A diplomacia de Lula, 2023-2026: mais do mesmo?
Paulo Roberto de Almeida
Diplomata, professor
(www.pralmeida.org; diplomatizzando.blogspot.com)
Comentários a respeito de temas de política externa apresentados em discurso na COP-27, realizada no Egito, a convite do jornalista Duda Teixeira.
Emissão no YouTube do programa Latitude, 22/11/2022:
Também postado em pdf na plataforma Academia.edu, link: https://www.academia.edu/91326453/4275_A_diplomacia_de_Lula_2023_2026_mais_do_mesmo_2022_
Em discurso por ocasião da COP-27, Lula abordou diferentes temas de política doméstica, inclusive econômica, mas também de política externa. Aproveitando as declarações mais representativas de seu pronunciamento no campo da diplomacia, formulo em seguida a cada uma delas, algumas observações sobre suas implicações respectivas.
1. Quero dizer que o Brasil está de volta. Está de volta para reatar os laços com o mundo e ajudar novamente a combater a fome no mundo. Para cooperar outra vez com os países mais pobres, sobretudo da África, com investimentos e transferência de tecnologia.
PRA: Lula quer recolocar o Brasil no mapa dos protagonistas das relações internacionais, e uma das configurações desse novo papel é o de prestador de cooperação ao desenvolvimento, um status que, desde o surgimento da ONU, estava bem delimitado, e dividido, em três categorias de países: os desenvolvidos, os socialistas e os em desenvolvimento, grupo ao qual pertencíamos e que parece que ainda pertencemos, a despeito de um dos mais bem sucedidos processos de industrialização na periferia. Essa distinção dos grupos da ONU se consolidou a partir da descolonização nos anos 1960, quando também se formou o chamado G77, o grupo dos países em desenvolvimento, que reivindicavam um tratamento preferencial e mais favorável em termos de comércio e transferência de tecnologia, além da própria assistência ao desenvolvimento, objeto de um Comitê na OCDE, o CAD, justamente o Comitê de Assistência ao Desenvolvimento.
Ainda antes das independências africanas, um economista britânico de origem húngara, Peter Bauer, que trabalhava na África oriental inglesa na segunda metade dos anos 1950, recomendou às potências colonialistas que se preparassem para a autonomia reorganizando seus laços com as futuras ex-colônias. Ele recomendou que as metrópoles coloniais abrissem seus mercados aos produtos africanos e declarou, explicitamente: “Não ajudem a África, ela não precisa de ajuda; ela precisa de comércio livre e desimpedido”. O contrário ocorreu, através dos vários acordos preferenciais neocoloniais comunitários: Lomé, Yaoundé e o esquema mais amplo do ACP prevendo redução de tarifas, mas não comércio livre. A África teve sua agricultura estrangulada pela política protecionista das grandes potências, e a ajuda assistencial se disseminou sem grandes efeitos sobre as estruturas sociais.
Nessa época, o Brasil ainda era um receptor líquido de ajuda ao desenvolvimento, especialmente para o Nordeste, inclusive contra a fome, tanto de fontes multilaterais, como o Banco Mundial e da AID, como de fontes bilaterais, como a USAID. Paulatinamente, o Brasil se tornou um país plenamente industrializado, mas nunca deixou de reivindicar esse status de país em desenvolvimento, tanto para não ser graduado no Gatt – ou seja, perder os tratamentos especiais de redução tarifária no Sistema Geral de Preferências – quanto para continuar reivindicando transferência de tecnologia para outros objetivos, e isso ainda hoje, como no combate ao desmatamento e na implementação de políticas de sustentabilidade.
Nos anos FHC, o Brasil deu um grande salto nessa dimensão, e criou a ABC, Agência Brasileira de Desenvolvimento, que passou a prestar assistência e transferência de tecnologia a países ainda mais pobres, geralmente num sistema triangular, ou seja, com financiamento de países mais ricos, mas com a mobilização de agências públicas brasileiras detentoras de expertise em diferentes setores, como a Embrapa, por exemplo.
Nos dois primeiros mandatos de Lula, de 2003 a 2010, essa cooperação, sobretudo em direção da África, foi muito ampliada, pois Lula acredita que o Brasil tem uma enorme dívida histórica com relação ao continente, pelo legado da escravidão, um tema controverso e ainda não equacionado nas instâncias internacionais. O fato é que o Brasil ampliou muito sua ajuda humanitária e assistência ao desenvolvimento em diversos países africanos, em especial nos chamados PALOPs, os países africanos de língua portuguesa. Muitos países ricos fazem a mesma coisa, ou seja, prestam assistência ao desenvolvimento a países mais pobres. Nas últimas décadas, organismos multilaterais e países doadores despejaram dezenas de bilhões de dólares nesse tipo de assistência, nem sempre com resultados tangíveis ou isentos de corrupção.
Um economista americano, que durante mais de dez anos trabalhou nesse tipo de missão, William Easterly, chegou à conclusão de que os países que receberam um maior volume de ajuda foram justamente os que menos cresceram, na África ou em outras regiões pobres, e que muito dessa ajuda pode ter sido mal-empregada, ou até objeto de corrupção. O livro se chama, numa alusão a um famoso poema do colonialista britânico Rudyard Kipling, The White Man's Burden: Why the West's Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, e já deve ter sido traduzido para o português.
O Brasil quer se inserir nessa grande corrente de ajuda humanitária e de assistência ao desenvolvimento, mesmo quando grande parte de sua população carece de segurança alimentar e sofre com nossa negligência histórica no tocante a saneamento básico, água potável e infraestrutura de saúde ou educacional. Creio que temos condições de fazê-lo, mas de preferência num sistema que evite desvios e corrupção como muitas vezes observado por especialistas como William Easterly e outros.
2. Para estreitar novamente relações com nossos irmãos latino-americanos e caribenhos, e construir junto com eles um futuro melhor para nossos povos.
PRA: A diplomacia lulopetista sempre foi caracterizada por essa mania do Sul Global, ou a chamada diplomacia Sul-Sul, que considero uma miragem e um reducionismo geográfico incompatível com as tradições universalistas e ecumênicas de nossa diplomacia profissional. Existe, sim, uma prescrição constitucional, no Artigo 4º. da CF-1988, que comanda ao Brasil essa missão de buscar a integração latino-americana. Mas, esse parágrafo único, ali colocado pelo saudoso senador Franco Montoro, não constitui uma obrigação, ou seja, um ordenamento compulsório, e sim uma recomendação. Ele diz: “A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.”
É normal que, sendo a América do Sul nossa circunstância geográfica incontornável, o Brasil tente conformar um espaço econômico integrado na América do Sul, mas isso não tem nada a ver com a vaga noção de uma América Latina e Caribe irmanados num mesmo projeto de união política e econômica, o que está muito além da capacidade do Brasil fazer. De resto, nada a objetar a estreitar relações com esses países, sobretudo os da América do Sul, mas isso não pode ser uma repetição da miopia geográfica e diplomática do Sul Global, que é uma ficção inventada por acadêmicos, com escasso retorno nos temas mais relevantes para as relações internacionais do Brasil. Devemos buscar estreitar relações com todos os países do mundo, em especial com aqueles que representem fontes de aportes relevantes para nosso processo de desenvolvimento, sem quaisquer discriminações políticas, geográficas ou ideológicas. Essa mania de latino-americanidade me parece apenas isso, uma mania.
3. Para lutar por um comércio justo entre as nações, e pela paz entre os povos. Voltamos para ajudar a construir uma ordem mundial pacífica, assentada no diálogo, no multilateralismo e na multipolaridade.
PRA: Essa noção de “comércio justo” é absolutamente irrelevante e até mesmo irracional. Existe comércio, ponto; alguém oferta, outro compra, com base nos critérios de preço e qualidade. Qualquer critério além disso não faz nenhum sentido no plano da economia e do comércio internacional. Dito isto, faz parte da tradição diplomática do Brasil trabalhar pela paz e pela cooperação do desenvolvimento mundial, com base no direito internacional e no absoluto respeito da Carta da ONU, algo que não é observado, atualmente, por um dos parceiros do Brasil no âmbito do BRICS, a Rússia de Putin. Lula não inventou nada no que se refere a construção da paz, de uma ordem pacífica, baseada no diálogo e no multilateralismo.
Já a tal “multipolaridade” é uma velha mania do PT e dos antiamericanos de maneira geral de achar que o mundo vive numa tal de unipolaridade, que eles costumam chamar de arrogância imperial. Essa situação correspondeu a uma fase muito específica da ordem mundial, o pós-guerra fria, a implosão do socialismo e a reconversão dos antigos países socialistas em bons alunos da economia de mercado, com exceções. Os Estados Unidos então, como no imediato pós-Segunda Guerra, apareciam como o país mais poderoso do planeta, e a Rússia, fracionada em 15 repúblicas a partir da dissolução da União Soviética, tinha um PIB menor do que o do Brasil. Mas isso foi temporário, na década de 1990 e poucos anos mais, embora os EUA tenham permanecido como a maior potência econômica e militar do planeta. Mas, a partir da incorporação da China – até o século XVIII a maior economia do planeta e uma das mais avançadas em termos científicos e tecnológicos – à OMC, em 2001, ela deu um enorme salto de desenvolvimento, justamente devido à consolidação de seu status como economia de mercado plenamente inserida na economia global. Hoje ela já superou o PIB de todos os países do G7, com exceção dos EUA, mas poderá também ultrapassá-los em mais alguns anos, mas isso não em PIB per capita, o que deve demorar mais um século para ser alcançado, se alguém dia o for.
A tal de multipolaridade se refere, na verdade, à recusa de um único e grande poder hegemônico, o que de fato não existe mais. Mas se formos pensar além do poderio econômico e militar, cabe perguntar quais seriam as preferências do Brasil em termos de valores e princípios, de respeito ao Direito Internacional e a um conjunto de normas relativas a direitos humanos e à democracia que acompanham os países mais relevantes na ordem mundial. O que se configura, aparentemente, na presente conjuntura de transformação histórica das relações internacionais, caracterizada justamente pela ascensão econômica, tecnológica e militar da China, e de uma recuperação da Rússia de seu antigo torpor econômico e militar, durante a fase de ajustes pós-socialistas, é a de uma nova divisão do mundo entre as potências ocidentais e essas outras duas potências, com sócios menores, que não representam, efetivamente, aqueles valores que estão associados às nossas tradições e que estão inclusive balizadas na Constituição, ou sejam, um sistema democrático, de eleições livres, de pleno respeito aos direitos humanos e à livre iniciativa.
Qualquer multipolaridade deve levar em conta não apenas o equilíbrio de poderes no mundo, mas também o pleno respeito de princípios e valores que são os que mais prezamos e defendemos. Alianças com ditaduras não são a melhor maneira de promover tais valores. Isso é especialmente válido quando um dos nossos sócios no Brics violentou flagrantemente a Carta da ONU e os mais elementares dispositivos do Direito Internacional, na sua guerra de agressão contra um vizinho, perpetrando os mais bárbaros crimes de guerra, possíveis crimes contra a humanidade e, certamente, crimes contra a paz mundial, os mesmos crimes pelos quais foram julgados e condenados os criminosos nazistas em Nuremberg, em 1946. O Brasil não poderia ficar indiferente em face de tal situação e me parece que ele não só hesitou, e até recuou, no presente governo, como corre o risco de preservar a mesma postura equivocada no próximo governo. Nem o Estado Novo de Getúlio Vargas ousou romper nossa doutrina jurídica quando da invasão da Polônia pela Alemanha hitlerista em 1939 e quando da invasão e anexação dos três países bálticos pela União Soviética em 1940; continuamos reconhecendo seus governos no exílio, pois que a ocupação de seus respectivos territórios equivalia a um ato de força, sempre condenado pela diplomacia brasileira.
4. Voltamos para propor uma nova governança global. O mundo de hoje não é o mesmo de 1945. É preciso incluir mais países no Conselho de Segurança da ONU e acabar com o privilégio do veto, hoje restrito a alguns poucos, para a efetiva promoção do equilíbrio e da paz.
PRA: O Brasil – pelas vozes de seus diplomatas e militares – sempre teve essa aspiração de pertencer ao círculo decisório do poder mundial, antigamente consubstanciado na aventura da Liga das Nações, a partir de 1945 e mais recentemente, representado pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas. Trata-se, sem dúvida alguma de um resquício da Segunda Guerra Mundial, mas realisticamente seria muito difícil acreditar que grandes potências pudessem aceitar um status plenamente igualitário com todos os demais membros da ONU. O CSNU é oligárquico e assim permanecerá, ainda que se faça uma reforma da Carta da ONU e se amplie o número de seus integrantes, com ou sem o direito de veto (o que aliás perturba enormemente qualquer decisão que se tenha de tomar em caso de conflitos entre Estados, ou até mesmo dentro de Estados, nos quais o CSNU tenha de interferir, o que depende dos interesses e do acordo unânime dos cinco membros permanentes). Esse privilégio abusivo está, pois, condenado a perdurar durante algum tempo mais, que não sabemos quanto será.
Agora, o argumento usado pelo Brasil para legitimar sua aspiração a ser admitido nesse cenáculo decisor é algo hipócrita, pois se diz que é para “democratizar as relações internacionais. Ora, o ingresso de mais cinco ou seis membros permanentes no Conselho de Segurança não tornará o órgão mais democrático, apenas ampliará a oligarquia, inclusive num provável duplo status, os com direito a veto e os sem esse direito. Por outro lado, essa ampliação pode, sim, tornar o CSNU mais representativo, mas o mais provável é que isso complique ainda mais qualquer decisão que envolva interesses desses membros em alguma região do planeta ou em relação a algum país determinado. Ou seja, a ampliação do Conselho de Segurança pode não contribuir para que seu papel seja exercido da maneira mais expedita possível.
De toda forma, parece impossível, nas circunstâncias presentes, que os cinco atuais membros permanentes aceitem renunciar ao direito de veto, quando seus interesses estiverem envolvidos diretamente. O que teria de haver seria uma enorme pressão de todos os demais 190 países membros para que esse direito de veto não possa ser exercido quando um dos cinco membros violar diretamente a Carta da ONU, ou a paz internacional. Isso também parece impossível de ser alcançado, pois todos os cinco precisariam estar de acordo com essa limitação de poder, mesmo que a Assembleia Geral aprove uma resolução nesse sentido em quase total unanimidade.
Quando ao Brasil, pessoalmente não considero prioritário esse assunto na agenda de nossos principais objetivos diplomáticos. Acredito que se, e quando, a reforma da Carta da ONU for feita, o Brasil é um candidato natural a uma das vagas, desde que colabore o mais intensamente possível com os objetivos ali inscritos: paz e cooperação internacional, respeito aos seus princípios e valores, que são também os nossos, algo que esteve longe de ocorrer no governo Bolsonaro. Considero que o objetivo mais prioritário do Brasil seja o seu próprio desenvolvimento econômico e social, o que reforçará ainda mais essa pretensão, que repito, não considero importante no momento presente. Mas é uma aspiração válida, desde que tenhamos condições de ajudar ainda mais eficazmente outros países, e participar mais intensamente das missões de paz da ONU. Tudo isso custa dinheiro e talvez não seja o que esteja sobrando no Brasil nos próximos anos.
5. A desigualdade entre ricos e pobres manifesta-se até mesmo nos esforços para a redução das mudanças climáticas. O 1% mais rico da população do planeta vai ultrapassar em 30 vezes o limite das emissões de gás carbônico necessário para evitar que o aumento da temperatura global ultrapasse a meta de 1,5 grau centígrado até 2030. Por isso, a luta contra o aquecimento global é indissociável da luta contra a pobreza e por um mundo menos desigual e mais justo.
PRA: Existe muito de politicamente correto em toda essa movimentação em torno do conceito fetiche de nossa época, a tal de sustentabilidade. De toda forma, não se trata de uma agenda da qual possamos nos afastar ou nos abstermos. Ela reproduz em certa medida o mesmo divisor político que existe no sistema multilateral desde décadas: os países ricos teriam a obrigação de ajudar os países pobres, pelo comércio, pela promoção da saúde e da educação e, agora, pela preservação da sustentabilidade ambiental, reduzindo ou eliminando o aquecimento global.
Pode até ser uma reivindicação legítima, mas não creio que o Brasil deva considerar que se trata de uma obrigação dos países ricos – uma divisão que já não faz muito sentido – ajudá-lo a cumprir um dever de casa, que podemos fazer por nossa própria conta. O Brasil tem um Estado razoavelmente organizado e capacitado a executar tarefas que são do nosso próprio interesse desempenhar.
6. Estamos abertos à cooperação internacional para preservar nossos biomas, seja em forma de investimento ou pesquisa científica. Mas sempre sob a liderança do Brasil, sem jamais renunciarmos à nossa soberania.
PRA: Essa questão da soberania sobre a Amazônia é parecida com o nacionalismo míope dos que consideram que cada Estado tem um poder absoluto sobre sua jurisdição territorial, podendo dispor dele na indiferença sobre seus efeitos sobre outros países. A Amazônia tem um papel específico nos equilíbrios climáticos do planeta, e isso precisa ser reconhecido pelo Brasil, aliás no seu próprio interesse. O mito, ou ameaça, da internacionalização da Amazônia durante muito tempo serviu de biombo para o descumprimento de tarefas que seriam da nossa própria competência exercer, daí o interesse estrangeiro sobre a região. Se formos olhar a história retrospectivamente, veremos que a Amazônia foi um pouco mais próspera quando ela estava de fato internacionalizada, durante o boom da borracha; depois disso ela entrou em decadência, e se tentou resgatá-la da maneira mais errada possível, com a devastação conduzida como política de Estado durante a ditadura militar, que também criou um enclave artificial, a Suframa e a Zona Franca de Manaus, que não corresponde em nada à utilização de suas vantagens comparativas naturais, e que podem ser potencializadas por investimentos estrangeiros na prospecção, estudo, pesquisa e utilização dos recurso da biodiversidade para fins produtivos. O nacionalismo tacanho não ajuda em nada a Amazônia.
7. Enfatizo ainda que em 2024 o Brasil vai presidir o G20. Estejam certos de que a agenda climática será uma das nossas prioridades.
PRA: O G20 está se tornando um fórum burocratizado como são muitos outros foros multilaterais ou regionais, com muito baixa expectativa de que avancem projetos concretos que possam mudar o mundo. Muita retórica, enormes declarações e palavras de boa vontade, com poucos efeitos sobre a condição real dos países pobres. A agenda ambiental estará, mais uma vez, no centro das atenções, se a tensão entre as grandes potências não trouxer outro assunto mais candente. O Brasil vai “brilhar” nessa G20, pois sua diplomacia e seu presidente se esforçarão ao máximo para serem politicamente corretos e cordatos com todo mundo, mesmo com os violadores da Carta da ONU e do Direito Internacional.
Lula teve pouco impacto no G20, que só foi formado após a crise de 2008, mas ele sempre adorou participar de conclaves internacionais – esteve como convidado no G7 diversas vezes, mas reclamava que era apenas para a “sobremesa” –, onde exerceu os seus dotes de grande “discurseiro”, como sempre fez no ambiente doméstico. Podemos ter certeza de que se excederá no próximo ano, com pretensões a estadista mundial, o que é bom para o Brasil e dos brasileiros, assim como para a autoestima dos diplomatas, que precisam disso, depois de quatro anos de humilhações sob o mandato de um destruidor da diplomacia.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 4275: 19 novembro 2022, 8 p.
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