaram um movimento de aproximação política, do qual resultaria um Escritório Comercial das Américas, embrião da futura Organização dos Estados Americanos. Relevante nesse sentido, a despeito da grande distância entre as pretensões iniciais dos Estados Unidos e seus parcos resultados práticos, foi a Primeira Conferência Internacional Americana, realizada em Washington, de outubro de 1889 a abril de 1890, tendo o Brasil nela ingressado como monarquia e terminado como república. Os EUA pretendiam criar uma “união aduaneira”, para promover o comércio hemisférico, dispondo inclusive de uma moeda comum, à base de prata. O Governo imperial manteve, desde o início, reticências em relação a vários dos temas da conferência de Washington, em especial no que se refere à possibilidade de abertura comercial e ao tratamento da propriedade intelectual.
Algumas das razões para a oposição latino-americana aos projetos dos EUA se situavam no terreno econômico: além da superioridade industrial, havia o forte protecionismo agrícola, o que tornava ilusória qualquer zona de livre comércio. Outras eram de natureza política, como o recurso à intervenção por parte dos EUA, para “proteger cidadãos e propriedades”, em contraponto à doutrina Calvo (de imunidade dos Estados em casos de dívida externa), defendida pela Argentina. Esta tinha fortes motivos de opor-se aos EUA por causa da competição nos mercados internacionais de produtos agrícolas, mostrando-se ainda contrária ao pan-americanismo, em virtude de sentir-se européia e não americana. O projeto de um espaço econômico hemisférico começou, em todo caso, sua marcha secular.
Em contrapartida, a república, no Brasil, contribuiu para reconciliá-lo politicamente com os seus vizinhos hispano-americanos, introduzindo ainda princípios alternativos de política externa, como o pan-americanismo. Nas demais regiões crescem as apreensões em relação à política expansionista e intervencionista dos EUA, reforçada a partir da guerra hispano-americana de 1898 e confirmada pela série de ocupações e intervenções armadas no Caribe e na América Central nos anos que seguem. No Brasil, entretanto, o barão do Rio Branco, movido por uma concepção diplomática baseada no equilíbrio de poderes com a Argentina (de fato um disputa pela hegemonia regional), opera, a partir de 1902, uma política de aproximação com os EUA.
O presidente Theodore Roosevelt proclama, logo em seguida, o seu corolário à doutrina Monroe, com o objetivo de justificar o papel de polícia que os EUA pretendiam impor a seu entorno geográfico imediato. Nas próximas décadas, o Brasil e a Argentina passam a competir entre si para estabelecer com os EUA uma “relação especial” que sempre se revelou ilusória, esperando igualmente ostentar, na América do Sul, um “padrão de civilização” que os EUA e as potências européias pretendiam exibir com exclusividade.
Nova York emerge como o grande centro financeiro para a região e, em breve, para o mundo, movimento reforçado pela Primeira Guerra Mundial e no decorrer dos anos 1920, quando volumes importantes de investimento direto são carreados para o setor primário e para a indústria de transformação de quase todos os países da América Latina. Depois de inúmeras tentativas de se consagrar o princípio da não-intervenção no direito americano, os EUA finalmente concedem mudar de política a partir de Franklin Delano Roosevelt, que proclama a política da boa vizinhança e rejeita os aspectos mais rudes e coercitivos da política anterior.
Na primeira metade do século XX, conflitos militares ocorreram na região, a exemplo da Guerra do Chaco (1932-1936), envolvendo o Paraguai e a Bolívia, e do conflito fronteiriço entre o Peru e Equador, em 1942, ambos motivando esforços de mediação por parte do Brasil. A emergência dos regimes mussoliniano e hitlerista como ameaças aos equilíbrios regionais e à própria paz mundial, assim como a ofensiva comercial e financeira da Itália e da Alemanha em direção dos países latino-americanos provocarão novos esforços diplomáticos dos EUA em prol da “solidariedade hemisférica”. O movimento só seria consagrado na conferência interamericana do Rio de Janeiro (janeiro de 1942), no seguimento de Pearl Harbor, ainda assim com importantes defecções, como a da Argentina, que se manteve simpática ao regime nazista até quase o momento de sua derrocada (o que determinou seu não comparecimento à conferência de Chapultepec, em janeiro de 1945).
Após a Segunda Guerra, as relações internacionais desses países continuam a ser dominadas pelo gigante norte-americano, tanto porque o início da Guerra Fria determina uma nova ofensiva diplomática – acoplada a programas de cooperação militar – por parte dos EUA. Washington não atende, porém, aos reclamos desses países em favor de um “Plano Marshall” para a região, a exemplo do que se fazia então na Europa: os EUA já recomendavam que eles se abrissem aos capitais e investimentos estrangeiros.
O Brasil e a Argentina continuam a se opor em quase todos os terrenos, pelo menos até meados da década seguinte, quando estimulados pelo processo europeu de integração, decidem impulsionar um projeto similar na região. Resulta desse esforço o primeiro tratado de Montevidéu (1960), que cria a Associação Latino-Americana de Livre-Comércio, com sede na capital uruguaia. A Revolução Cubana passa a condicionar ainda mais a política americana para a região, pois ela vem introduzir um aspecto novo no relacionamento hemisférico: o da possibilidade de rompimento com o campo ocidental e a adoção de uma via não capitalista de desenvolvimento econômico e social. O cenário estava dado para a sucessão de golpes militares nos anos 60, em grande medida apoiados ou inspirados pelos EUA, o que reduz as possibilidades de avanços no processo de integração regional.
O Brasil e a Argentina se enfrentam a respeito do aproveitamento dos recursos hídricos da bacia do Prata, assim como perseguem custosos programas de capacitação nuclear. A redemocratização política, nos anos 1980, e as pressões hegemônicas contrárias à proliferação contribuem para “desarmar” os dois gigantes da América do Sul, dando início, assim, ao renascimento do projeto integracionista, desta vez em escala sub-regional. O Mercosul surge em 1991 – a partir da adesão do Paraguai e do Uruguai ao processo em curso de integração entre o Brasil e a Argentina –, passando a ser visto, pela diplomacia brasileira, como a possível base de uma integração mais ampla da América do Sul. A despeito de uma grande expansão do comércio intrarregional ao longo dessa década, e de dois acordos de associação com outros países da região (Chile e Bolívia, em 1996), o Mercosul não logra, contudo, firmar-se como união aduaneira plena ou como o centro de um espaço econômico integrado no continente meridional.
A força de atração do gigante hemisférico – primeiro pela possível extensão dos acordos do Nafta (EUA, Canadá e México) aos demais países latino-americanos, depois pela proposta de uma área de livre comércio hemisférica, a Alca, a partir de 1994 – desvia mais uma vez os países de uma possível aproximação política, em troca de promessas de acesso ao grande mercado norte-americano. Como já tinha ocorrido um século antes, o Brasil e a Argentina continuam a manifestar relutância em relação à integração hemisférica, em virtude dos mesmos problemas antes detectados: a economia dominante pretende acesso irrestrito aos mercados latino-americanos, ao mesmo tempo em que não cogita desfazer-se do seu próprio protecionismo agrícola.
O Brasil tampouco parece perto de concretizar seu projeto de união sul-americana. A falta de “excedentes de poder” – basicamente, a capacidade de projetar forças estratégicas e disponibilidade de recursos para cooperação – e a desconfiança dos países da região em relação a uma “liderança” não de todo consensual – evidenciada, por exemplo, na oposição dos dois outros grandes, Argentina e México, à pretensão de uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU – mantinham teimosamente o status quo dentro da região. Quanto à política dos EUA para a região, tudo indica que eles continuarão a ostentar sua tradicional “negligência benigna”.
Indicações de Leitura:
Tulio Halperin Donghi: História da América Latina (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975; existem edições mais recentes, em espanhol e em inglês)
Luis Cláudio Villafañe G. Santos: O Império e as repúblicas do Pacífico: as relações do Brasil com Chile, Bolívia, Equador e Colômbia – 1822-1889 (Curitiba: Editora da UFPR, 2002)
––––– : O Brasil entre a Europa e a América: o Império e o interamericanismo (do Congresso do Panamá à Conferência de Washington) (São Paulo: Editora da UNESP, 2004)
Luiz Alberto Moniz Bandeira: Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integração na América do Sul, da Tríplice Aliança ao Mercosul (Rio de Janeiro: Revan, 2003)
Nota sobre o autor:
Paulo Roberto de Almeida é doutor em ciências sociais, mestre em planejamento econômico e diplomata de carreira. Professor orientador do curso de mestrado em diplomacia do Instituto Rio Branco do Ministério das Relações Exteriores, é autor de numerosos trabalhos de relações internacionais e de política externa do Brasil, tendo publicado, entre outras pesquisas de história diplomática, o livro Formação da Diplomacia Econômica no Brasil: as relações econômicas internacionais no Império (São Paulo: Senac, 2001).
[Brasília, 25 de outubro de 2003]
