Desafios e Oportunidades Globais de Governos Subnacionais
Paulo Roberto de Almeida, diplomata, professor.
Aula Magna Inaugural para o Curso de Capacitação e Atualização em Atuação Internacional de Estados, Municípios e Províncias da CPLP+Macau
Um antigo ministro do governo parlamentarista do Brasil, sob o presidente João Goulart, depois senador, governador do estado de São Paulo, novamente senador e um grande lutador pela democracia no Brasil, ainda sob a ditadura militar, costumava dizer o seguinte: “Ninguém vive no país, ninguém vive no estado, todos vivem num município”. Essa é a realidade, todos vivemos no micro, nenhum de nós vive no macro. É no micro que temos casa, trabalho, transportes, cuidados médicos, segurança, vizinhança, amizades e convívio com semelhantes.
O macro é o domínio dos Estados soberanos, no âmbito da Política Externa, com representação na ONU, no plano multilateral, e troca de representantes diplomáticos, no plano bilateral. Essas são as relações mais ou menos permanentes que os Estados mantêm na área das suas relações exteriores e da política internacional. Este é, ou foi, o cenário das relações entre Estados no âmbito do multilateralismo dos últimos 80 anos, a era da ONU, e já tinha sido o cenário habitual das relações bilaterais e plurilaterais entre os Estados desde a consolidação de normas diplomáticas costumeiras, ou seja, desde mais ou menos o Congresso de Viena, e no plano formal, institucional, desde o estabelecimento universal das duas convenções de Viena, sobre relações diplomáticas e consulares, do início dos anos 1960.
Três décadas depois, o socialismo realmente existente, isto é, a União Soviética e seus países tutelados ou aliados, fez tilt e depois morreu, acabando a era da primeira Guerra Fria, que foi mais ou menos coincidente com a explosão da globalização, em sua terceira onda. As duas primeiras tinham sido na era dos Descobrimentos, com Colombo e Fernão de Magalhães, seguida dos exclusivos coloniais, para despontar novamente na belle époque, com as grandes migrações e o surgimento de uma economia verdadeiramente mundial com a segunda revolução industrial. Essa segunda onda tinha sido interrompida pelo surgimento do socialismo (e do fascismo), ou seja, a estatização das economias e o protecionismo explícito dos Estados.
A terceira onda da globalização propiciou, ademais da elevação dos padrões de vida na periferia, ou seja, nos países antigamente dependentes, uma nova interdependência que antes não existia, dada a competição entre dois sistemas concorrentes de organização social e política, as democracias de mercado, de um lado, os países socialistas de outro, com países mais ou menos dependentes de um ou outro sistema na periferia. Pode-se dizer que a partir do final dos anos 1980 e início dos 1990, a globalização venceu o debate, tendo sido anunciado inclusive um suposto “fim da História” pelo cientista político Francis Fukuyama, mas numa análise puramente idealista. O fato é que as comunicações passaram a fluir mais ou menos livremente, com a notável exceção da China, que conseguiu a proeza de criar uma economia predominantemente de mercado, dominada por um partido leninista, mas este animado por burocratas de alta capacidade técnica, algo como mandarins de um Estado quase weberiano.
Na China, com um grau mais elevado de centralização estatal, mas com uma grande capilaridade nas muitas províncias e regiões interiores, tanto quanto nas democracias ocidentais, a ação do Estado se fazia com grande autonomia por parte das províncias ou municipalidades integradas ao Estado nacional. É a partir dessa repartição de competências que se pode começar a analisar o nosso tema: a projeção externa dos governos subnacionais, o que se observou muito mais nas economias de livres mercados do que sob o socialismo (enquanto esse existiu), ou ainda nos tempos atuais na China, onde o partido se sobrepõe ao Estado, na verdade, ele é o Estado.
Mas, em qualquer sistema concebível, as principais tarefas que concernem o dia a dia das pessoas, dos residentes locais, são resolvidas localmente: fornecimento de água, saneamento básico, transportes, escolas elementares, serviços iniciais de saúde e, sobretudo, segurança dos cidadãos. Todas essas questões essenciais para uma boa qualidade de vida são organizadas e administradas localmente, ainda que com diretrizes e financiamento do governo provincial ou central. Governos subnacionais podem ser eleitos livremente – como nos EUA e na maior parte das democracias ocidentais – ou designados pelo centro, nos países autoritários ou centralizados.
O principal gargalo desse tipo de descentralização reside nas receitas geradas localmente ou recebidas a partir do centro. Geralmente, uma localidade autônoma deve ter capacidade de gerar recursos para os serviços essenciais, necessitando aportes nacionais ou provinciais apenas para obras de infraestrutura – grandes gastos, amortizados sobre anos – ou determinados serviços especializados de saúde e de educação (técnico médio, superior, pós-graduação). Podem existir impedimentos estruturais, ou constitucionais, a esse tipo de autonomia, quando pequenas localidade ou mesmo províncias ou estados não conseguem obter o seu quinhão das receitas públicas, por um tipo de estrutura fiscal que privilegia o centro, ou ainda, localidades que ganham autonomia sem terem capacidade financeira para se manterem com base em seus próprios recursos. É o caso, por exemplo, do Brasil, no qual se concedeu larga autonomia a municípios, por indução política, sem que eles dispusessem de recursos suficientes para se manterem autonomamente, até mesmo em educação básica.
Mas podem existir circunstâncias especiais que demandam assistência do Estado central, como no caso de catástrofes naturais, terremotos, secas, inundações etc. Falta de empreendedores também pode resultar em carência de empregos remunerados, o que causa emigração e fuga de talentos, quando existem. A dinâmica econômica também é espacialmente localizada de modo errático, com localidades dotadas de bons recursos naturais e outras desprovidas de quaisquer infraestruturas básicas, dados os constrangimentos do meio.
Não obstante a sobrecapacidade dos Estados atuais – o que pode ser medido pelo aumento da carga fiscal em praticamente todas as economias, pela ampliação dos encargos estatais e a evolução demográfica em praticamente todos os países –, o fato é que existe uma tendência quase natural para o aumento da independência dos entes subnacionais, que passam então a administrar de modo relativamente autônomo suas relações “externas”. Tendo trabalhado e vivido alguns anos na antiga Iugoslávia – um mosaico de regiões, nacionalidades, religiões e tradições históricas, austríacas, otomanas, sérvias, croatas, macedônicos etc. – observei essa autonomia funcionando de maneira mais ou menos independentemente do centro: a economia nacional iugoslava justamente não era propriamente nacional, mas federada, pois que cada região procurava ter seus próprios serviços básicos, e até representação no exterior de forma autônoma.
O relacionamento subnacional exterior começou na Europa nos anos 1950-60, onde, depois do extremo nacionalismo dos anos anteriores, até o entre guerras, começaram a ser assinados acordos de “cidades-gêmeas”, abrindo espaço para cooperação nos terrenos culturais, esportivos e até de cooperação técnica e empresarial. Em princípio, essas associações passam pelos parlamentos e são autorizadas pelos governos centrais, mas os entes subnacionais passam a deter autonomia numa série de áreas antes definidas exclusivamente em âmbito nacional. Esse tipo de cooperação “internacional” em determinadas áreas até pode caminhar de maneira mais rápida do que se tivesse de ser feito pelo alto, ou seja, pelos governos nacionais.
Existem muitos exemplos de atividades “exteriores” que se multiplicaram nos anos de paz mundial depois da Segunda Guerra Mundial, inclusive porque no século XIX enormes massas de emigrantes se deslocaram para novas terras – nas colônias, por exemplo – ou para nações abertas ao acolhimento de trabalhadores, como Estados Unidos, Austrália, Argentina, Brasil e muitos outros países. Na Ásia, a diáspora chinesa se estendeu durante séculos por todo o sudeste asiático, seja voluntariamente, seja ao cabo de conflitos internos. O comércio internacional também se tornou multilateral no decurso da segunda metade do século XX, o que contribuiu enormemente para a internacionalização de entes subnacionais.
A globalização pode ser vista pelo seu lado macro, aquela que se desenvolve mediante regras e acordos negociados por Estados soberanos, administrada por organismos internacionais, ou pelo seu lado micro, aquela que é conduzida por empresas e indivíduos que se utilizam de todos os meios de comunicação disponíveis para acederem a mercados estrangeiros de modo livre ou quase livre. A globalização micro é, na verdade, a real globalização, ao passo que aquela macro pode até ser uma espécie de “antiglobalização”, ao depender do protecionismo de grupos e lobbies nacionais que não conseguem enfrentar o livre comércio.
Se olharmos o mundo como ele é, veremos que os países e regiões mais prósperas são, também aqueles mais abertos ao livre comércio e a todos os tipos de intercâmbios. Existe uma correlação quase automática entre nível de renda per capita e coeficiente de abertura externa, e muito da prosperidade é criada em caráter micro, não necessariamente macro. No passado, as maiores empresas – como as companhias coloniais de comércio – detinham cartas patentes garantindo uma espécie de monopólio sobre determinadas atividades. Atualmente, mesmo um pequeno empresário, em regiões interioranas, consegue se conectar aos mercados externos e oferecer seus produtos. Nos tempos de comunicações abundantes isso se faz naturalmente.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 5445, 4 setembro 2026, 4 p.
Disponível no blog Diplomatizzando (link: https://diplomatizzando.blogspot.com/2026/09/desafios-e-oportunidades-globais-de.html )
